prosilec - Železniški zdravstveni dom
+ -Številka: 090-363/2023
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je zahteval dokumentacijo, iz katere izhaja kakšne storitve in kdaj je določen zdravnik pri organu opravil, da opravičujejo nakazilo zneska 6.000 evrov, ki je razviden iz aplikacije Erar. Z izpodbijano odločbo je organ po odvetniku zahtevo prosilca zavrnil in mu naložil plačilo stroškov izdaje odločbe, ki mu jih je za storitev zaračunal odvetnik. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da se je skliceval na varstvo podatkov pacientov, poslovno skrivnost, okoliščino, da bi moral dokumente še ustvariti za namen odločanja o zahtevi prosilca ter na zlorabo pravice in šikanozno ravnanje prosilca. IP je pritožbi ugodil, odpravil izpodbijano odločbo in vrnil zadevo v ponovni postopek. Ugotovil je, da so bila pravila postopka bistveno kršena, ker se odločbe ne da preizkusiti. Organ je prav tako za vodenje in odločanje nepravilno pooblastil odvetnika. Materialno pravo je bilo kršeno, saj v zadevi pravica dostopa ni bila zlorabljena, niti ne gre za šikanozno ravnanje prosilca.
ODLOČBA:
Številka: 090-363/2023/8
Datum: 31. 1. 2024
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 8. 2023, zoper odločbo (brez številke) z dne 19. 7. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločitev), SŽ - Železniški zdravstveni dom Ljubljana, Celovška cesta 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilca z dne 6. 8. 2023 se ugodi in se odločba SŽ - Železniškega zdravstvenega doma Ljubljana, (brez številke) z dne 19. 7. 2023 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
(1) Prosilec je dne 8. 5. 2023 po elektronski pošti na zakonitega zastopnika organa poslal sporočilo, v katerem je navedel, da je ta nekoč zapisal, da so prosilčeva pisanja »naravnost grozljiva«. Ob tem je prosilec navedel, da se njemu osebno zdijo grozljivi zneski, ki jih sodeč po aplikaciji ERAR dobival … za 19 ur dela mesečno v ortopedski ambulanti organa, kjer naj bi januarja 2023 dobil več kot 6000 evrov. Iz priponke sporočila izhaja zahteva za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec zahteval v elektronskem zapisu, na svoj elektronski naslov, dokumentacijo, iz katere izhaja kakšne storitve in kdaj je opravil navedeni zdravnik, da opravičujejo nakazilo zneska 6.000 evrov. Pri čemer prosilec navaja, da naj bi omenjeni zdravnik delal pri organu le 19 ur mesečno in po lastni izjavi le preglede (pooblastilo 1 iz napotnice). Ker organ v zakonskem roku ni odločil o zahtevi prosilca, se je ta obrnil na IP. Po pozivu IP št. 0900-143/2023/2 je organ dne 19. 7. 2023, po odvetniku …, izdal izpodbijano odločbo.
