prosilec - Žale javno podjetje d.o.o.

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je prosilec zahteval podatke o pokojnih osebah na območju MOL. Organ je prosilca napotil na javno objavljen iskalnik grobov. V delu, v katerem ima organ prepoved objave podatkov, pa zahtevo zavrnil. V pritožbenem postopku se je prosilec skliceval na ponovno uporabo in izrecno navedel, da zahteva strukturirano bazo podatkov o pokojnikih, ki so javno dostopni v spletnem iskalniku grobov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se je organ ob presoji obstoja zahtevanih informacij omejil na službeno oziroma delovno verzijo programa, in se dejansko ni ukvarjal z dostopom do baze podatkov, na kateri deluje program, kakor tudi sama aplikacija »iskalnik grobov«, zaradi česar ni opravil ustrezne presoje z vidika obstoja zahtevanih informacij. S tem je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj je organ v tej zvezi zmotno opustil presojo podatkov, ki so v obravnavanem primeru dejansko relevantni. IP je pritožbi ugodil in zadevo vrnil v ponovno odločanje z napotkom, da organ primarno razjasni ali gre za zahtevo ali ponovno uporabo ter da natančno ugotovi, katere informacije vsebuje podatkovna baza ter nadalje, ali razpolaga z zahtevanimi podatki, v obliki in obsegu, kot je predmet zahteve prosilca, oziroma kakšno dodatno delo bi moral za to izvesti.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-431/2025/5

Datum: 18. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (dalje prosilec), z dne 10. 9. 2025, zoper odločbo ŽALE Javno podjetje d.o.o., Med hmeljniki 2, 1000 Ljubljana (dalje organ), št. ZAL-702-001/2025-018 z dne 28. 8. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 10. 9. 2025 se ugodi in se odločba ŽALE Javno podjetje d.o.o., št. ZAL-702-001/2025-018 z dne 28. 8. 2025 v zavrnilnem delu odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 12. 8. 2025 na organ naslovil zahtevo po ZDIJZ, v kateri je zahteval, da mu organ v elektronski obliki (kot datoteko), na e-naslov, posreduje podatke o pokojnih osebah na območju pokopališč, s katerimi upravlja na območju Mestne občine Ljubljana, in sicer:

-        ime in priimek,

-           opomba (dodatne informacije o pokojniku),

-           leto rojstva,

-           leto smrti,

-           oznaka groba,

-           koordinata grobnega mesta.

(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. ZAL-702-001/2025-018 z dne 28. 8. 2025, s katero je v prvi točki izreka odločil, da se zahtevi prosilca za podatke o pokojnih osebah na območju pokopališč, s katerimi upravlja zavezanec na območju Mestne občine Ljubljana, tj. ime, priimek, opomba (dodatne informacije o pokojniku), leto rojstva, leto smrti, oznaka groba in koordinata grobnega mesta, delno ugodi, in sicer se ga napoti na javno objavljen »Iskalnik grobov«, ki je dostopen na https://qrobovi.zale.si/si. V drugi točki izreka je organ odločil, da se v preostalem delu, tj. glede podatkov, ki niso vključeni v aplikacijo »Iskalnik grobov«, zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja zavrne. Odločil je še, da posebni stroški niso nastali.

(3) V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in določbe ZDIJZ ter opozoril na obdelavo osebnih podatkov umrlih posameznikov v skladu z 9. členom ZVOP-2. Organ je dodal, da evidence upravljavca pokopališča podrobneje ureja Zakon o pogrebni in pokopališki dejavnosti (ZPPDej) v 35. členu. Upravljavcu pokopališča je naloženo, da vodi trajno evidenco o pokojnikih, trajno evidenco grobov in za določen čas evidenco najemnikov grobov. V evidenci o pokojnikih se vodijo podatki o imenu in priimku pokojnika, naslovu, datumu rojstva in smrti, datumu pogreba, številki in oznaki groba ter datumu in kraju prekopa. ZPPDej nadalje v tretjem odstavku 35. člena določa, da se za potrebe obveščanja javnosti o lokaciji groba lahko sporočajo podatki o imenu in priimku pokojnika, letnici rojstva in smrti pokojnika, številki groba in pokopališče ter da se v primeru prepovedi razkritja podatkov s strani pokojnika ali naročnika pogreba, dotični osebni podatki sporočijo le tistim, ki so za obdelavo osebnih podatkov pooblaščeni z zakonom. Podatki o tistih pokojnikih, za objavo katerih ni podana prepoved s strani pokojnika oz. naročnika pogreba, so javno objavljeni v aplikaciji »Iskalnik grobov«, ki je prosto dostopna na spletni strani https://qrobovi.zale.si/si ter omogoča hitro in preprosto iskanje lokacije grobov pokojnikov oz. z njimi povezanih podatkov, s katerimi upravlja zavezanec na območju Mestne občine Ljubljana, npr. ime, priimek, letnica rojstva in smrti, številko oz. oznako groba. Skladno s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ, upoštevaje tudi način poimenskega iskanja v aplikaciji iskalnika grobov in veliko količino podatkov, je organ prosilcu posredoval napotilo, kje lahko dostopa do zahtevanih podatkov, kot je to navedeno v prvi točki izreka odločbe. Organ je še pojasnil, da ne razpolaga s samostojnim seznamom vseh pokojnikov, vključenih v aplikacijo »Iskalnik grobov«, ki bi omogočal avtomatično pridobitev celotne evidence v zahtevanem obsegu. Za pridobitev tovrstnega seznama bi bilo zato treba najprej za vsakega pokojnika iz aplikacije »Iskalnik grobov« posamezno pridobiti podatke in ustvariti nov samostojni skupni seznam oz. evidenco. S takim ravnanjem bi organ izjemno obsežno obdeloval obstoječe evidence, kar bi pomenilo ustvarjanje nove evidence in nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Skladno s 4. odstavkom 5. člena ZDIJZ organ ni dolžan izvajati takšne pretvorbe ali ustvarjati novih evidenc samo zato, da bi zadostil zahtevi prosilca. V zvezi z odločitvijo v drugi točki izreka izpodbijane odločbe je organ pojasnil, da je po proučitvi posameznih zakonsko opredeljenih kriterijev za posredovanje podatkov umrlih ugotovil, da v predmetni zadevi dostopa do informacij javnega značaja ni izkazano izpolnjevanje katerega izmed kriterijev v skladu z določili 9. člena ZVOP-2 oz. 35. člena ZPPDej, navedenih v petem oz. šestem odstavku obrazložitve odločbe, in da obstajajo z zakonom podani zadržki za posredovanje informacij zaradi varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1 in ZPPDej. Če je pokojnik pisno prepovedal razkritje svojih podatkov, ali je to prepovedal naročnik pogreba, se namreč lahko njegovi osebni podatki sporočijo le tistim uporabnikom, ki so za obdelavo osebnih podatkov pooblaščeni z zakonom. Glede na navedeno je organ v preostalem delu, tj. v delu, ki se nanaša na podatke o pokojnikih, za katere je podana prepoved razkritja, zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v skladu z veljavno zakonodajo zavrnil.

(4) Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 10. 9. 2025, v kateri vztraja, da mu organ posreduje podatke v strukturirani digitalni obliki na spletnem odložišču. Podatki naj vsebujejo informacije:

- ime in priimek,

- opomba (dodatne informacije o pokojniku),

- leto rojstva,

- leto smrti,

- oznaka groba, - koordinata grobnega mesta.

Prosilec je navedel, da podatke potrebuje za ponovno uporabo, skladno s 3. odstavkom 4. člena ZDIJZ, kar s ponujeno rešitvijo iz prve točke izreka izpodbijane odločbe - ponujenim dostopom na spletnem naslovu https://grobovi.zale.si/, ni mogoče. Dodal je še, da skladno s 4. odstavkom 9. člena ZVOP-2 in v okviru izvajanja svobode izražanja za ponovno uporabo potrebuje podatke za pridobitni namen. Prosi izključno za podatke, za katere pokojnik ni pisno prepovedal razkritja podatkov, ali tega ni prepovedal naročnik pogreba po Zakonu o pogrebni in pokopališki dejavnosti (ZPPDej). Prosi torej za identične podatke, katere uporablja aplikacija na spletnem naslovu https://Rrobovi.zale.si/. Glede na to, da se podatki uporabljajo v aplikativni rešitvi na spletni strani https://grobovi zale.si/, prosilec verjame, da so ustrezno strukturirani v podatkovni bazi, zato njihov izvoz in posredovanje ne sme predstavljati večjega napora.

(5) Organ je, z dopisom št. ZAL-702-001/2025-018 z dne 15. 9. 2025, odstopil pritožbo prosilca s prilogami v odločanje IP. Pri tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Glede kriterija materializirane oblike

(7) Z izpodbijano odločbo je organ odločil, da z izjemo podatkov, ki so dostopni na spletni strani organa, kamor je tudi prosilca usmeril, ne razpolaga s samostojnim seznamom vseh pokojnikov, vključenih v aplikacijo »Iskalnik grobov«, ki bi omogočal avtomatično pridobitev celotne evidence v zahtevanem obsegu, s čimer pa se prosilec ne strinja in vztraja, da morajo zahtevane informacije obstajati v ustrezno strukturirani v podatkovni bazi in da njihov izvoz in posredovanje ne sme predstavljati večjega napora.

(8) IP je zaradi popolne ugotovitve dejanskega stanja dne 14. 11. 2025 pri organu izvedel ogled brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznan kot ogled in camera, z namenom, da sam oceni in presodi dejstva, ki so relevantna v obravnavani zadevi, torej da razjasni vprašanje, ali je aplikativna rešitev na spletni strani https://grobovi.zale.si/ strukturirana v podatkovni bazi, ki bi omogočala izvoz zahtevanih podatkov v elektronski obliki (datoteki) oziroma kakšno (dodatno) delo bi bilo treba izvesti, da bi se lahko ti podatki »izvozili«. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

(9) IP je zaprosil organ za pojasnilo, kako deluje aplikacija https://grobovi.zale.si/si, oziroma kako je strukturirana baza, na kateri deluje. Organ je pojasnil, da deluje na programu SAP, v katerega se dnevno oziroma ob sprejemu naročila za pokop vnašajo podatki o najemniku groba in podatki o umrli osebi. V tej bazi so torej vsi zahtevani podatki, razen koordinate groba. IP je vpogledal v SAP, vendar zgolj v službeno (delovno) verzijo, in v kateri se določi: kdo je naročnik pogreba in pokojnika, poleg tega pa se lahko vnašajo tudi osebni podatki skrbnika. Šifranti iskalnika baze so: ime in priimek najemnika, ime in priimek pokojnika, šifra groba in lokacija groba (to ni koordinata). Organ je pojasnil, da ima kot uporabnik baze nalogo, da ureja podatke. Z vidika tehnične uporabe je organ povedal, da kot uporabnik vnese v aplikacijo SAP zgoraj navedene podatke. Enkrat dnevno pa se avtomatično izvede opravilo, ki prenese dovoljene podatke v vmesne tabele, do katerih sicer organ dostopa s pomočjo administrativnih pravic IT službe. Z druge strani je iskalnik grobov, ki te podatke prebere in jih dodatno opremi s koordinatami in so potem javno dostopni v spletni aplikaciji. Na strani SAP-a je domena programov, na kateri temelji baza podatkov, vse razen koordinate groba. Organ je povedal, da trenutno na ogledu in camera ni nikogar s strani organa, ki bi imel direkten dostop do baze podatkov, ki jih uporablja iskalnik grobov. To bazo upravlja podjetje Modr IT d.o.o., ki pogodbeno to ureja za organ. Organ je še dodal, da podjetje LGB- ureja med drugim geodetsko mrežo grobov. IP je dne 17. 11. 2025 prosilcu posredoval zapisnik iz ogleda in camera v seznanitev.

(10) Glede na ugotovitve na ogledu in camera IP ugotavlja, da se je organ ob presoji obstoja zahtevanih informacij omejil na službeno oziroma delovno verzijo programa SAP in se dejansko ni ukvarjal z dostopom do baze podatkov, na kateri deluje program SAP, kakor tudi sama aplikacija »iskalnik grobov«, zaradi česar ni opravil ustrezne presoje z vidika obstoja zahtevanih informacij. Na ogledu in camera je zato organ zgolj pokazal delovanje delovne verzije programa SAP, kamor se vnašajo zahtevani podatki, razen koordinate groba, ni pa bilo mogoče dostopati do same baze podatkov.

