prosilec - Agencija RS za okolje

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev organa, s katero je, zaradi neobstoja zahtevanih informacij, zavrnil zahtevo prosilca. IP je v pritožbenem postopku, na podlagi izvedenega ogleda in camera, ugotovil, da je organ izdal odločbo fizični osebi, medtem ko iz zahteve in pritožbe izhaja, da jo je vložila pravna oseba, da organ ni pregledal celotne dokumentacije, s katero v tem zvezi razpolaga, temveč je zgolj pavšalno, brez obrazložitve, zavrnil dostop do zahtevanih informacij, s čimer je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je pritožbi prosilca ugodil, odločbo odpravil ter zadevo, z napotki, vrnil v ponovno odločanje organu.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-78/2024/5

Datum: 12. 3. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 4. 3. 2024, zoper odločbo Agencije RS za okolje, Vojkova 1b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-89/2023-8 z dne 16. 2. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 4. 3. 2024 se ugodi in se odločba Agencije RS za okolje št. 090-89/2023-8 z dne 16. 2. 2024 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca z dne 13. 12. 2023 odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 13. 12. 2023 na organ naslovil zahtevo za posredovanje Strokovnega mnenja o kakovosti in uporabi vrednosti komposta, ki ga je izdelala Biotehniška fakulteta Univerze v Ljubljani za Kogal d.o.o., Slovenska ulica 43, 2212 Šentilj in Kompostarno Kogal Ceršak, Tovarniška cesta brez številke, 2215 Ceršak ter Hidrogeološko poročilo o vplivu kompostarne Kogal Ceršak na vodni vir v naselju Ceršak, ki ga je izdelalo podjetje Geološke storitve, Jaka Žibert s.p..

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-89/2023-8 z dne 16. 2. 2024, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca, navedel definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil, da je dne 5. 1. 2024 in nato ponovno 15. 1. 2024 prosilca pozval na dopolnitev zahteve z navedbo številko zadeve, v kateri so bili želeni dokumenti potrebni oz. zahtevani. Prosilec je dne 23. 1. 2024 poslal odgovor, v katerem pa ni navedel številk zadev. Organ je navedel, da z zahtevanimi dokumenti, za katere so podani samo njihovi naslovi, ne razpolaga, zato je zahtevo prosilca zavrnil. 

Dne 4. 3. 2024 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-89/2023-8 z dne 16. 2. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel, da prereka odločbo v celoti. Prosilec je navedel, da ga je organ večkrat pozval na dopolnitev zahteve na način, da navede številko zadeve, v kateri so bili želeni dokumenti potrebni oz. zahtevani, vendar pa številke ni navedel, ker je ne pozna. Pojasnil je, da je Hidrogeološko poročilo bilo izdelano v letu 2019 po naročilu upravljavca kompostarne Kogal, in sicer zaradi postopka sprejemanja Uredbe o vodovarstvenem območju na področju občine Šentilj, kar izhaja tudi iz priložene elektronske korespondence med naročnikom zahtevanega Hidrogeološkega poročila ter direktorico občinske uprave Občine Šentilj. Po mnenju prosilca je glede na navedeno jasno, da bi organ, ki je pristojen za sprejemanje posamezne uredbe o vodovarstvenem območju, moral razpolagati s hidrološkim poročilom, pripravljenim za ta namen. Zakon o vodah v 74. členu določa, da vlada z namenom zavarovanja vodnega telesa, ki se uporablja za odvzem ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo pred onesnaženjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost voda ali njeno količino, določi vodovarstveno območje. V času priprave hidrološkega poročila je bilo za sprejemanje uredbe o vodovarstvenem območju pristojno tedanje Ministrstvo za okolje in prostor. Medtem, ko Uredba o vodovarstvenem območju na področju Občine Šentilj sicer še ni sprejeta, je nesporno dejstvo, da je v postopku njenega sprejemanja organ, ki je pristojen za vodenje postopka sprejemanja, zahtevano Hidrološko poročilo o vplivu kompostarne Kogal Ceršak na vodni vir v naselju Ceršak moral pridobiti. Prosilec je še navedel, da je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na več organov (Ministrstvo za naravne vire in prostor, Ministrstvo za okolje podnebje in energijo, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki pa so se vsi izrekli za nepristojne. Prelaganje pristojnosti iz enega državnega organa na drugega pa ne more biti razlog, da vsak organ zahtevo zavrne.

