prosilec - AKOS

POVZETEK:

Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi zavrnil dostop do informacij, ki se nanašajo na imenovanje direktorja ter rotacijo vodstva, ker z dokumenti ne razpolaga. Prav tako pa je tudi zmotno opustil presojo dostopa do seznama oseb, ki so izvajale podporna strokovna dela v predmetnih zadevah. IP je v pritožbenem postopku sledil odločitvi organa, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Glede seznama oseb podpornega strokovnega dela pa je IP ugotovil, da organ dejansko nima omenjenega seznama, saj informacijski sistem organa tega podatka ne vodi, zato tudi ni možen izpis. Kljub temu pa je IP pritožbi delno ugodil, saj je odločil, da izpis zaslonske slike osnovnih podatkov o zadevi za vsako od zahtevnih odločb, šteje za predmet presoje in je torej v tem delu podan kriterij materializirane oblike. Gre za osebe, ki so bile v spis zabeležene v konkretni zadevi izdane odločbe, zato se upravičeno lahko štejejo med sodelujoče osebe v smislu zahteve prosilca, saj v nasprotnem primeru organ ne bi imel podlage, da bi te osebe dodal med dodane bralce in dodane avtorje v konkretnih zadevah. IP je zato odločil, da je organ navedene zaslonske slike dolžan posredovati prosilcu.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-320/2025/16

Datum: 16. 1. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 7. 2025, , zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS), Stegne 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 23. 6. 2025, št. 090-15/2025/7, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 7. 2025 se delno ugodi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente: »zaslonsko sliko« iz dokumentarnega spisa Lotus Notes za vsako od zahtevanih odločb: odločba 3a 2017 (št. 38244-1/2017/29), odločba 3b 2017 (št. 38244-2/2017/19), odločba 1 (št. 38241-1/2022/26) in odločba 3b 2022 (št. 38241- 2/2022/26), na način, da bodo vidni osnovni podatki o zadevi (zlasti pa: številka zadeve, nosilec spisa, dodani bralci, dodani avtorji).

2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je dne 15. 4. 2025 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 11. 4. 2025, v kateri je zahteval dostop do seznama vseh oseb (zaposlenih in zunanjih sodelavcev z imeni in priimki ter položaji), ki posredno ali neposredno odločajo (ali so odločale) ali sodelujejo (ali so sodelovale) ali izvajajo (ali so izvajale) podporna dela: v postopku sprejemanja odločbe 3a 2017 (št. 38244-1/2017/29), odločbe 3b 2017 (št. 38244-2/2017/19), odločbe 1 (št. 38241-1/2022/26) in odločbe 3b 2022 (št. 38241-2/2022/26), vključno s pripravo analize trgov, ekonomskih učinkov in izračunov; v odprtih in že zaključenih postopkih izdajanja odločb v postopkih nadzora nad izvajanjem obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022 in pri preverjanju izpolnjevanja oziroma izvajanja obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022. Nadalje je prosilec zahteval dostop do internih aktov, navodil, pravilnikov in drugih dokumentov, s katerimi organ zagotavlja nepristransko in pregledno izvajanje svojih pristojnosti, lastno neodvisnost delovanja in neodvisnost zaposlenih, skladnost poslovanja in preprečevanja nasprotja interesov na način, da je zagotovljena nepristranskost in neodvisnost dela vseh oseb, ter s katerimi določa ukrepe za odkrivanje morebitnih ali potencialnih nasprotij interesov in razlogov za obstoj okoliščin, ki bi lahko vzbujale dvom v nepristranskost oseb, ki sodelujejo v konkretnih postopkih, ter s katerimi organ določa oziroma ureja postopke ob ugotovljenem nasprotju interesov. Poleg tega je prosilec želel še dostop do internih aktov, navodil, pravilnikov in drugih dokumentov, s katerimi organ zagotavlja oziroma uresničuje cilje o omejitvi možnosti podaljšanja mandata direktorja ter določa ustrezen sistem rotacije za direktorja in višje vodstvo ter do dokumentacije in podatkov o presoji ali uporabi teh omejitev in ciljev v zvezi z mandati direktorja in višjega vodstva od vključno 2016 dalje.

(2) Organ je o zgoraj navedeni zahtevi odločil z odločbo št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025, zoper katero je prosilec dne 3. 6. 2025 vložil pritožbo, zoper zavrnilni del 1. točke in 3. točke izreka izpodbijane odločbe. O pritožbi je odločil organ sam, z odločbo št. 090-15/2025/7 z dne 23. 6. 2025 (ki je predmet preizkusa v tem pritožbenem postopku). V prvi točki izreka navedene odločbe je organ odločil, da se pritožbi prosilca z dne 3. 6. 2025 zoper zavrnilni del 1. točke in zoper 3. točke odločbe organa št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025, ugodi in se odločba št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025 v zavrnilnem delu 1. točke izreka in v 3. točki izreka odpravi. V drugi točki izreka je organ odločil, da se zahtevi prosilca z dne 15. 4. 2025, za dostop do:

- seznama vseh oseb, ki posredno ali neposredno sodelujejo (ali so sodelovale) ali izvajajo (ali so izvajale) podporna strokovna dela:

o    v postopku sprejemanja odločbe 3a 2017 (38244-1/2017/29), odločbe 3b 2017 (38244-2/2017/19), odločbe 1 (38241-1/2022/26) in odločbe 3b 2022 (38241- 2/2022/26), vključno s pripravo analize trgov, ekonomskih učinkov in izračunov;

o    v odprtih in že zaključenih postopkih izdajanja odločb v postopkih nadzora nad izvajanjem obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022;

o    pri preverjanju izpolnjevanja oziroma izvajanja obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022,

ugodi tako, da se prosilcu v roku 8 delovnih dni od pravnomočnosti te odločbe v elektronski obliki posredujeta dokumenta z naslovom »Seznam članov_izvajalec« in »Seznam_zunanji«.

V tretji točki izreka je organ odločil, da se zavrne zahteva prosilca, za dostop do: internih aktov, navodil, pravilnikov in drugih dokumentov, s katerimi organ zagotavlja oziroma uresničuje cilje o omejitvi možnosti podaljšanja mandata direktorja ter določa ustrezen sistem rotacije za direktorja in višje vodstvo, dokumentacije in podatkov o presoji ali uporabi teh omejitev in ciljev v zvezi z mandati direktorja in višjega vodstva od vključno 2016 dalje. Odločil je še, da posebni stroški niso nastali.

(3) V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in določbe ZDIJZ. K prvi točki izreka je organ povzel svojo odločitev v odločbi št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025 ter navedel, da je prosilec zoper zavrnilni del 1. točke izreka in zoper 3. točko izreka navedene odločbe pravočasno vložil pritožbo. Ker ugodilnega dela 1. točke izreka in 2. točke izreka odločbe št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025 prosilec ni izpodbijal, mu je organ v teh delih izreka navedene dokumente posredoval dne 6. 6. 2025. Organ je po pregledu pritožbe prosilca ugotovil, da je ta utemeljena glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, in sicer z vidika zunanjih strokovnih sodelavcev (1. točka izreka odločbe št. 090-15/4 z dne 16. 5. 2025), saj pomotoma ni odločil o zunanjih strokovnih sodelavcih, ki so sodelovali pri izdelavi orodja in metodologije za izračun predhodnega preskusa gospodarske ponovljivosti, vzdrževanju in nadgradnji modela gospodarske ponovljivosti ter nudili strokovno pomoč pri izvajanju testa gospodarske ponovljivosti (ERT), pri izdelavi stroškovnega modela za izračun stroškovno naravnanih cen veleprodajnih storitev dostopa do bakrenega omrežja na upoštevnem trgu 3a ter pri neodvisnem pregledu modela ločenih računovodskih evidenc in prodajnih stroškov družbe Telekom Slovenije d.d. Organ je namreč ugotovil, da razpolaga s seznamom članov projektne skupine (dokument »Seznam članov_izvajalec«) zunanjega izvajalca. Prav tako razpolaga s podatki sodelujočih pri drugem zunanjem izvajalcu. V skladu s tretjim odstavkom 243. člena ZUP je organ pritožbi ugodil in s predmetno odločbo nadomestil odločbo št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. K drugi točki izreka je organ navedel, da je prosilec zahteval dostop do seznama vseh oseb (zaposlenih in zunanjih sodelavcev), ki posredno ali neposredno odločajo (ali so odločale) ali sodelujejo (ali so sodelovale) ali izvajajo (ali so izvajale) podporna strokovna dela: v postopku sprejemanja odločbe 3a 2017 (št. 38244-1/2017/29), odločbe 3b 2017 (št. 38244-2/2017/19), odločbe 1 (št. 38241-1/2022/26) in odločbe 3b 2022 (št. 38241- 2/2022/26), vključno s pripravo analize trgov, ekonomskih učinkov in izračunov; v odprtih in že zaključenih postopkih izdajanja odločb v postopkih nadzora nad izvajanjem obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022 în pri preverjanju izpolnjevanja oziroma izvajanja obveznosti gospodarske ponovljivosti iz točk 16.c odločbe 3a 2017, 10.b odločbe 3b 2017, 19.c odločbe 1 in 13.b odločbe 3b 2022. Organ je iz elektronske evidence dokumentarnega gradiva opravil izvoz podatkov, in sicer imena nosilcev zadev (signirni znak), ki ustrezajo zahtevi prosilca (št. 38244-1/2017, 38244-2/2017, 38241- 1/2022, 38241-2/2022, 38231-3/2017, 38230-1/2018, 38230-6/2022, 38230-7/2022, 38241-2/2017, 38241-3/2017, 38240-1/2021, 38240-2/2021) ter seznam pooblaščenih oseb, ki so izdale odločbe v postopkih nadzora nad izvajanjem obveznosti gospodarske ponovljivosti. Seznama sta bila na podlagi ugodilnega dela 1. točke izreka odločbe št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025 prosilcu posredovana dne 6. 6. 2025. Glede pritožbenih navedb prosilca o sodelovanju zunanjih strokovnjakov je organ ugotovil, da v prvotnem postopku pomotoma ni odločil tudi o zunanjih strokovnjakih, s katerimi je sodeloval v zadevah, za katere želi prosilec dobiti podatke o sodelujočih. V ponovnem postopku je tako organ pregledal pogodbe z zunanjimi strokovnjaki (pogodba o izdelavi orodja in metodologije za izračun predhodnega preskusa gospodarske ponovljivosti, pogodba o vzdrževanju in nadgradnjah modela gospodarske ponovljivosti ter strokovni pomoči pri izvajanju testa gospodarske ponovljivosti (ERT) na podlagi regulatornih odločb, pogodba o izdelavi stroškovnega modela za izračun stroškovno naravnanih cen veleprodajnih storitev dostopa do bakrenega omrežja na upoštevnem trgu 3a, pogodba o neodvisnem pregledu modela ločenih računovodskih evidenc in prodajnih stroškov družbe Telekom Slovenije d.d.) in iz njih izvozil seznam zunanjih sodelavcev, ki so sodelovali pri izvedbi pogodbeno dogovorjenih storitev. Organ je tako ugotovil, da razpolaga s seznamom članov projektne skupine (dokument »Seznam članov_izvajalec«) zunanjega izvajalca ter s seznamom sodelujočih pri drugem zunanjem izvajalcu (Dokument >>Seznam_zunanji«), ki se posredujeta prosilcu v roku 8 delovnih dni od pravnomočnosti te odločbe. K tretji točki izreka je organ navedel, da je v zvezi z zahtevo prosilca za posredovanje internih aktov, navodil, pravilnikov in drugih dokumentov, s katerimi organ zagotavlja oziroma uresničuje cilje o omejitvi možnosti podaljšanja mandata direktorja ter določa ustrezen sistem rotacije za direktorja in višje vodstvo ter dokumentacije in podatkov o presoji ali uporabi teh omejitev in ciljev v zvezi z mandati direktorja in višjega vodstva od vključno 2016 dalje, po prejemu pritožbe ponovno preveril svoje evidence in ugotovil, da z dokumenti, ki bi ustrezali tej prosilčevi zahtevi, ne razpolaga. Organ je pojasnil, da postopek imenovanja direktorja ureja Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-2). Direktor je imenovan na podlagi javnega natečaja, ki ga izvede posebna natečajna komisija. Natečajno komisijo imenuje uradniški svet, postopek javnega natečaja pa se začne na predlog ministra. Ker organ ne vodi postopka imenovanja direktorja, posledično tudi ne razpolaga z dokumenti glede omejitve možnosti podaljšanja mandata direktorja in sistema rotacije direktorja. V zvezi s prosilčevo zahtevo za posredovanje aktov, ki bi urejali sistem rotacije za »višje vodstvo Agencije«, je organ ponovno pojasnil, da so vodje sektorjev zaposleni na podlagi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Njihova rotacija ni predvidena. Organ je zaključil, da ima prosilec pravico pridobiti zgolj dokumente, s katerimi organ razpolaga. Ker je organ tudi ob ponovnem pregledu internih evidenc ugotovil, da z akti (interni akti, navodili, pravilniki oz. drugimi dokumenti), ki bi urejali področje omejevanja podaljšanja mandata direktorja oziroma bi določali sistem rotacije za direktorja in višje vodstvo, ne razpolaga, je moral zahtevo v tem delu zavrniti.