(11) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami v obliki, kot so predmet zahteve, torej v strukturirani podatkovni bazi, ki bi omogočala izvoz podatkov v elektronski obliki. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe in iz ogleda in camera, se je organ pri opredelitvi dokumentov, ki ustrezajo zahtevi, osredotočil na delovno verzijo programa SAP, ne pa na podatkovne baze, na kateri deluje program SAP, oziroma baze, ki jo uporablja iskalnik grobov in jo za organ upravlja podjetje Modr IT d.o.o. S tem je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj je organ v tej zvezi zmotno opustil presojo podatkov, ki so v obravnavanem primeru dejansko relevantni.

(12) Glede na navedeno se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj, kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera, se organ ni opredelil do ključnih podatkov v razmerju do same zahteve, oziroma ni mogoče ugotoviti, glede katerih informacij je organ sploh odločil. Ker je IP dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni, s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevanimi informacijami.

Napotilo organu prve stopnje

Zahteva prosilca za dostop ali ponovno uporabo informacij javnega značaja

(13) V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno razjasniti vprašanje, ali je prosilec vložil zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja ali zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Očitno je namreč, da prosilec omenjena pojma meša, saj v zahtevi omenja zahtevo po dostopu, v pritožbi pa govori o ponovni uporabi. Prav tako je prosilec v pritožbi spremenil tudi sam obseg zahtevanih informacij.

(14) IP poudarja, da ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni pridobivanje, običajno večje količine informacij, z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi uporabnikom na trgu nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oziroma za opravljanje javnih nalog. Cilj ponovne uporabe je torej dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati, da se podatkovna baza, na kateri temelji aplikacija »iskalnik grobov«, konstantno spreminja, kar je pomembno z vidika točnosti in ažurnosti podatkov.

Glede predmeta presoje in popolne ugotovitve dejanskega stanja

(15) Ko bo organ razjasnil dilemo, ali gre v konkretnem primeru za dostop ali ponovno uporabo, bo moral nadalje ugotoviti, ali razpolaga z informacijami v obliki, kot so predmet zahteve. Pri tem mora natančno razjasniti, katere informacije vsebuje podatkovna baza(e), na kateri temelji program SAP, katere podatke vsebujejo vmesne tabele, kamor se prenesejo dovoljeni podatki in katere podatke vsebuje(jo) baza(e), iz katerih črpa informacije »iskalnik grobov«. Če ne gre drugače, mora organ v postopek pritegniti podjetje Modr IT d.o.o., saj zgolj dejstvo, da te informacije za organ upravlja omenjeno podjetje kot zunanji izvajalec, ne pomeni, da organ teh informacij nima. Organ mora tako, med drugim, nesporno ugotoviti, kdo je vir podatkov za aplikacijo in kje se ti podatki nahajajo (na katerem strežniku), ali se ti podatki črpajo in uparjajo še iz kakšne druge baze (npr. podjetje LGB? ter kje se vključijo podatki o koordinatah grobov, za katere je organ na ogledu in camera izjavil, da jih program SAP ne vsebuje), koliko je teh baz in kakšne podatke vsebujejo (npr. ali so izključeni osebni podatki, za katere organ nima soglasja za javno objavo).

(16) Šele, ko bo imel organ celostno sliko o obsegu podatkov, ki jih vsebujejo zgoraj navedene baze, bo lahko ugotavljal, ali razpolaga z zahtevanimi podatki, v obliki in obsegu, kot je predmet zahteve prosilca, oziroma kakšno dodatno delo bi moral za to izvesti. Če bo ugotovil, da je kriterij materializirane oblike podan, se bo moral nadalje opredeliti, ali ti podatki predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma bo moral konkretno obrazložil, v katerem delu ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani podatki vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora slednje natančno obrazložiti. Pri tem mora organ upoštevati, da je za potrebe obveščanja javnosti o lokaciji groba že zakonodajalec določil (35. člen ZPPDej) javnost podatkov, in sicer, da se lahko sporočajo podatki o imenu in priimku pokojnika, letnici rojstva in smrti pokojnika, številka groba in pokopališče, z izjemo tistih, za katere je dana prepoved.

(17) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa tudi napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(18) Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke