prosilec - Žalske lekarne
+ -Številka: 090-215/2023
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
Organ je prosilcu v celoti zavrnil dostop do zahtevanih podatkov. Izpostavil je, da obstoječa programska rešitev – računalniški program ni prilagojen na način, da bi omogočal enostaven in hiter izvoz izključno zahtevanih podatkov, siceršnja priprava podatkov pa bi, glede na kadrovske in tehnične sposobnosti organa, nesorazmerno obremenila oziroma ogrozila opravljanje temeljne funkcije oziroma dejavnosti organa. IP je v pritožbenem postopku sledil zaključkom organa, da le-ta z zbirko podatkov, ki jo zahteva prosilec, ne razpolaga in bi jo moral šele ustvariti. Slednje pomeni, da ni izpolnjen eden od kriterijev za obstoj informacije javnega značaja, to je »kriterij materializirane oblike«. Organ bi tako moral za izpolnitev predmetne zahteve ročno pregledati konkretne dokumente in pri vsakem posameznem dokumentu opraviti nadaljnjo analizo podatkov po vsebinskih kriterijih prosilca, takšno zbiranje in analiziranje zahtevanih informacij pa bi v obravnavanem primeru nedvomno pomenilo ustvarjanje nove zbirke podatkov, česar pa ZDIJZ od organov ne zahteva. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-215/2023/8
Datum: 19. 7. 2023
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (v nadaljevanju: IP), po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 15. 5. 2023, zoper odločbo javnega zavoda ŽALSKE LEKARNE ŽALEC, Prešernova ulica 6, 3310 Žalec (v nadaljevanju: organ), št. 1/2023 z dne 5. 5. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca, z dne 15. 5. 2023, zoper odločbo javnega zavoda ŽALSKE LEKARNE ŽALEC, št. 1/2023 z dne 5. 5. 2023, se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je z zahtevo z dne 3. 4. 2023, na podlagi ZDIJZ, zahteval naslednje podatke:
- vsa izdana naročila v okviru sklenjenega okvirnega sporazuma za dobavo zdravil v sklopih 10A1, 10B1,10C1,10D1,10G1,10H1,10J1,10L1,10M1,10N1,10P1,10R1,10S1,10V2 z dne 30. 12. 2022;
- vsa izdana naročila v okviru sklenjenega okvirnega sporazuma za dobavo zdravil v sklopih 10V1, 10A2,10B2,10C2,10D2, 10G2,10H2,10J2,10L2,10M2,10N2,10P2,10R2,10S2 z dne 30. 12. 2022;
- vse dobavnice in izdane račune po sklenjenem okvirnem sporazumu za dobavo zdravil v sklopih 10A1,10B1,10C1,1001,10G1,10H1,10J1,10L1,10M1,10N1,10P1,10R1,10S1,10V2 z dne 30. 12. 2022;
- vse dobavnice in izdane račune po sklenjenem okvirnem sporazumu za dobavo zdravil v sklopih 10V1,10A2,10B2,10C2,10D2,10G2,10H2,10J2,10L2,10M2,10N2,10P2,10R2,10S2 z dne 30. 12. 2022;
- dokument, ki izkazuje stanje razmerja nabavljenih količin v sklopu z oznako 1 in 2 za vsako zdravilo.
Kot način seznanitve je navedel fotokopijo ali drug e-zapis (npr. datoteka po e-pošti).
Organ je k morebitni priglasitvi stranske udeležbe, pozval družbi …, in ….
Družba … je stransko udeležbo priglasila z dopisom z dne 13. 4. 2023. Navedla je, da se prosilcu posredujejo samo podatki, ki so predmet skupnega javnega naročila dobave zdravil za potrebe 11 javnih zavodov št. JN 002821/2022. Podatki, ki niso predmet dobave zdravil v okviru javnega naročila, so predmet poslovne skrivnosti in jih ni dovoljeno razkriti, zato naj se zadevne podatke na morebitnih skupnih dokumentih (npr računih) ustrezno prekrije oziroma zaščiti, na način, da ne bodo dostopni tretjim osebam.
Tudi družba … je priglasila stransko udeležbo z dopisom z dne 13. 4. 2023. Navedla je, da dokumenti Okvirnega sporazuma za dobavo zdravil v sklopih 10V1,10A2,10B2, 10C2, 10D2, 10G2, 10H2, 10J2, 10M2, 10N2, 10P2, 10R2, 10S2, 10L2, ki ga je sklenila z organom kot naročnikom, vsebujejo poslovne skrivnosti in osebne podatke zaposlenih. V kolikor bi organ vseeno prepoznal, da je dolžan posredovati podatke prosilcu, pa je pri tem dolžan strogo slediti zahtevi prosilca in razkriti le tiste informacije javnega značaja. ki jih ta zahteva (le vpogled v artikle/blago, ki je predmet javnega naročila št. JN002821/2022), pri čemer pa je dolžan upoštevati določila o varstvu osebnih podatkov, poslovni skrivnosti in upravne odločitve.
Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 1/2013 z dne 5. 5. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca, ki se nanaša na realizacijo Skupnega javnega naročila dobave zdravil za potrebe 11 javnih zavodov, št. JN002821/2022 z dne 3. 4. 2023, zavrnil. Svojo odločitev je utemeljil na določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Najprej se je organ opredelil do zahtevanih podatkov pod prvo in drugo alinejo zahteve. Navedel je, da prosilec zahteva izpis točno določenih podatkov iz elektronskega sistema organa, kar pa po ugotovitvi organa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Organ namreč v takšni (ločeni) obliki, ki bi vsebovala le podatke, ki jih zahteva prosilec, s podatki ne razpolaga, saj teh podatkov ne vodi ločeno. Zaradi smotrnosti načina naročanja, so zdravila, ki so predmet okvirnih sporazumov (konkretno gre za zdravila na recept), del večjih naročil. V ta naročila je poleg zdravil na recept vključeno tudi drugo blago, kot npr. zdravila brez recepta, živila, prehranski dodatki, medicinski pripomočki in drugo tržno blago, ki ga za izvajanje svoje dejavnosti pri različnih dobaviteljih naroča organ. Dokument, v obliki kot ga zahteva prosilec, tako sploh ne obstaja, zato pogoj, da se zahtevana informacija nahaja v materializirani obliki, ni izpolnjen. Z izvozom iz podatkovne baze organa – informacijskega sistema za naročanje zdravil in drugega blaga, bi bilo tako mogoče ustvariti le enotne datoteke – izdane naročilnice za posamezen dan in za posameznega dobavitelja, ki pa bi vsebovala tudi veliko število naročenih artiklov, ki niso predmet skupnega javnega naročila št. JN002821/2022. Kot torej pojasnjeno, izvoz podatkov v obliki in na način, kot jih zahteva prosilec, tehnično ni mogoč. Tak dokument bi bilo treba torej šele ustvariti, in sicer z ročno selekcijo iz sistema izvoženih podatkov med tiste, ki so relevantni za prosilca in med tiste, ki jih prosilec ne zahteva. Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da mora zahtevana informacija že obstajati, zato ni mogoče organu nalagati, da bi jo moral iz računalniške baze pridobivati na način, ki bi zanj pomenil nesorazmerno visok vložek časa in truda. Od stališča, da mora informacija že obstajati v točno določeni obliki, ko prosilec zanjo zaprosi, je možno odstopati le izjemoma, ko je zahtevano informacijo iz računalniške baze dobiti na enostaven način in takoj, v konkretnem primeru pa po ugotovitvi organa to ni možno. ZDIJZ na organe kot zavezance torej ne naslavlja zahteve, da morajo ustvarjati nove dokumente, jih prilagajati oziroma iz določenega dokumenta delati izvlečke, razen kadar je to mogoče doseči s sorazmerno preprostim postopkom, torej brez pretiranega dodatnega dela, truda ali predelave podatkov. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, pa ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej in v konkretnem primeru ne gre za razumen vložek. Po ugotovitvi organa se namreč nanaša na količinsko veliko število naročilnic, saj organ za vse svoje tri enote vsakodnevno izvede vsaj štiri naročila pri posameznem dobavitelju, pogosto pa tudi več. To pomeni več kot 30 naročil na tedenski ravni in več kot 500 v obdobju izvajanja okvirnih sporazumov. Posamezna enota dnevno naroči tudi po več kot 100 različnih artiklov blaga, in naročilnice posameznega dne lahko obsegajo tudi več strani (4 ali več). Gre torej za več kot dva tisoč strani dokumentov, ki bi jih moral organ ustrezno predelati na način, da bi izločil vse artikle in podatke pri posameznem artiklu, kot so razne šifre, podatke o zalogah, dobavljivosti, cenah, …, ki niso bili naročeni na podlagi posameznega okvirnega sporazuma, pri čemer bi moral izločiti tudi podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, kar sta dobavitelja tudi izrecno zahtevala. Organ bi moral nadalje izločiti tudi določene osebne podatke ter vse podatke, ki ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev (datum naročila, št. naročilnice, referenco kupca, šifro posameznega artikla, popuste, roke uporabe,…), ter podatke, ki niso bili predmet predmetnega javnega naročila oziroma niso predmet zahteve prosilca. Ob tem je izpostavil, da je predmet skupnega javnega naročila št. JN002821/2022 več kot 2000 različnih zdravil na recept, za vsak posamezen naročen artikel pa bi moral organ na vsaki izmed 500 naročilnic (lahko vsebuje tudi 100 artiklov in več), ročno z obdelavo surovih podatkov in podatkovne baze, preveriti, ali gre za katero izmed 2000 zdravil na recept, ki so predmet skupnega javnega naročila. Obstoječa programska rešitev – računalniški program namreč ni prilagojen na način, da bi omogočal enostaven in hiter izvoz izključno podatkov o naročilih zdravil na recept, ki so predmet skupnega javnega naročila št. JN002821/2022. Ker organ teh podatkov, na način in v obsegu kot jih zahteva prosilec, za pravilno izvajanje svoje dejavnosti, torej za izvajanje obveznih nalog v skladu z Zakonom o lekarniški dejavnosti, ne potrebuje, bi takšna nadgradnja informacijske rešitve pomenila dodaten finančni strošek. Ob tem je izpostavil še, da programska prilagoditev v zakonskem roku, v katerem mora organ odločiti o zahtevi, niti ni mogoča. Nadalje je organ izpostavil tudi, da je treba upoštevati še druge zakonske omejitve. Kot razlog za omejitev je tako navedel razlog za zagotavljanje nemotenega dela organa (četrti odstavek 5. člena in 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). To pomeni, da posredovanje informacij ne sme nesorazmerno obremeniti ali ogroziti temeljne funkcije ali dejavnosti organa. Priprava podatkov bi namreč, glede na kadrovske in tehnične sposobnosti organa, nesorazmerno obremenila oziroma ogrozila opravljanje temeljne funkcije oziroma dejavnosti organa, torej tistih javnih nalog, za katere je ustanovljen. Dodal je tudi, da bi za pregled in ustrezno anonimizacijo podatkov potreboval vsaj 2 delovni uri, kar ob številu več kot 500 naročil pomeni najmanj 1000 delovnih ur. Takšno delo bi lahko opravljali le farmacevti, ki bi znali presoditi, kateri podatki se nanašajo na predmet zahteve prosilca in katera so druga zdravila, katerih podatke bi bilo treba prekriti. Obremenitev strokovnega kadra je pri organu že precej visoka, zato jim teh dodatnih nalog v okvir njihovih rednih obveznosti, razen v škodo izvajanja strokovnega lekarniškega dela, ni mogoče naložiti. Glede na vse navedeno je tako organ zahtevo prosilca zavrnil. Enako je ugotovil tudi za izpolnitev zahteve po tretji in četrti alineji, pri čemer je navedel, da je v tem delu zahteve opravil preko 800 naročil, podobno pa je tudi število izdanih dobavnic in računov. Gre torej za več tisoč strani dokumentov, ki bi jih bilo treba predelati, da bi zbrani podatki ustrezali zahtevi prosilca. V zvezi s peto alinejo zahteve pa je organ navedel, da posamezni okvirni sporazum določa, da organ razmerje po vrstah in količinah med sklopoma skupine 1 in 2 posamezne ATC skupine z enako črkovno oznako, ki so determinirale sklop, in sicer 60:40, preverja letno. Dokument z zahtevanimi podatki tako do vložitve zahteve 3. 4. 2023 ni obstajal oziroma ne obstaja. Organ je tako ugotovil, da pogoj materializirane oblike tudi pri tej alineji zahteve ni izpolnjen.
Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 15. 5. 2023, ker meni, da organ ne želi razkriti zahtevanih informacij javnega značaja (tistih, ki obstajajo) z obrazložitvijo, da niso v obliki, ki bi bila primerna za posredovanje. Pri tem še navaja, da sta dobavitelja v postopku priglasila stransko intervencijo in zahtevata, da se prikrijejo določeni podatki, ki se nanašajo na dobave izven javnih naročil in osebne podatke. Teh podatkov prosilec ni zahteval, zato je razpravljanje organa o teh podatkih brezpredmetno. Nadalje meni, da organ zavaja, ko navaja, da prosilec zahteva podatke, za katere bi bilo treba ustvariti nov dokument, saj ZDIJZ ureja tudi delni dostop do podatkov. Organ tako nima pravne podlage za zavrnitev delne informacije (če že pravi, da so določena zdravila bila dobavljena preko sistema javnega naročanja, določena pa mimo tega), niti se ne more učinkovito sklicevati na dejstvo, da informacijski sistem tega ne omogoča. Nakup zdravil iz postopkov javnega naročanja, ki se plačuje z davkoplačevalskim denarjem, ne more in ne sme zaradi informacijskega sistema, s katerim organ razpolaga, predstavljati tajen podatek. Ocenjena vrednost tega javnega naročila znaša 287.562.988,08 vrednost razpisa po sklopih za 48, kar je enormno veliko, vendar zaradi tehničnih možnosti organa kot naročnika, bodo vsi podatki iz tega javnega naročila, prikriti. Pojem »dokument«, ki ga uporabi ZDIJZ za opredelitev oblike informacije, ki je dostopna kot informacija javnega značaja, je kot zakonski pojem predmet pravne razlage. Če določena informacija ne obstaja v obliki dokumenta v smislu ZDIJZ, tudi ne more biti dostopna kot informacija javnega značaja, saj je organ ni dolžan na novo ustvariti. Vendar, v tej zadevi ne gre za situacijo, ko bi bilo dokument treba na novo ustvariti. Po sodni praksi mora organ prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke. Ni pa dopustno slediti arbitrarnemu stališču, da elektronski sistem tega ne omogoča. Pri navedenem dostopu do podatkov v elektronski obliki, ki se nahajajo v podatkovnih zbirkah pri organih, je pomembno upoštevati pravne in dejanske omejitve. Navedeno torej vodi do sklepa, da je kot dokument v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ šteti vse podatke, ki se v elektronski obliki nahajajo v zbirkah podatkov pri organu, s tem pa tudi vse podatke, ki jih je mogoče in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki so ustvarjena za delo z navedenimi zbirkami podatkov, so z njimi neločljivo povezana in ki jih pri svojem delu uporabljajo zaposleni pri navedenem organu oziroma druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa. Prosilec zato ne more pristati na argumentacijo, da »ker računalniški sistem tega ne omogoča«, se vpogled v celoti zavrne. Če računalniški program ne omogoča nadzora, kako ga pa vršijo nadzorne institucije.
Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 1//2023 z dne 26. 6. 2023, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil dokumente, ki se tičejo zadeve.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP v prostorih uprave organa, 18. 7. 2023, opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP.
Pritožba ni utemeljena.
Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.
IP ugotavlja še, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da zahtevane informacije sodijo v njegovo delovno področje. Sporno v obravnavanem primeru je, ali organ razpolaga z zahtevani dokumenti oziroma zahtevano zbirko podatkov, zato se IP v nadaljevanju opredeljuje do pojma informacije javnega značaja, na splošno in v obravnavanem primeru.
Informacija javnega značaja v obravnavanem primeru
Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«, in ga je navedel v izpodbijani odločbi tudi organ. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[1] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa.
Upoštevaje navedeno in prakso IP[2] je potreben pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:
- zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še
- razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.
V obravnavanem primeru je IP ugotovil, da organ ne vodi baze podatkov z zahtevanimi naročili, dobavnicami in računi na način, da bi bil z enostavnim postopkom mogoč priklic zahtevanih podatkov iz računalniškega sistema, na podlagi kriterijev prosilca. Ob tem IP ponovno navaja kriterije prosilca:
- vsa izdana naročila, dobavnice in račune v okviru sklenjenega okvirnega sporazuma z družbo … za dobavo zdravil v določenih sklopih, z dne 30. 12. 2022;
- vsa naročila, dobavnice in izdane račune po sklenjenem okvirnem sporazumu z družbo … za dobavo zdravil v določenih sklopih, z dne 30. 12. 2022.
Kot že navedeno, je IP dne 18. 7. 2023 pri organu, z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja, opravil ogled in camera. IP je na ogledu vpogledal v bazo podatkov HAKL-IT, v kateri se ustvarjajo dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca. Organ v tej bazi kreira naročila posameznemu dobavitelju (naročilnica na podlagi pogodbe oziroma okvirnega sporazuma, ko gre za javna naročila), dobavnica se nato kreira v sistemu posameznega dobavitelja, hkrati pa tudi e-račun. Vse poteka elektronsko. Nadalje je IP vpogledal tudi v dnevna naročila, dobavnice in račune tega dne, ki jih je organ izpisal v času ogleda iz baze podatkov HAKL-IT. Vpogledal pa je tudi v eno naročilo z dne 13. 7. 2023, ki ga je zastopnica organa pripravila z obarvanimi podatki tistih zdravil, ki so predmet zahteve.
IP je na ogledu in camera najprej ugotovil, da baza podatkov, ki jo organ uporablja pri svojem delu (v sedanji obliki), ne omogoča priklica zahtevanih podatkov iz računalniškega sistema na podlagi kriterijev prosilca, kot je to podrobneje pojasnil že organ v izpodbijani odločbi. Zahtevani dokumenti so bili namreč v sistemu ustvarjeni kot celota, torej tudi s podatki, ki niso predmet zahteve prosilca. IP tako pritrjuje navedbi organa, da obstoječa programska rešitev oziroma računalniški program, ki ga uporablja organ, ni prilagojen na način, da bi omogočal enostaven in hiter izvoz izključno podatkov o naročilih zdravil na recept, ki so predmet skupnega javnega naročila za potrebe 11 javnih zavodov po javnem naročilu št. JN 002821/2022[3]. Nadalje je IP ugotovil, da organ sicer lahko zahtevane dokumente iz te baze podatkov izpiše, vendar je IP ugotovil tudi, da bi priprava podatkov za izpolnitev zahteve prosilca organ prekomerno obremenila, kar IP pojasnjuje v nadaljevanju.
Kot je organ pojasnil že v izpodbijani odločbi, so dnevno izdana najmanj 4 naročila ali več (za vse tri enote organa), ki imajo v povprečju 3 – 4 strani. V povprečju se namreč naroča dnevno 100 artiklov ali več, in sicer v delovnih dneh od ponedeljka do petka. Navedeno izhaja tudi iz izpisanih dokumentov tega dne. Nadalje je IP ugotovil, da bi organ za sam izpis in spenjanje zahtevanih dokumentov enega dneva potreboval približno 10-15 minut, ob predpostavki normalnega delovanja baze podatkov in naprav. Organ je namreč na ogledu, torej v prisotnosti IP, izpisal zahtevane dokumente tega dne. Z vpogledom v vsebino dokumentov pa lahko IP pritrdi obrazložitvi organa tudi v tem, da bi lahko podatke za izpolnitev zahteve pripravila samo strokovna oseba, ki je seznanjena z vsebino okvirnih sporazumov in v bistvu pozna tudi same artikle, ki so predmet zahteve. Za prekritje podatkov na dnevno izdanih zahtevanih dokumentih, bi samo zastopnica organa, ki zdravila naroča in pozna vsebino okvirnih sporazumov, torej je najbolj seznanjena s podatki, ki so predmet zahteve, potrebovala najmanj uro dela, da bi pripravila zahtevane dokumente za posredovanje. Ker je mesečno izdanih 80 – 100 naročil, s tem pa tudi dobavnic in računov, bi to samo za direktorico organa, pomenilo najmanj 10 delovnih dni dela samo za pripravo dokumentov za izpolnitev zahteve oziroma najmanj 20 delovnih dni ob predpostavki, da bi približno polovico svojega delovnega časa namenila samo pripravi zahtevanih dokumentov. Izračun temelji na predpostavki 240 zahtevanih dokumentov mesečno (povprečno 80 naročil, 80 dobavnic in 80 računov) oziroma 720 dokumentov s podatki, ki so predmet zahteve prosilca, za tri mesece, upoštevaje datum vložitve zahteve. Predmetna okvirna sporazuma sta namreč začela veljati šele 30. 12. 2022, zahteva pa je bila vložena na začetku aprila tega leta, zato je IP zajel pri presoji samo dokumente prvih treh mesecev tega leta. Organi so namreč dolžni odločiti o dostopu do dokumentov, s katerimi so razpolagali v času vložitve zahteve. Če torej zastopnica organa potrebuje v povprečju 75 minut dela za pripravo zahtevanih dokumentov enega dne, lahko dnevno pripravi zahtevane dokumente samo za 6 delovnih dni (72 dokumentov), ob predpostavki, da delovnik nameni samo pripravi teh dokumentov. Če pa dnevno nameni pripravi zahtevanih dokumentov približno polovico urnika, torej pripravi dokumente za 3 delovne dni naročil (36 dokumentov), pa potrebuje za pripravo zahtevanih dokumentov približno 20 delovnih dni. IP poudarja, da izračun temelji na predpostavki najmanjšega možnega števila dnevnih naročil ter s tem posledično dobavnic in računov v obdobju 3 mesecev, pa tudi na predpostavki priprave podatkov za izpolnitev zahteve s strani osebe, ki opravlja hkrati tudi naročila, in torej tudi najhitreje pripravi zahtevane podatke. IP je tako tudi v tem delu sledil utemeljitvi organa, da v obravnavanem primeru ne gre za dodaten trud organa v razumnih mejah oziroma za razumno količino dodatnega administrativnega dela. Ob navedenem je ugotoviti tudi, da je v skladu s posameznim okvirnim sporazumom razmerje v dobavi 60:40, zato je tudi naročil pri enem od dobaviteljev več.
Na podlagi ugotovljenih dejstev na ogledu in camera IP torej ocenjuje, da organ z zbirko podatkov, ki jo zahteva prosilec, ne razpolaga in bi jo moral šele ustvariti. Slednje pomeni, da ni izpolnjen eden od kriterijev za obstoj informacije javnega značaja, to je »kriterij materializirane oblike«. Kot že predhodno obrazloženo, baza podatkov HAKL- IT iskanja podatkov po kriterijih prosilca ne omogoča. Organ bi torej moral za izpolnitev predmetne zahteve ročno pregledati konkretne dokumente in pri vsakem posameznem dokumentu opraviti nadaljnjo analizo podatkov po vsebinskih kriterijih prosilca, kot je to IP izpostavil predhodno. Takšno zbiranje in analiziranje zahtevanih informacij bi v obravnavanem primeru nedvomno pomenilo ustvarjanje nove zbirke podatkov, česar pa ZDIJZ od organov ne zahteva. IP tako na podlagi ugotovljenih dejstev zaključuje, da v obravnavanem primeru pridobitev zahtevanih podatkov ni mogoča z relativno enostavnim postopkom v razumnem času.
Takšno stališče izhaja tudi iz smiselno podobne zadeve, v zvezi z odločbo IP št. 021-128/2008/10, pri kateri je stališču IP sledilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. II U 79/2009-10. V navedeni zadevi je namreč sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu (sodišču) ne obstaja, ker računalniški sistem (ne vpisnik Cp in ne evidence) ne omogoča iskanja po kriterijih prosilca, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Sodišče je v tej zadevi zaključilo, da bi iskanje in odbiranje dokumentov po kriterijih prosilca predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, tega pa organ ni dolžan storiti. Tudi v obravnavanem primeru IP ni znana pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo zbirke podatkov po kriterijih prosilca, prav tako pa IP nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco zbirke podatkov s podatki po kriterijih prosilca. Zgolj dejstvo, da informacijski sistem, s katerim trenutno operira organ, ne omogoča iskanja samo podatkov, ki jih zahteva prosilec (četudi bi bilo slednje v sodobnem tehnološkem okolju morda pričakovati), pa še ne nalaga organu obveznosti, da tak sistem za potrebe odločanja po ZDIJZ tudi vzpostavi.
Glede dokumenta, ki izkazuje stanje razmerja nabavljenih količin v sklopu z oznako 1 in 2 za vsako zdravilo, je organ pojasnil, kot izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, da s tem dokumentom še ne razpolaga v materializirani obliki, ker ga je po posameznem okvirnem sporazumu dolžan pripraviti na letni ravni. Okvirna sporazuma sta namreč začela veljati šele s koncem leta 2022, konkretno 30. 12. 2022, tako da bo dokument, ki je predmet pete alineje zahteve, pripravljen šele s koncem leta 2023. Navedena letna obveznost organa izhaja tudi iz 8. člena posameznega okvirnega sporazuma, na katera se nanašajo zahtevani podatki.
IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente oziroma zbirko podatkov, s katero ne razpolaga.
Ob navedenem IP ponovno poudarja, da v obravnavanem primeru ne gre za vprašanje, katere zahtevane dokumente oziroma podatke organ ima, temveč, ali je organ dolžan na zahtevo prosilca vložiti nesorazmeren vložek časa in truda, da pripravi zbirko podatkov po kriterijih prosilca. Gre namreč za to, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določil prosilec, šele presoditi, ali posamezni podatki v zahtevano zbirko podatkov sodijo, kar pa v obravnavanem primeru po oceni IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Če je za takšno ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, pa tudi, ko se dokumenti nahajajo v računalniških bazah, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.
Ne nazadnje pa IP pripominja še, da so organi prve stopnje in IP dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča.[4]
IP pa na tem mestu izpostavlja še pojasnilo organa, da se pripravljajo programi, ki bodo omogočali vpogled v nabavo tistih artiklov, ki so predmet javnih naročil, in da bodo predvidoma bodo pripravljeni do konca tega leta. Pojasnil je še, da bodo ti programi dostopni tudi drugim lekarniškim zavodom.
Sklepno
IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, zato je pritožbo zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica informacijske pooblaščenke
[1] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.
[2] Npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-87/2020, št. 090-92/2020, št. 090-249/2020.
[3] https://www.enarocanje.si/Obrazci/?id_obrazec=442716.
[4] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.