(4) Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 9. 7. 2025, v kateri je navedel, da je organ svojo prvotno odločbo (št. 090-15/2025/4 z dne 16. 5. 2025) v zavrnilnem delu prve točke izreka in tretje točke izreka odpravil in ponovno sam odločil z izpodbijano odločbo. Prosilec zatrjuje, da je tretja točka izreka izpodbijane odločbe nepravilna in nezakonita, odločitev v drugi točki izreka pa pomanjkljiva ter v delnem in navideznem neskladju z njeno obrazložitvijo, zato v tem delu predlaga izdajo dopolnilne odločbe. Glede tretje točke izreka odločbe je prosilec navedel, da se organ na vsebinsko jasno zahtevo ni odzval ustrezno. Poudaril je, da je zaprosil za dostop do vseh dokumentov, ki bi izkazovali, kako organ uresničuje cilje, določene v 8. členu in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972, torej zlasti v zvezi z omejitvijo možnosti ponovnega imenovanja direktorja in zagotavljanjem rotacije vodstva. V nasprotju s tem je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj zapisal, da rotacija vodij sektorjev ni predvidena, ker gre za zaposlene na podlagi pogodbe o zaposlitvi, ter da je imenovanje direktorja urejeno v ZEKom-2. Organ pri tem ni pojasnil, kako je ugotavljal, da z zahtevanimi akti ne razpolaga, kako je ta pregled potekal in katere interne evidence je dejansko pregledal (npr. interne evidence, elektronsko korespondenco, kadrovski dokumenti ipd.), zato ta navedba ostaja povsem pavšalna in neobrazložena. Trditev o izvedenem pregledu ni podprta z nobenimi konkretnimi dejstvi in kot taka ne omogoča preizkusa zakonitosti odločitve. Glede predloga za izdajo dopolnilne odločbe je prosilec navedel, da je za konkretno navedene predmetne zadeve zahteval informacije za vse osebe, ki izvajajo (ali so izvajale) podporna (strokovna) dela pri izdajanju dokumentov in odločb organa. Prosilec je povzel, da je zahteval dostop do seznama treh skupin oseb:

i) vseh zaposlenih, ki posredno ali neposredno odločajo (ali so odločale) v predmetnih zadevah;

ii) vseh zaposlenih, ki posredno ali neposredno sodelujejo (ali so sodelovali) ali izvajajo (ali so izvajali) podporna strokovna dela v predmetnih zadevah;

iii) vseh zunanjih strokovnih sodelavcev, ki posredno ali neposredno sodelujejo (ali so sodelovali) ali izvajajo (ali so izvajali) podporna strokovna dela v predmetnih zadevah.

Organ je v prvotni odločbi zahtevi ugodil le v delu, ki se je nanašal na nosilce zadev in pooblaščene osebe, ki so izdale odločbe v predmetnih zadevah (torej na osebe iz i) točke prejšnjega odstavka). V izpodbijani odločbi pa je organ zahtevi sicer v celoti ugodil, kar bi po oceni prosilca smiselno pomenilo, da je ugodil zahtevi tudi v delu, ki se nanaša na ostale zaposlene, ki so v predmetnih zadevah sodelovali iz ii) točke prejšnjega odstavka. Vendar iz druge točke izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prosilcu odobril dostop zgolj do dveh seznamov, pri čemer se oba nanašata le na zunanje sodelavce oziroma strokovnjake (torej na osebe iz iii) točke prejšnjega odstavka). Organ se tako v izpodbijani odločbi ni opredelil do dela zahteve, ki se nanaša na osebe iz ii) točke, torej zaposlene, ki posredno ali neposredno sodelujejo (ali so sodelovali) ali izvajajo (ali so izvajali) podporna strokovna dela, čeprav iz druge točke izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevi v tem delu v celoti ugodil. Prosilec je predlagal, da organ odloči tudi o tem delu zahteve in posreduje zahtevan seznam (za osebe iz ii). Pri tem je prosilec opozoril, da razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij ne more biti golo dejstvo, da organ ne razpolaga z že obstoječo datoteko oziroma seznamom teh oseb. Kar je pri presoji odločilno je, ali bi lahko informacijo o ostalih osebah, ki so sodelovale pri omenjenih zadevah, organ priklical iz svojega informacijskega sistema. Skladno s sprejeto prakso IP mora po navedbah prosilca nadalje organ, kljub temu da prosilec zahteva dokument, ki kot tak morda pri organu ne obstaja, zahtevo do informacij javnega značaja obravnavati na način, da se prosilcu omogoči dostop do tistih podatkov, s katerimi organ razpolaga in iz katerih je mogoče pridobiti informacije, ki jih sicer zahteva prosilec v obliki »seznama«. Enako izhaja tudi iz uveljavljene sodne prakse, na katero je prosilec prav tako opozoril že v prvi pritožbi[1].

(5) Organ je z dopisom z dne 15. 7. 2025, št. 090-15/2025/9, odstopil pritožbo prosilca s prilogami v reševanje IP. Ob tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Organ je še dodal, da je v predhodni odločbi zavrnil dostop do seznama sodelujočih ter seznam vseh, ki izvajajo oz. so izvajali podporna strokovna dela. Po prejemu pritožbe zoper prvotno odločbo je organ ugotovil, da ni odločil o zunanjih strokovnih sodelavcih, saj je šele naknadno ugotovil, da razpolaga tudi s temi podatki.

Pritožba je delno utemeljena.

(6) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo organa v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) Z izpodbijano odločbo je organ odločil, da se prosilcu posreduje seznam zunanjih strokovnih sodelavcev, zavrnil pa dostop do internih aktov, navodil, pravilnikov in drugih dokumentov, s katerimi organ zagotavlja oziroma uresničuje cilje o omejitvi možnosti podaljšanja mandata direktorja ter določa ustrezen sistem rotacije za direktorja in višje vodstvo, dokumentacije in podatkov o presoji ali uporabi teh omejitev in ciljev v zvezi z mandati direktorja in višjega vodstva od vključno 2016, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, s čimer pa se prosilec ne strinja in vztraja, da mora organ z navedenimi informacijami razpolagati. Prav tako prosilec vztraja pri dostopu do seznama vseh zaposlenih, ki posredno ali neposredno sodelujejo (ali so sodelovali) ali izvajajo (ali so izvajali) podporna strokovna dela v predmetnih zadevah. Primarno je torej sporno vprašanje, ali organ z zahtevanimi informacijami sploh razpolaga, ali je podan kriterij materializirane oblike.

(8) IP je zaradi popolne ugotovitve dejanskega stanja in načela materialne resnice ,dne 3. 11. 2025, št. 090-320/2025/2, organ pozval za dodatno pojasnilo in dokumente. IP je ob tem izpostavil, da je organ v ponovnem odločanju v drugi točki izreka izpodbijane odločbe prosilcu omogočili dostop do »seznama zunanjih izvajalcev«, nič pa se ni izrekel glede seznama oseb, ki so kakorkoli sodelovale ali izvajale podporna strokovna dela, kar je bilo tudi predmet ponovnega odločanja. V tej zvezi je IP pozval organ, da se do navedenega opredeli in dodatno pojasni sam postopek sprejema odločb, ki jih prosilec navaja v svoji zahtevi z dne 11. 4. 2025, npr. na kakšen način so v postopek vključene tudi druge (podporne) osebe, ali se te osebe kam zabeleži, oziroma ali so razvidne iz spisa, ipd., Glede na to, da je organ v svoji prejšnji odločbi izrecno zapisal, »da osebe iz seznama niso edine, ki so sodelovale«, pomeni, da je organu ta podatek poznan. Prav tako je IP pozval organ, da pojasni, kakšen ugotovitveni postopek je glede slednjega izvedel, tudi glede dostopa do informacij, ki se nanašajo na »omejevanje podaljšanja mandata direktorja oziroma sistema rotacije za direktorja in višje vodstvo« v povezavi s cilji, določenimi v 8. členu in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972.

(9) Organ je odgovoril z dopisom z dne 11. 11. 2025, št. 090-15/2025/12, v katerem je pojasnil, da gre za regulatorne odločbe, ki jih izda direktor organa, postopek pa vodi pooblaščena oseba. Ker gre za kompleksne zadeve, pri pripravi praviloma sodeluje več oseb. Pooblaščena oseba pred izdajo odločbe vsebino uskladi z drugimi sodelavci sektorja za regulacijo elektronskih komunikacij. V zvezi z izvozom podatkov pa je organ pojasnil, da mu dokumentarni sistem ne omogoča izvoza celovitega seznama vseh oseb, ki so na kakršen koli način sodelovale pri izdaji posamezne regulatorne odločbe, takšen podatek pa tudi posredno ne izhaja iz vpogleda v posamezen spis. Z morebitnim (vodenim ločeno) seznamom, pa tudi sicer organ ne razpolaga. Zato je bilo prosilcu mogoče v postopku posredovati le dokument (tabelo) z navedenimi odgovornimi nosilci posameznih zadev, tj. osebami, na katere je spis dodeljen oziroma signiran, ne pa seznama vseh vpletenih oseb. Organ je v zvezi s tem še pojasnil, da ima do posameznih zadev v dokumentnem sistemu dostop več oseb, pri čemer se pravice praviloma dodeljujejo po skupinah (npr. »VSI-Regulacija_trga«), ne pa po posameznih zaposlenih. Ko namreč prihajajo novi zaposleni, se jim v primeru določenih spisov, kot je npr. dostop do spisa posamezne regulatorne odločbe, ne dodeljujejo posamezni dostopi, ampak jih Oddelek za informatiko samo doda v ustrezno skupino. Čeprav je mogoče ugotoviti, kdo je član vsake posamezne skupine, to ne pomeni, da so vsi ti zaposleni dejansko sodelovali pri pripravi regulatorne odločbe (npr. pri simulacijah izračunov gospodarske ponovljivosti ali analizah trgov). Dokumentni sistem sodelovanja posameznikov ne evidentira, zato izvoz takšnih podatkov ni mogoč. Ker dokumentni sistem ne omogoča izvoza seznama, iz katerega bi izhajalo, kateri zaposleni in kako so sodelovali pri posameznih zadevah, prav tako pa tak seznam tudi sicer pri organu ne obstaja, je bila zahteva prosilca v tem delu zavrnjena. V zvezi z zahtevo prosilca, ki se je nanašala na »omejevanje podaljšanja mandata direktorja oziroma sistema rotacije za direktorja in višje vodstvo«, v povezavi s cilji, določenimi v 8. členu in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972, pa je organ ponovil zakonodajni postopek imenovanja direktorja (ZEKom-2) in vztraja, da ker nima pristojnosti izvajati rotacij direktorja oziroma članov Sveta Agencije, jim omejevati ali podaljševati mandata, saj so postopki, ki zadevno področje urejajo, določeni z zakonom, posledično tudi ne razpolaga z dokumenti, ki bi takšno rotacijo oziroma omejevanje posebej urejali. Kot višje vodstvo je organ razumel tudi osebe, ki so zaposlene kot vodje posameznih sektorjev. V skladu s Statutom je namreč Agencija organizirana v organizacijske enote – sektorje. Vodje sektorjev so osebe, ki so pri organu zaposlene na podlagi pogodb o zaposlitvi (praviloma za nedoločen čas), zato niso vezani na mandat oziroma njihova rotacija ni predvidena. Zaposlovanje vodij sektorjev tudi ne ureja ZEKom-2. Glede na vse navedeno organ vztraja, da ne razpolaga z dokumenti, ki bi urejali imenovanje oziroma rotacijo direktorja, Sveta Agencije oziroma vodij sektorjev.

(10) IP je zgoraj navedeni odgovor organa posredoval v seznanitev prosilcu, ki je odgovoril z dopisom z dne 21. 11. 2025, da še vedno ni pojasnjeno, ali bi zahtevani seznam lahko organ priklical iz svojega informacijskega sistema. Dodal je, da je organ navedel, »da se pravice dostopa do spisov podeljujejo po skupinah posameznih zaposlenih, ne pove pa, za katere skupine gre, pri posamezni zadevi, katere osebe so vključene v posamezno skupino, in kdaj so bile vključene«. Navedeni podatki bi predstavljali relevantne podatke glede na zahtevo pritožnika. Prosilcu je nenavadno, da organ nima sledljivosti glede oseb, ki so imele dostop do zgoraj navedenih zadev, saj gre za zaupne podatke, ki ne morejo biti na voljo vsem zaposlenim pri organu, zato predlaga, da IP opravi ogled pri organu. Prosilec še vedno vztraja, da ni jasno, kakšen ugotovitveni postopek je organ izvedel v zvezi z obstojem zahtevanih dokumentov.

(11) Dne 24. 11. 2025 je IP posredoval odgovor prosilca organu in ga pozval, da še dodatno pojasni, na kakšen način določa dostop do spisa po »skupinah« in zakaj ni mogoče pravice do dostopa do spisa določiti po posameznih zaposlenih. Na kakšen način pa se določa dostop »nosilcu« spisa in v čem je razlika glede sodelujočih oseb. IP je zaprosil za »zaslonsko sliko« iz dokumentarnega spisa, za vsako od zahtevanih odločb, iz katere so razvidni osnovni podatki o zadevi (npr. številka zadeve, nosilec spisa, dodani bralci, dodani avtorji, ..ipd..). Predmet presoje namreč ni nujno »seznam oseb« temveč podatek o sodelujočih osebah, ki je lahko tudi izpis osnovnih podatkov o zadevi, iz katere ta podatek izhaja. Prav tako je IP zaprosil tudi za seznam oseb »po skupinah« za vsako od zahtevanih odločb.

(12) Organ je odgovoril z dopisom z dne 28. 11. 2025, št. 090-15/2025/14, v katerem je pojasnil, da je dostop do relevantnih zadev dodeljen zaposlenim v sektorju, ki je pristojen za določeno zadevo. Ob nastopu zaposlitve je novo zaposlena oseba dodana v več različnih skupin, ki ji omogočajo dostop do zadev oz. posameznih dokumentov (ob prenehanju zaposlitve pa je oseba iz skupin odstranjena). Zaposleni je tako med drugim dodan v skupino svojega sektorja (npr. Sektor za regulacijo elektronskih komunikacij, Sektor za pravne in splošne zadeve…) in oddelka (npr. Oddelek za regulacijo trga, Oddelek za ekonomske analize…). Novo zaposleni ima na tak način takoj omogočen dostop do zadev svojega oddelka oziroma sektorja. Dodeljevanje dostopa do vseh relevantnih zadev vsakemu zaposlenemu posebej bi bilo namreč zelo zamudno. Dostop do določenih zadev je tako dodeljen vsem zaposlenim posameznega sektorja oz. oddelka (»po skupinah«, npr. VSI-Regulacija_trga), čeprav ni nujno, da vsi zaposleni tega sektorja oz. oddelka dejansko kakorkoli sodelujejo pri posamezni zadevi (npr. izvajanju strokovnih del oz. izdajanju odločb). Vodenje postopka izdaje regulatornih odločb poteka na sektorju za regulacijo telekomunikacij, zato je dostop »po skupinah« dodeljen zaposlenim tega sektorja. Poleg oseb v posameznih skupinah, pa imajo dostop do zadev (»dodani bralci«) tudi nekateri zaposleni z drugih oddelkov oz. sektorjev, ki dostop do zadeve potrebujejo zaradi opravljanja drugih nalog (npr. vodenje upravnih sporov, postopki za dostop do informacij javnega značaja…). V prilogi (»Posnetki zaslona – spis«) je organ poslal posnetke zaslona dokumentnega sistema za regulatorne odločbe 3a 2017 (38244-1/2017/29), 3b 2017 (38244-2/2017/19), 1 2022 (38241-1/2022/26) in 3b 2022 (38241-2/2022/26). Pri tem je pojasnil, da zaposlen, naveden pod »signirni znak«, predstavlja t.i. »nosilca zadeve«, katerih podatki so bili prosilcu posredovani dne 21. 7. 2025 (Excel tabela: Seznam zaposlenih – nosilci zadev). Ta oseba je navedena tudi v polju »dokument pripravil«, saj gre za osebo, ki v skladu z ZUP vodi postopek do izdaje odločbe. V polju »podpisnik« je navedena oseba, ki pripravljen dokument podpiše in izda (direktor agencije). Osebe navedene v polju »dodani avtorji« imajo t.i. avtorsko pravico dostopa, ki jim omogoča kreiranje in urejanje lastnih dokumentov. Te osebe imajo možnost kreiranja dokumenta v celotni zadevi (npr. 38244-1/2017) in ne zgolj avtorstvo pri določenem dokumentu v zadevi (npr. 38244-1/2017/29). Osebe navedene v polju »dodani bralci« lahko dokumente v zbirki zgolj prebirajo, ne morejo pa kreirati svojih dokumentov. Te osebe torej niso nujno sodelovale pri postopku izdaje regulatorne odločbe (npr. gre za osebe, ki jim je bil dostop dodeljen po izdaji regulatorne odločbe, potem ko je bil zoper odločbo sprožen upravni spor in mora oseba, ki pripravlja odgovor na tožbo, imeti dostop do relevantnih dokumentov). V prilogi (»Seznam zaposlenih po skupinah«) je organ poslal posnetke zaslona dokumentnega sistema z imeni oseb, ki so člani skupin, ki izhajajo iz priloge »Posnetki zaslona – spis«. Pri tem je organ pojasnil, da so v teh skupinah navedene zgolj osebe, ki so trenutno (na dan 28. 11. 2025) zaposlene na Agenciji. Med njimi so tako tudi osebe, ki so se na Agenciji zaposlile po tem, ko so bile regulatorne odločbe že izdane in torej v letih 2017 in 2022 pri njihovem sprejemu oz. izdaji niso mogle sodelovati oz. izvajati podpornih strokovnih del. Seznamov oseb, ki so bile v letih 2017 in 2022 del teh skupin, organ ne vodi. Glede navedb prosilca, da organ ni pojasnil, kakšen ugotovitveni postopek je izvedel v zvezi z dostopom do dokumentov, ki bi izkazovali, kako Agencija uresničuje cilje, določene v 8. členu in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972, je organ navedel, da je najprej preveril ureditev v ZEKom-2, od koder izhaja, da imenovanje direktorja in članov Sveta Agencije ne poteka na Agenciji, posledično je organ ugotovil, da ne razpolaga s kakršnimikoli dokumenti, ki bi urejali to področje.

