prosilec - AKOS

Številka: 090-152/2026/8

Datum: 19. 8. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 4. 2026, zoper 2. točko izreka odločbe Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 7. 4. 2026 se delno ugodi in se 2. točka izreka odločbe Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu, v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe, v elektronski obliki, posredovati še 8., 11. in 12. stran dokumenta »38144-5_202_71«.

2.     V preostalem delu (glede 9. in 10. strani dokumenta »38144-5_202_71«) se pritožba prosilca z dne 7. 4. 2026 zavrne.

3.     Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Organ je dne 3. 2. 2026 prejel zahtevo prosilca za posredovanje vse komunikacije, ki jo je organ vodil z družbo … (v nadaljevanju stranski udeleženec) v zvezi s postopkom Javnega razpisa z javno dražbo za dodelitev radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom v radiofrekvenčnih pasovih 700 MHz, 1500 MHz, 2100 MHz, 2300 MBz, 3600 MHz in 26 GHz z dne 18. 12. 2020.

(2)            Organ je zahtevi prosilca delno ugodil z odločbo št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026, v kateri je glede zavrnilnega dela (2. točka izreka izpodbijane odločbe) pojasnil, da je del dokumentacije, ki jo zahteva prosilec, tudi dokument »38144-5 2020 71 Ponudba«, ki ga je stranski udeleženec, na straneh 8-12, ob posredovanju in tudi v izjasnitvi v predmetnem postopku, označil kot poslovno skrivnost. Organ je povzel 2. člen ZPosS in ugotovil, da so na straneh 8-12 tega dokumenta, ki so tudi označene kot poslovna skrivnost, vsebovani finančni, organizacijski in tehnični načrt, ki je sestavni del ponudbe stranskega udeleženca na javnem razpisu in javni dražbi in po navedbah stranskega udeleženca še danes predstavlja njegovo poslovno skrivnost. Glede dokumenta »38144-5 2020 71 Ponudba« je torej treba presojati, ali so izpolnjeni vsi pogoji za poslovno skrivnost iz prvega odstavka 2. člena ZPosS. Po mnenju organa gre pri teh podatkih nesporno za informacije, ki niso splošno znane ali lahko dosegljive osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, saj ne gre za podatke, ki bi bili javno objavljeni na podlagi zakona, prav tako pa jih niso javno objavili operaterji sami. Informacije morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti). Podatki na straneh 8-12 dokumenta »38144 5 2020 71 Ponudba«, katerih prekritje stranski udeleženec zahteva, po vsebini nedvomno predstavljajo poslovne podatke stranskega udeleženca, na podlagi česar je organ zaključil, da imajo za stranskega udeleženca tržno vrednost. Z razkritjem teh informacij bi po oceni organa stranskemu udeležencu nastala škoda, saj bi razkritje teh podatkov neposredno škodovalo njegovim poslovnim in finančnim interesom ter konkurenčni sposobnosti. Stranski udeleženec pa je ob posredovanju podatke tudi ustrezno označil kot poslovno skrivnost. Organ je zato zaključil, da se strani 8-12 dokumenta »38144-5 2020 71 Ponudba« prekrijejo, saj vsebujejo poslovne skrivnosti stranskega udeleženca.

(3)            Dne 7. 4. 2026 je prosilec zoper odločbo organa št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026 vložil pritožbo in IP predlagal, da pritožbi ugodi ter organu naloži posredovanje celotnega dokumenta »38144-5 2020 71 Ponudba«. Prosilec meni, da organ posameznih zakonskih pogojev iz prvega odstavka 2. člena ZPosS ni napolnil s konkretnimi dejanskimi ugotovitvami, temveč je ostal na ravni abstraktnega navajanja zakonskega besedila. Najprej glede pogoja tajnosti organ zgolj pavšalno navaja, da naj predmetne informacije ne bi bile splošno znane ali lahko dostopne, pri čemer ne identificira njihove konkretne vsebine niti ne pojasni, zakaj naj bi bile dejansko nedostopne relevantnim subjektom na trgu. Podatki, ki naj bi predstavljali poslovno skrivnost, so opisani zgolj kot finančni, organizacijski in tehnični načrt, kar po svoji naravi predstavlja tipične in nujne sestavine vsake ponudbe v postopku javnega razpisa. Takšne informacije namreč same po sebi še ne dosegajo standarda poslovne skrivnosti, saj ne gre za individualizirano, specifično znanje ali rešitve, temveč za splošne kategorije podatkov, ki so lastne vsakršnemu nastopu na trgu. Organ bi moral konkretno izkazati, da gre za takšne elemente, ki presegajo običajno vsebino ponudb in predstavljajo dejansko nedostopni know-how, česar pa ni storil. Povsem enako velja za pogoj tržne vrednosti. Organ sicer pravilno povzema zakonsko definicijo, vendar nato brez vsakršne konkretne analize zgolj zaključi, da predmetni podatki takšno vrednost imajo. Tržna vrednost namreč ne izhaja iz same narave informacije, temveč iz njene dejanske sposobnosti ustvarjanja konkurenčne prednosti. Organ ne pojasni, v čem naj bi se ta prednost konkretno odražala, niti kako naj bi razkritje teh podatkov omogočilo konkurentom repliciranje tržnega položaja stranskega udeleženca. Prav tako ne razlikuje med splošnimi poslovnimi informacijami in takšnimi, ki bi imele strateški ali inovativni značaj. Sklicevanje na hipotetično možnost nastanka škode brez konkretizacije posledično ne zadosti pravnemu standardu iz 2. člena ZPosS. Popolnoma pa je izostala tudi presoja tretjega pogoja, tj. ali je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal za njeno varovanje. Organ se omeji zgolj na ugotovitev, da je stranski udeleženec podatke označil kot poslovno skrivnost, kar pa samo po sebi ne zadostuje. V konkretnem primeru namreč ni izkazano aktivno ravnanje stranskega udeleženca, ki se kaže v dejanskih zaščitnih ukrepih, kot so omejevanje dostopa, uporaba internih varnostnih režimov ali pogodbenih zavez o zaupnosti. Izpodbijana odločba ne vsebuje nobene presoje teh elementov, niti ne obravnava dejstva, da gre za podatke, posredovane v okviru postopka javnega razpisa, kjer so že po naravi stvari dostopni širšemu krogu subjektov. Ne glede na navedeno je v tej zvezi potrebno poudariti, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja zahtevanega dokumenta močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanega dokumenta. Prosilec je povzel drugi odstavek 6. člena ZDIJZ in na splošno pojasnil pojem javnega interesa. Dalje je navedel, da gre v konkretnem primeru za dokument, ki je sestavni del ponudbe v postopku javnega razpisa in javne dražbe za dodelitev radijskih frekvenc, torej za postopek, ki je neposredno povezan z upravljanjem omejenega javnega dobra in ima izrazite učinke na trg elektronskih komunikacij ter na končne uporabnike. Takšni postopki po svoji naravi zahtevajo visoko stopnjo transparentnosti, saj omogočajo nadzor nad pravilnostjo odločanja, enakopravnostjo ponudnikov in zakonitostjo uporabe javnih virov. Javni interes se v obravnavanem primeru kaže zlasti v potrebi po zagotavljanju preglednosti delovanja organa in preverljivosti pogojev, pod katerimi je bila posameznemu subjektu omogočena pridobitev radiofrekvenčnega spektra. Gre za vprašanje, ki presega interese posameznega gospodarskega subjekta in zadeva širši krog naslovnikov, in sicer tako konkurenčne operaterje kot tudi uporabnike storitev in javnost kot celoto. Transparentnost v takšnih postopkih neposredno prispeva k preprečevanju arbitrarnega odločanja, krepitvi zaupanja v regulatorja ter zagotavljanju poštenih konkurenčnih razmer na trgu. Ob tem je treba poudariti, da interes javnosti ni zgolj abstrakten, temveč se konkretizira v pravici do nadzora nad delovanjem organa in razumevanja podlage za njegove odločitve. Brez dostopa do ključnih delov ponudbe, ki so vplivali na izid postopka, tak nadzor ni mogoč. Prav zato je v obravnavanem primeru podan izrazit javni interes za razkritje, ki presega morebitne poslovne interese stranskega udeleženca, še posebej ob upoštevanju, da organ ni izkazal konkretne in realne škode, ki bi z razkritjem nastala. Sklepno je treba opozoriti tudi na pomen transparentnosti z vidika zagotavljanja zakonitosti in neodvisnosti odločanja v postopkih dodeljevanja radijskih frekvenc. Gre za postopke, v katerih mora regulator zagotoviti ne le formalno, temveč tudi dejansko neodvisno, nepristransko in enakopravno obravnavo vseh udeležencev. V tem okviru so posebej relevantna tudi izhodišča iz sodbe Upravnega sodišča v Kölnu z dne 26. 8. 2024 (1 K 8531/18), ki temeljijo na pravu Evropske unije. Navedeno sodišče je poudarilo, da se zahteva po neodvisnosti regulatorja ne izčrpa v odsotnosti formalnih navodil izvršilne oblasti, temveč vključuje tudi presojo dejanskega vpliva na odločanje. Kot pravno pomembne je upoštevalo zlasti dolgotrajno in netransparentno komunikacijo ter vsebinsko ujemanje regulatorne odločitve s predhodno oblikovanimi izhodišči, ki niso bila samostojno in prepričljivo obrazložena. Navedeni standard je še toliko bolj relevanten v obravnavanem primeru, kjer gre za komunikacijo med regulatorjem in stranskim udeležencem kot udeležencem javnega razpisa. Če bi takšna komunikacija presegala običajen procesni okvir, ali bi bila netransparentna, bi to lahko vzbudilo resne pomisleke glede zagotavljanja enakih konkurenčnih pogojev ter neodvisnosti odločanja. Prav v takšnih okoliščinah pa je dostop do relevantnih dokumentov ključen, saj omogoča preverjanje, ali je bil postopek voden zakonito, transparentno in brez nedopustnih vplivov. Omejevanje dostopa do bistvenih delov ponudbe pod pretvezo poslovne skrivnosti zato v konkretnem primeru ne pomeni zgolj varovanja zasebnega interesa, temveč lahko onemogoča razjasnitev dejanskega poteka postopka in presojo, ali so bile v njem spoštovane temeljne procesne in materialne zahteve. Takšna omejitev dostopa neposredno zmanjšuje možnost učinkovitega pravnega varstva in nadzora nad delovanjem regulatorja. Prav zato je v obravnavanem primeru javni interes za razkritje zahtevanih informacij še posebej izrazit, saj ne zadeva zgolj splošne transparentnosti, temveč omogoča preverjanje pravilnosti in zakonitosti odločanja v postopku, ki ima pomembne posledice za trg in širšo javnost.