(2) Z izpodbijano odločbo je organ zahtevo prosilca s prvo točko izreka zavrnil. Z drugo točko izreka pa je prosilcu naložil plačilo stroškov izdaje odločbe v znesku 149,33 evrov v 15 dneh o pravnomočnosti odločbe. Iz vsebine obrazložitve odločbe izhaja, da je zahtevo prosilca prepoznal kot zahtevo za informacije o tem, kakšne storitve je dr. … (v nadaljevanju navedeni zdravnik) opravil in kdaj. Navedel je, da je navedeni zdravnik specialist ortoped, ki opravlja zdravstvene storitve oziroma zdravniško službo ter je zavezan k spoštovanju določb Zakona o zdravniški službi (ZZdrS), ki je glede na ZDIJZ specialnejša. Podatki, ki zanimajo prosilca, predstavljajo informacije, osebne podatke pacientov, njihove diagnoze, podatke zdravljenja oziroma zdravstvene obravnave, ki imajo povsem individualni značaja in predstavljajo podatke o zdravstvenem stanju in zdravljenju pacienta, ki pa jih je zdravnik na podlagi ZZdrS zavezan varovati kot poklicno skrivnost. Iz navedenega razloga je podana izjema iz 5. a člena ZDIJZ. Ob tem organ še pojasnjuje, da so s posebnim zakonom varovani podatki iz razmerja organa z navedenim zdravnikom kot poslovna skrivnost in jih ni dovoljeno razkriti tretjim. V delu, ko pa so podatki javni, pa so razvidni na portalu Erar. Nadalje organ navaja, da v skladu z ZDIJZ ni dolžan prosilcu le za namen njegove zahteve pripravljati odgovorov in pojasnil ter ustvarjati dokumentov. Organ ugotavlja, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Dokument, iz katerega bi izhajal odgovor na vprašanja prosilca, se ne nahaja v materializirani obliki. Hkrati organ ugotavlja, da je prosilec bivši pacient zadevnega zdravnika in da je prosilec o organu in zdravniku v številnih elektronskih sporočilih, v prijavah na različne inštitucije in v objavah v elektronskih medijih, izražal povsem nesprejemljive, žaljive in neresnične navedbe. Za žaljiv in sovražen način prosilčevih dopisovanj tako zadevnemu zdravniku kot tudi medicinski sestri organa, prosilec ni imel nobenega razloga, v objavah v elektronskih medijih pa je prosilec celo širil popolno neresnico (zahteva po plačilu 650 EUR). Kljub takšni nesprejemljivi in žaljivi komunikaciji prosilca, je bilo s strani zadevnega zdravnika in osebja organa poskušeno vse, da bi prosilčevim željam, zahtevam v postopku obravnave, ugodili. Na prosilčevo zahtevo, ki je bila dana v zaničevalnem, žaljivem in sovražnem tonu, sta bili izdani dve napotnici, vendar predhodno zahtevane napotnice prosilec ni želel prevzeti v organu, niti ni želel prevzeti poštne pošiljke, s katero je bila prosilcu poslana druga napotnica. Prosilec je vztrajno nadaljeval s pisanjem žaljivih in šikanoznih elektronskih sporočil, ki jih je naslavljal na direktorja organa in na zadevnega zdravnika, katerih vsebina bo predmet obravnavanja ustreznih organov. Zaradi številnih neprimernih žalitev zadevnega zdravnika, grožnje njemu in osebju organa, s katerimi prosilec ni prenehal, ampak še stopnjeval, je bilo prosilcu izdano resno opozorilo, vendar ga očitno tudi slednje ni pripeljalo na pot razuma, temveč nadaljuje svoje početje. Kakšne cilje prosilec s podano zahtevo zasleduje, ni mogoče razumsko ugotoviti, razen, da gre za obliko nadlegovanja, zaničevanja, diskeditacije, žaljenja, z očitnim namenom nadaljnjega šikaniranja organa (pa tudi zadevnega zdravnika) in širjenja neresnic po medijih, kar utemeljuje še tretji razlog zavrnitve njegove zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločbi navedel stroške, ki so mu v postopku nastali, in sicer stroške odvetnika v višini 149,33 evrov.
(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo (brez številke) z dne 19. 7. 2023, dne 6. 8. 2023 pri IP vložil pritožbo, ki jo je IP odstopil organu. V pritožbi prosilec navaja, da je na IP, da odloči, ali si namišljeni bog v beli halji lahko vzame pravico, da ne polaga računov glede porabe javnega denarja iz blagajne ZZZS, ki je vredna minus 130 milijonov. Navaja, da upa, da za takega boga obstaja tudi bog oče, ki ga bo postavil na svoje mesto, da je treba zakone spoštovati. Pošilja tudi izpis opravljenih storitev, ki jih je navedeni zdravnik opravil pri organu za določeno obdobje in prejel plačilo 3.252,11 evrov. Pri tem podaja svoje izkušnje glede obravnave pri zadevnem zdravniku. Iz vsebine pritožbe pa izhaja, da se prosilec pritožuje zoper celotno odločitev organa. Glede navedbe organa, da je razlog za zavrnitev varstvo osebnih podatkov pacientov, prosilec navaja, da jih ne zahteva. Zanima ga le, katere storitve in njihovo število je opravil zadevni zdravnik v januarju 2023. Prav tako se ne strinja, da gre za ustvarjanje novega dokumenta, saj bi morali ti dokumenti pri organu že obstajati. Kako drugače organ ve, koliko mora izplačati zadevnemu zdravniku. Ker prosilec dela v zdravstvu, pozna različne programe (Sova, Promedica, Audax, Trombo lab) ter ve, da ima vsak od navedenih zavihek »statistka«, kjer je mogoče izpisati opravljene storitve za različne časovne intervale in, na primer, število srednje obsežnih pregledov, začetnih/celotnih oskrb v oper. strokah, koliko nadaljnjih/delnih oskrb v oper. strokah, ipd. V navedenih statističnih prikazih ni diagnoz, imen pacientov in drugih osebnih podatkov. Primer takšnega izpisa prilaga. Glede na časovne standarde in normative, ki veljajo za zdravnike, je še posebej osupljiv lanski september, ko je v 19 urah opravil za več kot 50 ur storitev in dobil izplačanih 3.252 evrov. Zato vztraja pri zahtevanih podatkih za mesec januar 2023. Ne strinja se tudi z razlogi zaradi katerih je organ odločil, da gre za zlorabo pravice. Navaja razloge, zaradi katerih meni, da ravnanje zadevnega zdravnika ni bilo primerno. Navaja, da nikomer ni grozil in tudi ni nikogar dal v medije. Prav tako njegova ravnanja niso nerazumna. Meni, da njegovo ravnanje ni nadlegovanje, saj imajo davkoplačevalci pravico vedeti, kaj se dogaja z javnim denarjem, on pa ravna kot aktivni državljan. Meni, da je njegovo ravnanje šikanozno samo za nekoga, ki nima čiste vesti in ne zna pojasniti izvora 6000 evrov, ki jih je opravil v 19 urah. Prav tako meni, da je neutemeljena odločitev organa za plačilo stroškov postopka. Navaja, da ZDIJZ v 9. členu določa, da organ določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Če organ takšne osebe nima in mora zato najeti zunanjega izvajalca, ne more biti to na stroške prosilca. Prav tako opozarja na javno objavljen stroškovnik pri organu, ki določa, da se zaračunajo le materialni stroški dostopa.
(4) Po prejemu pritožbe je organ prosilca pozval na dopolnitev in jo po prejemu dopolnitve, z dopisom z dne 8. 12. 2023, ki ga je IP prejel dne 12. 12. 2023, odstopil IP v reševanje. Po prejemu pritožbe je IP preveril in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. IP je organ z dopisom dne 22. 12. 2023 in dne 12. 1. 2024 pozval na dostavo dokumentov. Organ je po odvetniku dne 24. 1. 2024 dostavil določeno dokumentacijo.
Pritožba je utemeljena.
(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
(7) V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je o zahtevi odločila pristojna oseba, o katerih dokumentih je bilo odločeno, ali so podane okoliščine, ki utemeljujejo pravilnost odločitve organa, da zahtevo zavrne, ker je šikanozna, oziroma da gre za zlorabo pravice ter vprašanje, ali prosilec zahteva odgovor na vprašanje.
(8) Prosilec v pritožbi v okviru navedb, s katerimi izpodbija odločitev organa o stroških postopka, navaja, da je izpodbijano odločbo izdal odvetnik, čeprav predpis določa, da bi moral organ določiti uradno osebo. IP je zato najprej preveril te pritožbene navedbe.
(9) Odgovor na vprašanje, katera uradna oseba je pooblaščena za vodenje postopka in za odločanje, izhaja iz 28. člena ZUP, ki določa, da v upravni zadevi, za katero je pristojen monokratičen (individualno voden) organ izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi o organizaciji tega organa ali z drugimi predpisi določeno drugače. Predstojnik lahko pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu, za odločanje v upravnih zadevah iz določene vrste zadev. Nadalje iz 30. člena istega zakona izhaja, da lahko predstojnik organa pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu, za vodenje posameznih dejanj v postopku pred izdajo odločbe. ZDIJZ pa v 9. členu določa, da vsak organ določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Po drugem odstavku navedenega člena pa lahko več organov skupaj določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije v 137. členu določa, da je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon. Zakon o odvetništvu (Ur. l. RS, št. 18/93 z vsemi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZOdv) določa, da odvetništvo opravljajo odvetniki oziroma odvetnice (v nadaljnjem besedilu: odvetnik) kot svoboden poklic.
(10) Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je v uvodu odločbe sicer navedeno, da ZŽD LJUBLJANA, Celovška cesta 4, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa direktor dr. Matej Kolenc, izdaja o zahtevi prosilca odločbo. Na koncu odločbe pa je naveden odvetnik Peter Pregl, ki je na njej tudi podpisan. Odločbi je priloženo pooblastilo, iz katerega izhaja, da je direktor organa dne 17. 7. 2023 podal odvetniku splošno pooblastilo za zastopanje. Odvetnik, ki ni zaposlen pri organu, je vodil postopek do izdaje odločbe in o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja tudi odločil. IP tako ugotavlja, da je predstojnik organa za vodenje in odločanje v postopku o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja pooblastil odvetnika, ki ni uradna oseba in tudi ni zaposlen pri organu. O zahtevi je tako vodila postopek in odločila nepravilno pooblaščena oseba. V nasprotju z določbami ZUP, je namreč pooblastilo predstojnika organa, ki ga da odvetniku za vodenje in odločanje v upravnem postopku. IP tako zaključuje, da je bila s tem podana kršitev pravil postopka.
(11) IP ugotavlja, da prosilec zahteva dokumentacijo (iz katere izhaja kakšne storitve je opravil navedeni zdravnik in kdaj jih je opravil, da opravičujejo nakazilo zneska 6.000 evrov). Iz navedene opredelitve ne izhaja, da bi prosilec zahteval odgovore na vprašanja oziroma pojasnila, ki bi jih moral organ za namen odločanja o zahtevi prosilca šele pripraviti, zato so navedeni zavrnilni razlogi povsem neutemeljeni. Iz vsebine odločbe nadalje izhaja, da organ stoji na stališču, da za zahtevane informacije obstoji izjema poslovne skrivnosti in da gre za osebne podatke pacientov, ki jih mora zdravnik varovati glede na ZZdrS.
(12) Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali z njimi razpolaga. V obravnavanem primeru se organ do obstoja zahtevanih informacij sploh ni opredelil oziroma je pavšalno navedel, da ne obstajajo. Čeprav je pred tem navedel, da je dokumentacija varovana z vidika osebnih podatkov in poslovne skrivnosti. IP nadalje pojasnjuje, da ZUP v 213. členu med drugim določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek mora biti kratek in določen, če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. 214. člen ZUP pa opredeljuje kaj obsega obrazložitev odločbe, in sicer ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
(13) IP je poleg kršitve, da je odločila nepristojna oseba, ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni razvidno, kateri dokumenti so bili predmet presoje organa. Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretni primer in obrazložitev razlogov, ki se nanašajo na konkretne dokumente, je organ v postopku zagrešil bistvene kršitve pravil postopka. IP tako ugotavlja, da je podan razlog po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.
(14) V nadaljevanju se je IP opredelil tudi do napačnega materialno pravnega stališča, da gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja in da je zahteva prosilca šikanozna. Iz odločbe izhaja, da je prosilec bivši pacient zadevnega zdravnika in da je prosilec o organu in zdravniku v številnih elektronskih sporočilih, v prijavah na različne inštitucije in v objavah v elektronskih medijih, izražal povsem nesprejemljive, žaljive in neresnične navedbe. Za žaljiv in sovražen način prosilčevih dopisovanj tako zadevnemu zdravniku kot tudi medicinski sestri organa, prosilec ni imel nobenega razloga, v objavah v elektronskih medijih pa je prosilec celo širil popolno neresnico (zahteva po plačilu 650 EUR). Kljub takšni nesprejemljivi in žaljivi komunikaciji prosilca, je bilo s strani zadevnega zdravnika in osebja organa poskušeno vse, da bi prosilčevim željam, zahtevam v postopku obravnave, ugodili. Na prosilčevo zahtevo, ki je bila dana v zaničevalnem, žaljivem in sovražnem tonu, sta bili izdani dve napotnici, vendar predhodno zahtevane napotnice prosilec ni želel prevzeti v organu, niti ni želel prevzeti poštne pošiljke, s katero je bila prosilcu poslana druga napotnica. Prosilec je vztrajno nadaljeval s pisanjem žaljivih in šikanoznih elektronskih sporočil, ki jih je naslavljal na direktorja organa in na zadevnega zdravnika, katerih vsebina bo predmet obravnavanja ustreznih organov. Zaradi številnih neprimernih žalitev zadevnega zdravnika, grožnje njemu in osebju organa, s katerimi prosilec ni prenehal, ampak še stopnjeval, je bilo prosilcu izdano resno opozorilo, vendar ga očitno tudi slednje ni pripeljalo na pot razuma, temveč nadaljuje svoje početje. Kakšne cilje prosilec s podano zahtevo zasleduje ni mogoče razumsko ugotoviti, razen, da gre za obliko nadlegovanja, zaničevanja, diskeditacije, žaljenja, z očitnim namenom nadaljnjega šikaniranja organa (pa tudi zadevnega zdravnika) in širjenja neresnic po medijih.
(15) IP uvodoma poudarja, da imajo skladno z ZDIJZ izdane odločbe učinek »erga omnes« (tj. enako nasproti kateremukoli prosilcu), kar pri posredovanju informacij javnega značaja pomeni, da mora biti posredovana informacija enaka za vse, ne glede na to, kdo jo je zahteval. Iz navedenega izhaja, da vloga prosilca kot pacienta organa ne more vplivati. Na presojo organa lahko vpliva okoliščina, da je prosilec informacije, ki so predmet njegove zahteve, že prejel, česar pa organ ne zatrjuje.
(16) Organ je med drugim dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Ne glede na to, da je s to odločbo IP zadevo vrnil v ponovno odločanje, se je opredelil do materialno pravno zmotnega stališča, da je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.
(17) ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.
(18) O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.
(19) Torej, glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.
(20) Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.
(21) Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
(22) Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:
· ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,
· očitno nedovoljena ali neutemeljena zahteva (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),
· šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),
· prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),
· milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).
(23) IP poudarja, da je bila v obravnavanem primeru predmet presoje zahteva prosilca z dne 8. 5. 2023, o kateri je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Ob tem iz obrazložitve izhaja, da naj bi šlo za zlorabo in za šikaniranje organa zato, ker je prosilec na organ in zadevnemu zdravniku poslala več elektronskih sporočil ter ga prijavil na različne inštitucije in elektronske medije, da je izražal povsem nesprejemljive, žaljive in neresnične navedbe ter grozil. Iz navedb organa in z vpogledom v posredovano dokumentacijo ne izhaja, da bi prosilec pred obravnavano zahtevo že vložil zahtevo za informacije javnega značaja. Po mnenju IP ni mogoče pod to zahtevo uvrstiti drugih dopisov in vlog oziroma naslavljanj organa, ki jih je prosilec po navedbah organa vlagal neposredno pri organu, in se ne nanašajo na dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Ob tem je Upravno sodišče RS v 27. točki sodbi št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 navedlo, da o zlorabi ni mogoče govoriti, če sta prosilec in zavezanec v morebitnih sporih in eden izmed njiju sproža druge postopke (sodne, inšpekcijske,..) zoper drugega. Tudi sicer samo število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba II U 214/2016-12), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog. Upravno sodišče RS v 30. točki sodbe št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 jasno zapiše, da lahko govorimo o zlorabi in šikanoznem značaju vložene zahteve ali več zahtev za dostop do informacij javnega značaja, mora prosilec vložiti sklop več (funkcionalno povezanih) žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da morajo vse zahteve biti vložene v relativno kratkem časovnem obdobju.
(24) Po oceni IP je v obravnavanem primeru mogoče ugotoviti, da zahteva obsega konkretno navedene informacije oz. podatke, ki so zahtevani, in način seznanitve. Obsega torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. IP je ugotovil, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Zahteva se nanaša zgolj na dokumentacijo, iz katere izhaja kakšne storitve in kdaj je opravil navedeni zdravnik, da opravičujejo nakazilo zneska 6.000 evrov. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru, po oceni IP, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.
(25) Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse (sodba Upravnega sodišča U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007), izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse (sodba II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017) izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.
(26) Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Iz same zahteve prosilca pa niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. V zvezi s šikanoznimi vlogami je podalo stališče tudi Upravno sodišče RS v 28. točki sodbe št. II U 114/2021-21 z dne 18. 5. 2022 in sicer je navedlo, da šikanoznega ravnanja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ ni mogoče širiti na siceršnje ravnanje prosilcev zoper organ, pač pa ga je treba obravnavati zgolj ene ali v sklopu več žaljivih in nekorektnih zahtev za dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da na presojo, ali je šikanozna zahteva za informacijo javnega značaja ne vplivajo druge vloge oziroma pisanja, ki jih na organ sicer naslavlja oziroma jih je naslavljal prosilec. Glede navedb organa, da je prosilčevo ravnanje šikanozno, ker zahteva informacije javnega značaja, se IP ne more strinjati. Glede žaljivosti se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi U 12/2008, in sicer v tem smislu, da je treba žalitev organa ali uradne osebe pojmovati zlasti kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti), kar pa po mnenju IP ni mogoče povezovati s sprožanjem posameznih postopkov pri pristojnih organih. Predmetna zahteva je popolnoma korektna, določna in je ni moč oceniti kot provokativne, nagajive ali žaljive.
(27) IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma da gre za šikanozno zahtevo. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja.
Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku
(28) Z izpodbijano odločbo so bila bistveno kršena pravila postopka, prav tako pa je bilo napačno uporabljeno materialno pravo s stališčem, da je podana zloraba pravice. Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je namreč predmetno zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil med drugim na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do obstoja posameznih zahtevanih dokumentov. Prav tako pa je bistveno kršil pravila postopka, saj je pavšalno ugotovil, da je podana izjema varstva poslovne skrivnosti in da gre za osebne podatke glede katerih je s specialno ureditvijo določeno, da se jih varuje, čeprav je izostala presoja, kateri dokumenti to so in se odločbe posledično ne da preizkusiti.
(29) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njimi. IP je zato mnenja, da bo organ z vpogledom v dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje. Prvostopenjski organ je tisti, ki bo najlažje opravil vsa procesna dejanja in v nadaljevanju odločanja ugotovil, v katerem delu predstavljajo zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja, v katerem delu gre za izjeme od prosto dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno, je IP je zato zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.
(30) ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do absolutno bistvenih kršitev pravil postopka, je treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
(31) V zvezi s tem IP najprej pojasnjuje, da mora organ o zahtevi prosilca izdati odločbo po predstojniku organa oziroma po drugi s strani predstojnika pooblaščeni osebi, ki je zaposlena pri organu. Pri tem sodelovanje odvetnika v obliki svetovanja ni izključeno. Opraviti mora ugotovitveni postopek glede obstoja zahtevanih dokumentov in šele potem ugotoviti obstoj izjem. Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora ta vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. V primeru zavrnitve zahteve mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
(32) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.
(33) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
(34) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, vse dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-značaja/iskalnik-po-odločbah.