(13) V skladu z načelom kontradiktornost je IP seznanil prosilca z zgoraj navedenim odgovorom organa. Prosilec je v svoji vlogi z dne 18. 12. 2025 navedel, da pojasnila organa ne omogočajo ugotovitve, katere konkretne osebe (in v katerem časovnem obdobju) so imele dostop do posameznih relevantnih zadev, s tem pa ne omogočajo razjasnitve dejanskega stanja glede zahtevanih informacij. Prosilec je ponovno opozoril, da gre pri obravnavanih regulatornih odločbah za zadeve posebnega pomena, ki lahko vključujejo zaupne oziroma občutljive podatke, zaradi česar bi moral biti dostop omejen, nadzorovan in preverljiv. Prosilec je ponovil, da bi moral organ ugotoviti, ali je mogoč »priklic« zahtevanih informacij iz informacijskega sistema, saj po mnenju prosilca, odgovor organa tega ne izkazuje. Prav tako prosilec vztraja, da ni mogoče preveriti zaključka o neobstoju dokumenta glede uresničevanja cilja iz 8. člena in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972. Vztraja, da naj IP izvede ustrezen ugotovitveni postopek.

Glede seznama oseb, ki so kakorkoli sodelovale ali izvajale podporna strokovna dela v predmetnih zadevah

(14) IP primarno ugotavlja, da je pravilna trditev prosilca, da je organ v izpodbijani odločbi zmotno opustil presojo glede dostopa do zahtevanih informacij, zato bo navedeno pomanjkljivost odpravil IP v tem pritožbenem postopku.

(15) Kot izhaja izpodbijane odločbe in dodatnih navedb organa (tudi poslanih zaslonskih slik zadeve), organ pri svojem delu uporablja informacijski sistem Lotus Notes, ki med drugim omogoča vodenje evidence in upravljanje z dokumentarnim gradivom in v katerem se vodijo tudi zadeve, ki so predmet zahteve prosilca, in sicer: odločba 3a 2017 (št. 38244-1/2017/29), odločba 3b 2017 (št. 38244-2/2017/19), odločba 1 (št. 38241-1/2022/26) in odločba 3b 2022 (št. 38241- 2/2022/26). Tako se pri vsaki odprti zadevi vpišejo evidenčni podatki zadeve (številka zadeve; datum začetka zadeve; signirni znak uslužbenca, na katerega je zadeva signirana, subjekt zadeve; kratka vsebina zadeve; itd.), pri tem pa ima organ možnost, da poleg »podpisnika« in »dokument pripravil«, doda možnost dostopa do konkretnega spisa tudi drugim javnim uslužbencem, ki sem jim pravice priznajo kot »dodani bralci« in »dodani avtorji«, glede na potrebe dela. Z vpogledom v Lotus Notes, ki ga pri svojem delu uporablja tudi IP, pa ni razvidno, da bi obstajala posebna pravica dostopa do spisa zadeve, ki bi imela naziv »podporna strokovna dela«, kot je v svoji zahtevi prosilec poimenoval zahtevani seznam oseb. Ker torej »podporna strokovna dela« niso posebej »opredeljena« oziroma zajeta v informacijskem sistemu, je IP v tem smislu sledil organu, da ne razpolaga s posebnim seznamom oseb, ki so delala t.im. podporna strokovna dela pri konkretnih zadevah in ga zato tudi ne more priklicati iz sistema. Prav tako organ za potrebe postopka po ZDIJZ ni dolžan pregledovati oziroma analizirati posameznih spisov, da bi pridobil informacije in izdelal seznam, kdo vse je s svojim delom opravljal podporna strokovna dela v konkretni zadevi. Vendar pa navedeno ne pomeni, da prosilec pri svoji zahtevi oziroma pritožbi ne more biti uspešen, glede na dejstvo, da je besedno zvezo »podporna strokovna dela« mogoče razumeti tudi v smislu sodelujočih oseb (dodani bralci, dodani avtorji), ki so razvidni iz zaslonske slike osnovnih podatkov o zadevi, ki jih je organ posredoval IP za zahtevane odločbe. Organ je sicer ob tem opozoril, da so pravice teh oseb pri ravnanju z dokumenti v spisu različne, in da tudi ni nujno, da so bile vse te osebe v spisu zavedene v času izdaje odločbe (gre za osebe, ki jim je bil dostop dodeljen po izdaji odločbe, po tem, ko je bil zoper odločbo sprožen upravni spor in mora imeti oseba, ki pripravlja odgovor na tožbo, dostop do relevantnih dokumentov), kar pa po oceni IP ne predstavlja zadržka, da ne bi izpisa zaslonske slike osnovnih podatkov o zadevi za vsako od zahtevnih odločb, šteli za predmet presoje in je torej v tem delu podan kriterij materializirane oblike. Gre za osebe, ki so bile v spis zabeležene v konkretni zadevi izdane odločbe, zato se jih upravičeno lahko šteje med sodelujoče osebe v smislu zahteve prosilca, saj v nasprotnem primeru organ ne bi imel podlage, da bi te osebe dodal med dodane bralce in dodane avtorje v konkretnih zadevah. IP je zato odločil, da je organ v tem delu nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj se do navedenega v izpodbijani odločbi dejansko niti ni izrekel, zato je navedene zaslonske slike dolžan posredovati prosilcu, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. Vse osebe so na dokumentih navedene v okviru svojega dela kot javni uslužbenci, zato gre za prosto dostopne informacije javnega značaja na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Drugače pa je glede »seznama zaposlenih po delovnih skupinah«, ki ga je organ prav tako posredoval IP in za katerega je organ pojasnil, da gre za seznam oseb, ki so člani skupin, v katero so uslužbenci dodeljeni ob zaposlitvi. V tem delu pa je IP sledil organu, da ne gre seznam oseb, ki bi bil predmet zahteve, saj gre za »splošen« seznam, po področjih in ni konkretiziran na izdane odločbe. To pa ne pomeni, da ne more biti predmet nove zahteve po ZDIJZ.

Glede dokumentov, ki bi izkazovali, kako Agencija uresničuje cilje, določene v 8. členu in uvodni izjavi 38 Direktive (EU) 2018/1972

(16) IP ugotavlja, da v tem delu zahteve prosilec ni konkretiziral (s številko, datumom ipd.), niti enega samega dokumenta, temveč je bila identifikacija dokumentov dejansko v celoti prepuščena organu. Razumljivo je, da prosilci ne morejo poznati vseh dokumentov, in lahko vložijo zahtevo tudi na takšen način, široko, zgolj z vsebinsko povezavo (omejevanje podaljšanje mandata direktorja oziroma sistema rotacije vodstva,..) Spor pa nastane takrat, ko organ zatrjuje, da s tovrstnimi dokumenti ne razpolaga, med tem, ko prosilec na drugi strani vztraja, da dokumenti obstajajo in zgolj na splošno zatrjuje, da ni jasno, kakšen ugotovitveni postopek je organ pri »iskanju« dokumentov izvedel, kot to velja za obravnavani primer. Naloga IP v tem pritožbenem postopku je torej, da preveri oz. preizkusi navedbe in predložena dokazila organa in tudi prosilca, da se ugotovi resnično dejansko stanje, ki je med strankama sporno.

(17) 8. člen in uvodna izjava v točki 38 Direktive (EU) 2018/1972 se nanašata na politično neodvisnost in odgovornost nacionalnih regulativnih organov. V tej zvezi se je organ skliceval na ZEKom-2, ki ureja postopek imenovanja direktorja in obrazloženo pojasnil razloge, zakaj z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zato IP ne vidi utemeljenega razloga, da navedbam organa ne bi sledil. Logično je namreč, da če organ sam ne vodi postopka imenovanja direktorja in pri tem nima nobenih pristojnosti, tudi ni za pričakovati, da bi s tovrstnimi dokumenti razpolagal. Enako velja za vodstveni kader, za katere je organ povedal, da ni povezan z menjavo direktorja, saj ima »višje vodstvo«, kot jih je opredelil prosilec, organ pa jih je imenoval »vodje sektorjev«, pogodbe o zaposlitvi (praviloma za nedoločen čas), zato rotacija ni predvidena, posledično je IP tudi v tem delu sledil utemeljitvi organa, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga. Po oceni IP je torej organ opravil celovit ugotovitveni postopek, ki ga je obrazložil in natančno pojasnil, kako je potekala identifikacija dokumentov, zato se IP v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na obrazložitev, ki jo je podal organ. Nasprotno kot navedeno zgoraj pa prosilec za svoja zatrjevanja in trditve, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, ni predložil nobenega konkretnega dokaza, saj je zgolj na splošno zatrjeval, da organ ni pojasnil, kakšen ugotovitveni postopek je pri tem izvedel. IP zato ni sledil predlogu prosilca, da bi izvedel ogled in camera, saj ogled sam po sebi ne »najde« dokumentov, to je stvar celovitega ugotovitvenega postopka, ki ga je organ že izvedel in izkazal, in do česar se je imel prosilec možnost izreči, vendar ob tem za svoje trditve, ni predložil nobenega konkretnega dokaza, ki bi izkazoval obstoj dokumenta(ov). Zgolj splošno zatrjevanju prosilca, da naj IP preveri »priklicljivost« dokumentov, pri čemer ni navedel niti enega konkretnega primera za priklic, ne more biti razlog, da bi se ta postopek pojasnjevanja ponovil na podlagi ogleda in camera. Po oceni IP je dejansko stanje v tem delu popolno ugotovljeno, zato predlagani ogled in camera, ne bi pripomogel k drugačni odločitvi, zaradi česar ga IP ni izvedel.

Zaključek

(18) Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je v določenem delu podana pravna podlaga za dostop do zahtevanih informacij, kar pomeni, da je organ v tem delu dejstva nepopolno ugotovil, zato je IP na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolnil postopek in odpravil pomanjkljivost. Organ je dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevane informacije, kot to izhaja iz prve točke izreka te odločbe. V preostalem delu je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot to izhaja iz druge točke izreka te odločbe.

(19) Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 20218