(4)            Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-3/2026/10 z dne 9. 4. 2026, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5)            IP je na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP pritožbo prosilca poslal v odgovor stranskemu udeležencu, ki je odgovoril z dopisom št. 213101 z dne 24. 4. 2026, v katerem je pojasnil, da vztraja pri svojih navedbah in argumentih, ki jih je kot stranski udeleženec podal v postopku dostopa do informacij javnega značaja pred organom št. 090-3/2026. Dodatno glede navedb prosilca v tem postopku, še navaja, da je bil Finančni, organizacijski in tehnični načrt sestavni del ponudbe stranskega udeleženca na javnem razpisu in javni dražbi, vsebovan na straneh 8-12 ponudbe ter označen z oznako, da predstavlja poslovno skrivnost, vendar pa njegova vsebina ni bila predmet točkovanja, točkovalo se je le, ali je bil tak načrt priložen ali ne. Vsebina predstavlja finančni, organizacijski in tehnični načrt izgradnje omrežja stranskega udeleženca, kar vsebuje tehnične rešitve izgradnje omrežja, ki se med operaterji razlikujejo, finančna in organizacijska sredstva za to, kar so vse elementi, ki niso javno znani, so plod inženirskega znanja in know-how-a načrtovanja radijskih omrežij in imajo zato tržno vrednost, iz tega se gradi tudi konkurenčna prednost operaterja, kar je v stroki, med operaterji, vsesplošno znano ter vsi postopajo na tak način, zaradi česar so upravičeno bili in so še označeni za poslovno skrivnost družbe. Napačna je tudi nadaljnja navedba, da naj bi izostala presoja tretjega pogoja kriterija poslovne skrivnosti, t.j., da je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal za njeno varovanje. Stranski udeleženec je poslovno skrivnost opredelil s Sklepom o določitvi poslovne skrivnosti, v katerem je podrobno utemeljil razloge za določitev poslovne skrivnosti, ki ga je ponudbi priložil. Sklep je bil prejet skladno z določili 39. člena Zakona o gospodarskih družbah, Statuta … in Pravilnika o poslovni skrivnosti … - notranjega pravnega akta, v katerem ima stranski udeleženec opredeljene kriterije za določanje različnih stopenj poslovnih skrivnosti, razdelitev po kategorijah poslovnih skrivnosti, kdo lahko določa posamezno stopnjo poslovne skrivnosti, kdo lahko dostopa do posamezne stopnje poslovne skrivnosti, kakšni ukrepi se morajo uporabljati za zaščito poslovnih skrivnosti. Obstoj splošnega pravnega akta, Pravilnika o poslovni skrivnosti, izkazuje, da ima družba sistematično urejeno področje poslovne skrivnosti, izdaja Sklepa o poslovni skrivnosti za posamezne poslovne skrivnosti, na podlagi takega akta pa dodatno izkazuje skrbnosti in razumno ravnanje pri varovanju poslovne skrivnosti. Organ se je v odločbi skliceval na vse te pravne akte, že z njihovo navedbo je izkazano, da ima stranski udeleženec področje poslovnih skrivnosti notranje urejeno, s čimer izkazuje razumne ukrepe za zaščito, zato je ta pritožbeni razlog povsem neizkazan. Glede vseh navajanj pritožnika o pomenu preglednosti in transparentnosti postopka javnega razpisa in javne dražbe, sklicevanja na sodbo Upravnega sodišča v Kölnu ter navezovanja razlogov sodbe na komunikacijo med regulatorjem in stranskim udeležencem, so ta povsem nepomembna za ta postopek, saj je pritožnik dobil vso komunikacijo med organom in stranskim udeležencem v celoti; od 69 dokumentov je bil le v 1 dokumentu, v ponudbi, prekrit del, ki se nanaša na Finančni, organizacijski in tehnični načrt, vse ostalo je pritožnik dobil v celoti. Na podlagi navedenega, stranski udeleženec predlaga, da se pritožba prosilca zavrne.

(6)            Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP, z dopisom št. 090-152/2026/6 z dne 12. 8. 2026, organ pozval, da mu posreduje dokument, ki je predmet zahteve in pojasnilo, ali je vsebina zahtevanega dokumenta vplivala na izbiro v postopku javnega razpisa. Organ je odgovoril z dopisom št. 090-3/2026/10 z dne 14. 8. 2026.

Pritožba je delno utemeljena.

1. Predmet presoje pritožbenega organa

(7)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(8)            Prosilec izpodbija 2. točko izreka odločbe št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026, s katero je organ zavrnil dostop od 8. do 12. strani dokumenta »38144-5_202_71« (v nadaljevanju zahtevani dokument), s sklicevanjem na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

2. Varstvo poslovne skrivnosti

(9)            Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Pojem poslovne skrivnosti po 2. členu ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prvega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe (tako drugi odstavek 2. člena ZPosS). Skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

(10)         Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta IP ugotavlja, da gre za del ponudbe stranskega udeleženca na Javnem razpisu z javno dražbo za dodelitev radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom v radiofrekvenčnih pasovih 700 MHz, 1500 MHz, 2100 MHz, 2300 MBz, 3600 MHz in 26 GHz št. 38144-5/2020/2 z dne 17. 12. 2020[1] (v nadaljevanju javni razpis). Na 8., 9. in 10. strani ponudbe stranskega udeleženca se nahaja finančni, organizacijski in tehnični načrt glede izvedbe in upravljanja mobilnega komunikacijskega omrežja (v nadaljevanju poslovni načrt), na straneh 11 in 12 pa se nahaja sklep o določitvi navedenega poslovnega načrta za poslovno skrivnost (v nadaljevanju sklep o poslovni skrivnosti).

(11)         IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali so glede vseh delov zahtevanega dokumenta kumulativno izpolnjene vse tri zahteve iz prvega odstavka 2. člena ZPosS.   

(12)         Poslovni načrt je za namen obravnavanega javnega razpisa pripravila družba, ki nastopa na trgu, pri čemer besedilo javnega razpisa ni vsebovalo nobenega obrazca za poslovni načrt. Poslovni načrt vsebuje podatke o načrtovani izgradnji, modernizaciji in upravljanju mobilnega komunikacijskega omrežja. Kot je pojasnil stranski udeleženec v dopisu št. 213101 z dne 24. 4. 2026, vsebina poslovnega načrta predstavlja finančni, organizacijski in tehnični načrt izgradnje omrežja stranskega udeleženca, kar vsebuje tehnične rešitve izgradnje omrežja, ki se med operaterji razlikujejo, finančna in organizacijska sredstva za to, kar so vse elementi, ki niso javno znani, so plod inženirskega znanja in know-how-a načrtovanja radijskih omrežij. IP po pregledu vsebine poslovnega načrta ugotavlja, da ne držijo pritožbene navedbe, da »ne gre za individualizirano, specifično znanje ali rešitve, temveč za splošne kategorije podatkov, ki so lastne vsakršnemu nastopu na trgu.« Poslovni načrt namreč vsebuje konkretne podatke o izgradnji (npr. posamezne faze, uporabljene tehnologije, finančne kazalce...) in upravljanju ter vzdrževanju (npr. način zagotavljanja kibernetske varnosti) mobilnega omrežja. Teh podatkov ni le na prvi strani poslovnega načrta, ki vsebuje naslov, datum in kraj dokumenta ter osnovne in javno objavljene podatke o stranskem udeležencu (naslov, telefonska številka, naslov spleten strani,…). Glede prve strani poslovnega načrta torej prva zahteva iz 2. člena ZPosS ni podana. Glede na navedeno IP zaključuje, da poslovni načrt (z izjemo prve strani) nedvomno vsebuje podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, in kot taki ti podatki nedvomno vsebujejo določene poslovne informacije, ki so znane le določenemu krogu ljudi. Navedeno pomeni, da poslovni načrt (z izjemo prve strani) izpolnjuje prvo zahtevo za opredelitev poslovne skrivnosti po ZPosS. Tega pa ni mogoče trditi za sklep o poslovni skrivnosti, ki vsebuje običajne sestavine takšnega dokumenta (sklic na relevantne predpise, naslov poslovnega načrta, razloge za nerazkritje podatkov, način označevanja in dostopanja do dokumenta, subjekte, za katere velja zaupnost…) in ne razkriva konkretne vsebine poslovnega načrta. Tudi stranski udeleženec ni z ničemer konkretno utemeljeval, da bi sam sklep o poslovni skrivnosti vseboval podatke, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij.

(13)         V zvezi s tržno vrednostjo je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[2]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. O »tržni vrednosti« informacij lahko torej govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Glede na navedeno opredelitev tržne vrednosti IP ugotavlja, da bi razkritje podatkov iz poslovnega načrta (ne pa tudi iz sklepa o poslovni skrivnosti), ki so podrobneje navedeni v prejšnjem odstavku, škodovalo konkurenčni sposobnosti stranskega udeleženca oziroma njegovim finančnim in poslovnim interesom. Kot izhaja iz pojasnil stranskega udeleženca v dopisu št. 213101 z dne 24. 4. 2026, imajo podatki v poslovnem načrtu tržno vrednost, ker se iz teh podatkov gradi tudi konkurenčna prednost operaterja, kar je v stroki, med operaterji, vsesplošno znano ter vsi postopajo na tak način. IP po pregledu vsebine sklepa o poslovni skrivnosti ugotavlja, da ne vsebuje podatkov, ki bi imeli tržno vrednost, tega pa z ničemer ni izrecno zatrjeval niti stranski udeleženec.

(14)         V zvezi s tretjim pogojem za obstoj poslovne skrivnosti IP ugotavlja, da je ta izpolnjen glede poslovnega načrta. IP namreč ocenjuje, da je stranski udeleženec kot imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da vsebino poslovnega načrta ohrani kot skrivnost. V razpisni dokumentaciji je bilo v točki A.1.1 izrecno določeno: »Agencija bo kot poslovno skrivnost obravnavala le tiste dokumente v ponudbeni dokumentaciji, ki bodo imeli v desnem zgornjem kotu z velikimi tiskanimi črkami zapisano »POSLOVNA SKRIVNOST«, pod tem napisom pa bo podpis osebe, ki je podpisala ponudbo. Če naj bo zaupen samo določen podatek v dokumentu, bo moral biti zaupni del jasno označen, v vrstici ob desnem robu pa bo moralo biti izpisano »POSLOVNA SKRIVNOST«. V primeru označitve posameznih podatkov kot poslovno skrivnost, mora ponudnik za tako označene podatke predložiti tudi pisni dokument o varovanju poslovne skrivnosti kot opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZPosS.« IP je po vpogledu v zahtevani dokument ugotovil, da je v desnem zgornjem kotu vsake strani poslovnega načrta z velikimi tiskanimi črkami zapisano »POSLOVNA SKRIVNOST«, pod tem napisom pa je podpis osebe, ki je podpisala ponudbo. Stranski udeleženec je ponudbi v zvezi s poslovnim načrtom priložil tudi sklep o poslovni skrivnosti, kot je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZPosS. Tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti pa ni izpolnjen glede samega sklepa o poslovni skrivnosti, saj ta ni z ničemer označen kot poslovna skrivnost.

(15)         IP na podlagi navedenega zaključuje, da obstoj poslovne skrivnosti stranskega udeleženca pri sklepu o poslovni skrivnosti ni izkazan, saj ni izpolnjen noben izmed pogojev po določbi 2. člena ZPosS. Ker pa je obravnavani poslovni načrt sestavni del ponudbe na javnem razpisu, je IP, kljub temu, da so (razen za prvo stran poslovnega načrta) izpolnjene vse 3 zahteve iz 2. člena ZPosS,  v nadaljevanju ugotavljal, ali je podana izjema iz tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ki določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne.

(16)         V skladu s točko C.2 in C.2.5 javnega razpisa je Finančni, organizacijski in tehnični načrt glede izvedbe in upravljanja mobilnega komunikacijskega omrežja (poslovni načrt) obvezna priloga ponudbi, za katero pa v razpisu ni bil pripravljen noben obrazec. Ponudbe, ki niso vsebovale obveznih obrazcev, so bile izločene iz nadaljnjega postopka (točka E.2.1 Javnega razpisa). Iz pojasnila organa v dopisu št. 090-3/2026/10 z dne 14. 8. 2026 izhaja, da vsebina poslovnega načrta ni bila predmet ocenjevanja, oziroma ni vplivala na izbiro ponudnika. Ker je šlo za postopek javne dražbe, je bila namreč posamezna frekvenca dodeljena tistemu ponudniku, ki je ponudil najvišji znesek. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je stranski udeleženec s predložitvijo poslovnega načrta izkazoval izpolnjevanje zahtev oziroma pogojev, ki jih je organ opredelil v razpisni dokumentaciji. V skladu z navedenim prva stran poslovnega načrta, ki vsebuje le naslov, datum in kraj dokumenta ter osnovne podatke o stranskem udeležencu, v skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ne more biti določena za poslovno skrivnost, ker gre za informacijo, ki je po zakonu javna. Treba se je zavedati, da se nadzor nad postopki javnih razpisov ne konča s podpisom pogodbe z izbranim prijaviteljem, temveč bi lahko rekli, da se glavni nadzor z izborom šele začenja, tako z vidika delovanja organa kakor tudi samega prijavitelja. Javnost ima zato praviloma pravico pridobiti podatke, ali je izbrani prijavitelj dejansko izpolnjeval zahteve iz javnega razpisa. Ker je bil stranski udeleženec ponudbi dolžan priložiti poslovni načrt, se s prvo stranjo tega dokumenta izkazuje izpolnjevanja te zahteve, ki jo je organ opredelil v javnem razpisu. V točki A.1.1 javnega razpisa je bilo namreč določeno, da »ponudnik ne bo smel podatkov, ki vplivajo na izbiro, označiti za zaupne. Podatkov, ki vplivajo na izbiro in bi bili označeni kot zaupni, Agencija ne bo obravnavala kot zaupne.« Ker je dejstvo, ali je stranski udeleženec ponudbi priložil poslovni načrt, vplivalo na izbiro, saj bi bila ponudba brez tega dokumenta kot nepopolna izločena iz nadaljnjega postopka, prva stran poslovnega načrta, ki, kot že rečeno, izkazuje predložitev tega dokumenta, ne sme biti označena kot poslovna skrivnost. Točka A.1.1 javnega razpisa temelji na Zakonu o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 109/12; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZEKom-1), ki se je uporabljal za obravnavani javni razpis, saj s teleološko razlago določbe prvega odstavka 33. člena ZEKom-1, ki določa, da morajo biti postopki dodelitve radijskih frekvenc odprti, objektivni, pregledni, sorazmerni in nediskriminacijski, pridemo do zaključka, da morajo biti podatki, ki izkazujejo izpolnjevanje zahtev oziroma pogojev javnega razpisa, vselej javni. Do takšnega zaključka nas pripelje tudi tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki kot absolutno javne določa podatke o porabi javnih sredstev.[3] Iz vsega navedenega izhaja, da prva stran poslovnega načrta (četudi bi izpolnjevala vse zahteve iz prvega odstavka 2. člena ZPosS, pa jih niti ne izpolnjuje) na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS ne more biti označena kot poslovna skrivnost.

(17)         Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da poslovne skrivnosti in s tem izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne predstavljajo 8. (prva stran poslovnega načrta), 11. in 12. (sklep o poslovni skrivnosti) stran dokumenta »38144-5_202_71«, podatki na 9. in 10. strani dokumenta »38144-5_202_71« pa so poslovna skrivnost stranskega udeleženca.

3. Varovani osebni podatki

(18)         Upoštevaje pojem osebnega podatka, v skladu z definicijo osebnega podatka po določilu člena 4(1) člena Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), predstavljajo podatki o imenu, priimku in podpisu člana uprave stranskega udeleženca, ki se nahajajo na sklepu o poslovni skrivnosti in na prvi strani poslovnega načrta, nedvomno osebne podatke.

(19)         IP je zato preveril, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov v prvem odstavku člena 6.

(20)         IP ugotavlja, da niso varovani osebni podatki o imenu, priimku in podpisu člana uprave stranskega udeleženca, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru. Ti podatki zato ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

4. Test interesa javnosti

(21)         Glede na pritožbene navedbe je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je podan prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov iz 9 in 10 strani dokumenta »38144-5_202_71«, glede katerih je IP ugotovil, da predstavljajo izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(22)         Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (ta določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij (razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo osebnih podatkov in kazenskega postopka ne sodita, op. IP).

(23)         Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varstvo poslovne skrivnosti.

(24)         IP je tako v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je treba ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.

(25)         Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do obravnavane dokumentacije, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkretne informacije. Splošno sklicevanje prosilca, da se »javni interes se v obravnavanem primeru kaže zlasti v potrebi po zagotavljanju preglednosti delovanja organa in preverljivosti pogojev, pod katerimi je bila posameznemu subjektu omogočena pridobitev radiofrekvenčnega spektra«, in da je »dostop do relevantnih dokumentov ključen, saj omogoča preverjanje, ali je bil postopek voden zakonito, transparentno in brez nedopustnih vplivov«, po oceni IP niso dovolj konkretni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme varstva poslovne skrivnosti v obravnavanem primeru in ki so podrobneje pojasnjeni že v 2. točki te obrazložitve, zato jih IP na tem mestu ne ponavlja. Prav tako omenjene pritožbene navedbe ne zdržijo resne pravne presoje. Kot je pojasnjeno že zgoraj (16. odstavek te obrazložitve), vsebina poslovnega načrta ni bila predmet ocenjevanja, kar pomeni, da je bil pogoj javnega razpisa le predložitev poslovnega načrta, njegova vsebina pa ni vplivala na izbiro ponudnika. Javnemu interesu je tako zadoščeno že z dostopom do dokumenta, ki izkazuje, da je bil poslovni načrt predložen organu kot del ponudbe stranskega udeleženca, na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(26)         Torej, zgolj konkretni razlogi za konkreten primer so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi izjema varstva poslovne skrivnosti, vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni konkretno navedel razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za zahtevane podatke, ki so predmet presoje. Ni namreč dovolj prepričanje, da bi morala biti zahtevana dokumentacija javna, kar kot rečeno, ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo poslovno skrivnost, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča, ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih, če bi bile ogrožene take vrednote kot je na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi, ali če bi na primer pretila škoda za premoženje večje vrednosti (npr. sodbe št. I U 1257/2011, št. I U 1488/2011, št. I U 1992/2010 in št. I U 54/2017), tovrstne okoliščine pa v obravnavani zadevi niso podane. V obravnavani zadevi IP torej ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih podatkov, do katerih je treba zavrniti dostop na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(27)         IP pojasnjuje, da sklicevanje prosilca na sodbo Upravnega sodišča v Kölnu z dne 26. 8. 2024 (1 K 8531/18) za obravnavano zadevo ni pravno relevantno, saj se ne nanaša na pravico dostopa do informacij javnega značaja, temveč na razveljavitev konkretne odločitve nemškega telekomunikacijskega regulatorja v zvezi s pravili za dražbo frekvenc za 5G. Sodba se torej nanaša na povsem drugačno dejansko stanje in pravno podlago.

(28)         IP poudarja, da praviloma držijo pritožbene navedbe, da »transparentnost v takšnih postopkih neposredno prispeva k preprečevanju arbitrarnega odločanja, krepitvi zaupanja v regulatorja ter zagotavljanju poštenih konkurenčnih razmer na trgu«, toda v obravnavanem primeru ocenjuje, da je interesu javnosti po transparentnosti postopka javnega razpisa zadoščeno že na podlagi informacij, glede katerih je organ prosilcu omogočil dostop na podlagi 1. točke izreka odločbe št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026 (organ je prosilcu od 69 obravnavanih dokumentov zavrnil dostop le do dela enega dokumenta, kot to izhaja iz 2. točke izreka odločbe št. 090-3/2026/8 z dne 19. 3. 2026) in s posredovanjem dela dokumenta »38144-5_202_71«, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(29)         Po skrbni presoji konkretnih okoliščin obravnavanega primera IP zaključuje, da je treba 9. in 10. stran dokumenta »38144-5_202_71«, ki vsebuje podatke, ki so izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, izvzeti iz prostega dostopa, saj bi razkritje teh delov v tem času povzročilo takšno škodo stranskemu udeležencu, katerega poslovna skrivnost se varuje, da je interes javnosti za razkritje ne odtehta.

3. Sklepno o predmetu pritožbe

(30)         Na podlagi preučitve celotne zadeve in pravnih podlag je IP zaključil, da je pritožba prosilca glede zahtevanega dokumenta delno utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP 2. točko izreka izpodbijane odločbe organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(31)         Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(32)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:                                                                      

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.                                                

svetovalka IP                       

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1]https://www.akos-rs.si/fileadmin/user_upload/Razpisna_dokumentacija_za_vecfrekvencno_drazbo_17122020_koncna.pdf

[2] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[3] Iz upravno sodne prakse izhaja, da je treba pojem porabe javnih sredstev razlagati široko, npr. sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020 in št. I U 1034/2019-24 z dne 29. 2. 2024 (tč. 30), temu pa sledi tudi praksa IP, npr. odločbi št. 090-330/2025 z dne 1. 8. 2025 in št. 090-36/2025 z dne 31. 3. 2025.