Organ izpodbijane odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-89/2023-MIG/10 z dne 4. 3. 2024, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je dne 11. 3. 2024, z namenom ugotovitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera, št. 090-78/2024/4, je IP ugotovil, da je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja iskala zahtevane dokumente le v elektronskem sistemu Spis 4.0, po ključnih besedah »Kogal«; »strokovno mnenje«, »kakovost in uporabna vrednost komposta«, »Biotehniška fakulteta«, »hidrogeološko poročilo«, »vpliv kompostarne«, »Jaka Žibert« in »geološke storitve«, vendar razen za ime »Kogal« ni dobila zadetkov. Po elektronskem pregledu zadetkov »Kogal« je uradna oseba ugotovila, da zahtevi prosilca po naslovu ne ustreza noben dokument, zato je zahtevo prosilca zavrnila.  Za potrebe ogleda in camera je uradna oseba s pomočjo glavne pisarne organa, ob zavedanju, da v spis 4.0 ni poskenirana vsa dokumentacija,  iz arhiva organa pripravila obsežno dokumentacijo, tako v fizični kot elektronski obliki, kjer je kot subjekt zadeve naveden »Kogal d.o.o« in »….« IP je ugotovil, da uradna oseba organa navedene dokumentacije še ni pregledala in se opredelila do obstoja dokumentov, ki jih je zahteval prosilec.

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

V obravnavanem primeru ni dvoma, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je odločitev organa o zavrnitvi prosilčeve zahteve pravilna in zakonita.

IP ugotavlja, da je organ izpodbijano odločbo izdal fizični osebi, zato najprej pojasnjuje, da ne glede na to, da gre za postopek dostopa do informacij javnega značaja, je treba ves čas postopka paziti, komu ta pravica pripada, torej kdo je vložnik zahteve, oziroma ali je vložnik zahteve lahko stranka postopka. Skladno z določbo 49. člena ZUP mora organ ves čas po uradni dolžnosti paziti na to, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku, in ali zastopa procesno nesposobno stranko njen nezakoniti zastopnik. ZDIJZ v 1. odstavku 1. člena določa splošno načelo, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava. V 5. členu pa je opredeljeno, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja vložila pravna oseba, in sicer Društvo za preučevanje rib Slovenije, ki ga zastopa …, kar izhaja tudi iz poslovnega registra Slovenije (Ajpes) in torej ne fizična oseba. Poleg tega, v kolikor je organ menil, da je zahtevo vložila … kot fizična oseba, zahteva ni bila popolna, saj bi morala, glede na določbo 1. odstavka 17. člena ZDIJZ, vsebovati tudi njen naslov, kar pa iz spisovne dokumentacije ne izhaja.

Po pregledu spisovne dokumentacije in izvedenem ogledu in camera IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, in sicer iz naslednjih razlogov:

-       organ je izdal odločbo fizični osebi, medtem ko iz zahteve in pritožbe izhaja, da jo je vložilo Društvo za preučevanje rib Slovenije, kot pravna oseba;

-       organ ni pregledal celotne dokumentacije, s katero v tem zvezi razpolaga, temveč je zgolj pavšalno, na podlagi vpogleda v elektronski sistem zaključil, da noben dokument po naslovu ne ustreza zahtevi prosilca;

-       ker se organ z vsebino dokumentov ni seznanil, posledično ni mogel presojati, ali razpolaga z dokumenti, ki jih je zahteval prosilec in jih zato tudi ni presojal z vidika vprašanja morebitnih zakonskih izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in ali je v konkretnem primeru mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ);

-       njegova ugotovitev v izpodbijani določbi, da zahtevane informacije ne obstajajo, pa je povsem neobrazložena. Zato obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in je v tem delu ni mogoče preizkusiti. Navedeno pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti in odločiti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

2.     Napotila organu prve stopnje

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil ter kateri dokumenti ustrezajo zahtevi tudi po vsebini. Novo odločbo mora organ posredovati tistemu prosilcu, ki je vložil zahtevo, in sicer v konkretnem primeru Društvu za preučevanje rib Slovenije.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevo prosilca in se opredeliti glede vprašanja, ali razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil ter kateri dokumenti ustrezajo zahtevi tudi po vsebini. IP pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem. Ob tem IP poudarja, da nahajanje dokumenta v arhivu pri organu, pomeni razpolaganje z njim, enako velja tudi za nahajanje dokumenta pri notranji organizacijski enoti organa.

V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1.  in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ).

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka