prosilec - Žale javno podjetje d.o.o.

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca glede podatkov o upepeljevanju, ker gre za tržno dejavnost organa in posledično ne gre za informacijo javnega značaja. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da je organ ne samo izvajalec javne službe, ampak kot javno podjetje tudi oseba javnega prava, osebe javnega prava pa so skladno s 1. členom ZDIJZ v celoti zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja. . Namen ustanovitve organa, vpliv in nadzor občine kot ustanoviteljice na poslovanje organa ter naravo primarnih dejavnosti organa nedvomno kažejo na to, da zahtevanih informacij ni mogoče izločiti iz sfere nadzora javnosti. Dejstvo namreč je, da gre v obravnavanem primeru za prepletenost dejavnosti izvajanja gospodarske javne službe in dejavnosti na trgu, pri čemer je slednja podrejena prvi. Glede izjeme poslovne skrivnosti pa IP ugotavlja, da so ob upoštevanju pomembnosti opravljanja gospodarske javne službe organa v razmerju do opravljanja posebne dejavnosti, podatki o obračunski kalkulaciji za upepelitev – lastni ceni, prosto dostopni, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-223/2023/4

Datum: 4. 9. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 28. 4. 2023, zoper odločbo ŽALE Javno podjetje, d.o.o., Med hmeljniki 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. ZAL-021-002/2023-025, z dne 19. 4. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 28. 4. 2023 zoper odločbo ŽALE Javno podjetje, d.o.o .št. ZAL-021-002/2023-025, z dne 19. 4. 2023, se ugodi in se odločba odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta »Obračunska kalkulacija za upepelitev – lastna cena«.

2.     Glede zahtevane informacije o ceni upepelitve se prosilca napoti na spletno stran: https://www.zale.si/assets/dokumenti/Ceniki/Ceniki-3-1-2023/Cenik-ostalih-storitev-in-opreme-1.1.2023.pdf, kjer je javno dostopen podatek o ceni upepelitve.

3.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je organu posredoval zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za posredovanje informacij o ceni upepelitve enega pokojnika (vključno s sežigom trupa in zdrobitvijo kosti): cena upepelitve, ki jo organ zaračunava strankam iz drugih občin, cena upepelitve, ki jo organ zaračunava strankam iz lastne občine, lastna cena upepelitve, vsi elementi izračuna lastne cene, kot npr. materialni stroški (cene in količine porabljenega plina, elektrike in drugih energentov, čistil, dezinfekcijskih sredstev in drugih materialov), stroški dela (cene ur in ure prisotnosti upravljalca peči in krogelnega mlina, čiščenja, dezinfekcije in drugih potrebnih del), pripadajoči znesek amortizacije prostorov, strojev in drugih orodij ter naprav ter morebitni drugi elementi lastne cene, in pa še algoritem izračuna lastne cene iz teh elementov.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. ZAL-021-002/2023-025 z dne 19. 4. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil, na podlagi 22. člena ZDIJZ, saj se upepelitev pokojnika izvaja kot tržna dejavnost.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo dne 28. 4. 2023, v kateri navaja, da iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja na dan 11. 4. 2023 izhaja, da je organ zavezanec na podlagi prve alineje prvega odstavka 3. b člena ZDIJZ - javno podjetje kot izvajalec javne službe na podlagi splošnega akta (Akt o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje d.o.o., Odlok o pogrebni in pokopališki dejavnosti) in na podlagi druge alineje prvega odstavka 3. b člena ZDIJZ – gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava (podjetje je v 100% lastni Mestne občine Ljubljana). Iz navedenega registra in Poslovnega registra Slovenije je razvidno, da je družbo ustanovila občina zaradi opravljanja dejavnosti lokalnih gospodarskih javnih služb. Dejavnost družbe je izrazito v javnem interesu, saj opravljajo naloge na področju izvajanja lokalnih gospodarskih javnih služb, ki so nedvomno namenjene zadovoljevanju javnih potreb. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Prosilec dalje navaja, da je organ torej ne samo izvajalec javne službe, ampak kot javno podjetje tudi oseba javnega prava, ki pa so na podlagi ZDIJZ v celoti zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja. Družba kot javno podjetje in oseba javnega prava je torej kot »organ« zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki organ zavezujejo. Ne glede na to, da organ določeno dejavnost opravlja na trgu, je treba primarno upoštevati razlog za njegovo ustanovitev, ki je v opravljanju lokalnih gospodarskih javnih služb, pridobivanje dobička pa je podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. S sredstvi javnih financ so mišljena vsa sredstva, ki jih organ pridobiva na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 8. člena ZGJS (s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev, iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti). Izvajanje upepelitve pokojnikov nima lastnosti tržne dejavnosti, saj je na svojem področju monopolna in ni podvržena konkurenci. Tudi če bi konkurenca formalno bila možna, dejansko ni uresničljiva zaradi večje oddaljenosti drugih upepeljevalcev (v tujini in Mariboru) in s tem večjih stroškov prevoza. Cene in njihova struktura so v interesu javnosti tudi zato, ker se po njih zaračunava posamezno upepelitev dostikrat iz sredstev davkoplačevalcev (npr. ko občina iz svojih sredstev plača pokop pokojnika). Od cen je odvisen finančni uspeh podjetja, presežek se namenja v različne namene, izguba pa se poravna iz javnih sredstev. Dalje se prosilec sklicuje na tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop dovoli, če gre za okoljske podatke. Navaja, da je iz zahtevanih podatkov razvidna poraba energentov (npr. plina), izračunajo se izpusti v okolje (toplogredni CO2), kar je v interesu javnosti. Odrekanje dostopa do teh podatkov je v času varčevanja z energijo in skrbi za okolje zelo nenavadno in vprašljivo. Kočno pa prosilec še navaja, da ZDIJZ ne prepoveduje posredovanja informacij, ampak jih pod določenimi pogoji zapoveduje, tako da bi lahko organ podatke posredoval tudi, če ne bi bili izpolnjeni pogoji, saj ZDIJZ določa, da si morajo organ za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijanega akta ni nadomestil z drugačno odločitvijo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z izpodbijano odločbo, dne 13. 7. 2023, odstopil v odločanje IP.

Dne 2. 8. 2023 je IP pozval organ na dostavo dokumentacije konkretne zadeve, in sicer dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, skladno s prvim odstavkom 10. člena ZInfP. Organ je dne 9. 8. 2023 posredoval zahtevo prosilca, izpodbijano odločbo, pritožbo prosilca z dne 26. 4. 2023, poizvedovanje prosilca z dne 10. 7. 2023, dopis IP z dne 10. 7. 2023, opredelitev organa do zahteve IP z dne 13. 7. 2023, odstop pritožbe z dne 13. 7. 2023, test procesnih predpostavk z dne 18. 4. 2023, ceno upepelitve v ceniku ostalih storitev in opreme, ki velja od 1. 1. 2023 dalje, pri čemer je organ pojasnil, da je cena enaka za vse pokojnike, ne glede na kraj smrti ali naslov stalnega bivališča. Poleg tega je organ posredoval še dokumentacijo, ki potrjuje, da gre pri upepelitvi pokojnika za tržno dejavnost (Zakon o pogrebni in pokopališki dejavnosti, Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-223/16-20 z dne 23. 4. 2020, Sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-32/17-37 z dne 31. 3. 2022), ter obračunsko kalkulacijo izračuna lastne cene upepelitve. Pri tem je organ še navedel, da je obračunska kalkulacija poslovna skrivnost in priložil Pravilnik o poslovni dokumentaciji in poslovni skrivnosti.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločitev organa v celoti.

Pojem informacije javnega značaja

Uvodoma IP pojasnjuje, da je informacija javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer: informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati, in nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da je glede na zahtevo prosilca predmet presoje po ZDIJZ dokument »Obračunska kalkulacija za upepelitev – lastna cena«. V zvezi z zahtevno informacijo glede cene upepelitve za stranke iz drugih občin in iz lastne občine, je organ ob odstopu dokumentacije pojasnil, da je cena upepelitve enaka za vse pokojnike, ne glede na kraj smrti ali naslov stalnega bivališča in se nahaja tudi na spletni strani organa (Cenik ostalih storitev in opreme). Glede na navedeno IP prosilca v tem delu napotuje na spletno stran organa (https://www.zale.si/assets/dokumenti/Ceniki/Ceniki-3-1-2023/Cenik-ostalih-storitev-in-opreme-1.1.2023.pdf), na kateri je prosto dostopna cena upepelitve, skladno s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ.[1]

Glede zahtevanih informacij sta nedvomno izpolnjena drugi in tretji pogoj (organ z njimi razpolaga in nahajajo se v materializirani obliki), sporno vprašanje v tem postopku pa je, ali je organ sploh zavezan posredovati oziroma omogočiti dostop do teh informacij, torej, če gre za dokumente, ki sodijo v njegovo delovno področje, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Organ namreč navaja, da se upepelitev izvaja kot tržna dejavnost, zato posledično ne gre za informacijo javnega značaja. Šele, ko je pozitivno opravljena ta presoja, je mogoče ugotavljati, ali oziroma glede katerih delov zahtevanih dokumentov so morebiti podane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. izjema poslovne skrivnosti, na katero se tudi sklicuje organ).

V obravnavanem primeru je sporno, ali zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa v smislu 4. člena ZDIJZ. Ker ZDIJZ informacijo javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem.[2] Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Glede na navedeno je tako pomembno, kako je izvajanje dejavnosti organa urejeno s predpisi javnega prava ter ali zahtevane informacije kažejo na dejstva oziroma okoliščine, ki bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog.

Zakon o pogrebni in pokopališki dejavnosti (v nadaljevanju: ZPPDej)[3] v 3. členu določa, da obsega pogrebna dejavnost zagotavljanje 24-urne dežurne službe, ki je obvezna občinska gospodarska javna služba, ter prevoz, pripravo in upepelitev pokojnika ter pripravo in izvedbo pogreba, ki se izvajajo na trgu. 4. člen dalje določa, da občina z odlokom predpiše pokopališki red, v katerem podrobneje določi izvajanje pogrebne in pokopališke dejavnosti. V konkretnem primeru je Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju: MOL), ki je ustanoviteljica in edini družbenik organa,[4] z Odlokom o pokopališkem redu v Mestni občini Ljubljana,[5] določila, da javno službo 24-urne dežurne službe zagotavlja MOL v obliki javnega podjetja na celotnem območju MOL v obsegu in pod pogoji, določenimi s tem odlokom. Izvajalec javne službe je podjetje ŽALE Javno podjetje, d.o.o.

IP je nadalje vpogledal v Register zavezancev za informacije javnega značaja, iz katerega izhaja, da je organ:

- gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava;

- javno podjetje kot izvajalec javne službe na podlagi splošnega akta – Odlok o pogrebni in pokopališki dejavnosti;

- javno podjetje kot izvajalec javne službe na podlagi splošnega akta – Akt o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje, d.o.o. in Akt o spremembi Akta o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje, d.o.o.

 Ne glede na podatke iz navedenega registra pa IP ugotavlja še:

- Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS)[6] je predvidel možnost zagotavljanja gospodarske javne službe v javnem podjetju ter pri tem predpisal temeljne značilnosti in dejavnosti. Nadalje je ugotoviti, da je občina zaradi zagotavljanja javne službe določila organ kot izvajalca javne službe z oblastnim aktom (Odlokom), prav tako je občina ustanoviteljica organa z  Aktom o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje d.o.o., zaradi izvajanja gospodarske javne službe.

- Dejavnost organa je izrazito v javnem interesu, saj opravlja naloge na področju izvajanja lokalne gospodarske javne službe, ki je nedvomno namenjena zadovoljevanju javnih potreb. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (drugi odstavek 2. člena ZGJS). Slednje izhaja tudi iz spletne strani in Letnega poročila za leto 2022,[7] saj organ navaja, da je poslanstvo družbe zagotavljati prebivalcem MOL gospodarsko javno službo pogrebne in pokopališke dejavnosti ter jo dopolnjevati s tržno dejavnostjo in pri tem varovati okolje in  kulturno dediščino ter delovati kot družbeno odgovorno podjetje. Organ preko različnih tržnih pogrebnih storitev zagotavlja celovito ponudbo in kvalitetnejše opravljanje storitev javne službe. Delovanje družbe je torej v celoti usmerjeno v nemoteno izvajanje pogrebnih in  pokopaliških storitev oziroma v kvalitetno izvajanje javne službe, ostale storitve pa so temu podrejene.

- MOL je ustanoviteljica in edini družbenik organa. Mestni svet MOL ima v  Aktu o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje, d.o.o. določene ustanoviteljske pravice, kot so npr. odločanje o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, odločanje o zadolževanju nad 5% vrednosti osnovnega kapitala družbe, sprejemanje poslovnega načrta, imenovanje in razrešitev nadzornega sveta itd. V nadzornem svetu organa imata predstavnika občina večino, ta pa med drugim nadzoruje vodenje družbe in sprejme letno poročilo in predlog za uporabo bilančnega dobička (katerega del so pa tudi prihodki/odhodki iz tržne dejavnosti upepelitve).

Na podlagi zgoraj navedenih kriterijev (določb ustanovitvenega akta, dejavnosti organa in pravic občine kot ustanoviteljice), ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, IP ugotavlja, da je organ ne samo izvajalec javne službe, ampak kot javno podjetje tudi oseba javnega prava, osebe javnega prava pa so skladno s 1. členom ZDIJZ v celoti zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja.[8]

Organ je torej kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki organ zavezujejo. Namen ustanovitve organa, vpliv in nadzor občine kot ustanoviteljice na poslovanje organa ter naravo primarnih dejavnosti organa nedvomno kažejo na to, da zahtevanih informacij ni mogoče izločiti iz sfere nadzora javnosti. Dejstvo namreč je, da gre v obravnavanem primeru za prepletenost dejavnosti izvajanja gospodarske javne službe in dejavnosti na trgu, pri čemer je slednja podrejena prvi. IP pa pripominja še, da je treba pri opredelitvi javnega podjetja in s tem organa po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Za terminom javno podjetje se skriva nekaj drugega kot je običajna gospodarska družba, za javna podjetja velja namreč drugačen, to je javnopravni režim.[9]

Na podlagi navedenega IP ni sledil navedbam organa, da gre pri zahtevanih podatkih za podatke, ki se tičejo tržne dejavnosti in da ne gre za informacije javnega značaja.[10] IP tako ocenjuje, da so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, saj preostala dva pogoja, z vidika obstoja zahtevane informacije v materializirani obliki, v obravnavanem primeru nista sporna.

Izjeme od prostega dostopa: izjema poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019 in ki jih je pri svoji presoji upošteval tudi IP.

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.

Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

IP ugotavlja, da se organ do izjeme poslovne skrivnosti v izpodbijani odločbi ni opredeljeval, ampak jo je zatrjeval šele ob odstopu dokumentacije na poziv IP, dne 9. 8. 2023, pri čemer je predložil Pravilnik organa o poslovni dokumentaciji in poslovni skrivnosti. Prav tako iz dokumenta »Obračunska kalkulacija za upepelitev – lastna cena« izhaja, da je dokument označen kot poslovna skrivnost.

IP ugotavlja, da gre v obravnavanem primeru za podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, saj se podatki nanašajo na konkretno storitev, ki jo opravlja organ in za katero določa ceno. Prav tako imajo zahtevani podatki za organ tržno vrednost in bi razkritje teh podatkov škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom. Končno pa IP še ugotavlja, da je organ razumno ukrepal, da podatke ohrani kot poslovno skrivnost, saj je dokument v pisni obliki označen kot poslovna skrivnost.

Ne glede na navedeno pa je treba upoštevati še tretji odstavek 2. člena ZPosS, ki določa, da se ne morejo za poslovno skrivnost določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. ZPosS torej napotuje na področne zakone, ki izrecno določajo, kateri podatki morajo biti javni. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.

»Izjema od izjem«: poraba javnih sredstev (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ)

ZDIJZ v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena določa, da se dostop do zahtevane informacije v vsakem primeru dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Glede na prej navedene ugotovitve glede izjeme poslovne skrivnosti, je IP upošteval določbe tretjega odstavka 2. člena ZPosS, in presojal še, ali so zahtevani podatki o lastni ceni upepelitve, v zvezi s porabo javnih sredstev.

ZDIJZ sicer ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je pa ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javni sredstev) je namreč potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

Prav tako se je IP pri opredelitvi pojma javnih sredstev že večkrat oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS-1). ZRacS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 nadalje določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev pravna oseba javnega prava ali njena enota ter pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije; da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež. Iz navedene določbe ZRacS-1 torej izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev tudi oseba zasebnega prava, ki izvaja javno službo, in gospodarska družba, v kateri ima lokalna skupnost večinski delež. V konkretnem primeru organ izvaja javno službo in je gospodarska družba, v kateri je edini družbenik MOL.

Pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa npr. tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Po mnenju IP je treba v obravnavanem primeru  šteti, da so s sredstvi javnih financ mišljena vsa sredstva, ki jih organ pridobiva na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 8. člena ZGJS (s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti) in 8. členu Odloka o pokopališkem redu v Mestni občini Ljubljana.

IP ugotavlja, da je organ izvajalec gospodarske javne službe in je bil s tem namenom tudi ustanovljen, kar pomeni, da je posebna dejavnost temu podrejena, zato je transparentnost dela organa tudi na področju posebne (tržne) dejavnosti pomembna in je nedvomno povezana z opravljanjem gospodarske javne službe, saj se prepletata tako izvajanje javne službe kot tržne dejavnosti organa v okviru izvajanja pogrebne dejavnosti. Kot izhaja tudi iz Letnega poročila organa za leto 2022, zagotavljajo tržne storitve celovito ponudbo organa in kvalitetnejše opravljanje storitev javne službe.

Izvajanje upepelitev kot tržne dejavnosti je regulirano z javnopravnimi predpisi, potrebna so tudi posebna dovoljenja in predpisani so posebni pogoji za opravljanje te dejavnosti, kot izhaja iz ZPPDej. Organ je upravljavec objektov in infrastrukture, potrebnih za izvajanje gospodarske javne službe in za izvajanje pogrebne in pokopališke dejavnosti, in ki predstavlja gospodarsko javno infrastrukturo, ki je v lasti občine. Ena izmed poslovnih enot organa je tudi Upepeljevalnica Žale, v kateri se izvaja konkretna dejavnost glede katere se zahtevajo informacije, ki jo organ upravlja, skrbi za delovanje in vlaga sredstva v obnovo/razvoj. IP tako meni, da mora biti javnosti priznana pravica nadzora nad pravilnostjo samega upravljanja in s tem pogrebne dejavnosti tudi izven obsega izvajanja obvezne gospodarske javne službe.

IP še ugotavlja, da iz Letnega poročila za leto 2022 izhaja, da družba sicer vodi ločeno prihodke in odhodke za izvajanje javne službe in za izvajanje tržnih dejavnosti, vendar pa oboje skupaj tvori dobiček oziroma izgubo družbe, pri čemer se izguba pri gospodarski javni službi pokriva z dobičkom iz tržnih dejavnosti, preostanek pa je razporejen skladno s sklepom pristojnih organov. Občina torej preko nadzornega sveta, v kateri ima večino, odloča o dobičku, katerega del so tudi prihodki iz storitev upepeljevanja in v tem smislu gre torej za razpolaganje z javnimi sredstvi.

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti še bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja z javnimi sredstvi. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njegova svoboda (predvsem v delu, kjer se tržno delovanje prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. IP pa na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz določbe drugega odstavka 2. člena ZGJS, po kateri je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Iz vsega navedenega izhaja, da informacije javnega značaja predstavljajo vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe.

Pri tem je treba upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF). Javna podjetja, v katerih imajo občine odločujoč vpliv na upravljanje, kot je v obravnavanem primeru, sodijo po določbah tega zakona v javni sektor (8. točka prvega odstavka 3. člena ZJF). Takšna javna podjetja se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo, če je z zakonom, ki ureja financiranje občin to dovoljeno in pod pogoji, ki jih določi občinski svet (prvi odstavek 88. člena ZJF). Te zakonske določbe prav tako kažejo na dejstvo, da je organ zavezan delovati po javnih predpisih tudi, ko gre dejavnosti izven obsega obveznih gospodarskih javnih služb.

K navedenim argumentom pa se pridružuje tudi dejstvo, da so občine pri razpolaganju s premoženjem zavezane postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1), pri čemer zakon v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan. V obravnavanem primeru gre namreč nedvomno za razpolaganje z infrastrukturo, katere upravljavec je organ, sicer pa je v lasti občine kot organa lokalne samouprave, za katere veljajo navedene določbe ZSPDSLS-1.

Na podlagi vsega navedenega, ob upoštevanju pomembnosti opravljanja gospodarske javne službe organa v razmerju do opravljanja posebne dejavnosti, IP zaključuje, da so podatki o obračunski kalkulaciji za upepelitev – lastni ceni, prosto dostopni, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, zato je odločbo organa na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odpravil in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Glede prosto dostopnih podatkov je IP prosilca napotil na spletno stran organa, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah^[11] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka

[1] Peti odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je prosto dostopna in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.

[2] Vrhovno sodišče je v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, nato pa tudi v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi jasno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

[3] Uradni list RS, št. 62/16 in 3/22 – ZDeb.

[4] Akt o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo ŽALE Javno podjetje, d.o.o.

[5] Uradni list RS, št. 9/18 in popravek 64/18.

[6] Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.

[7] https://www.zale.si/assets/dokumenti/Letna-porocila/LP-2022-ZALE-potrjeno-25.4.23-s-porocilom-revizorja-11.5.2023.pdf.

[8] Pravna teorija in upravnosodna praksa sta v zadevah dostopa do informacij javnega značaja opredelili več kriterijev, ki so pomembni za opredelitev javnopravnega oziroma zasebnopravnega statusa pravne osebe. Med te kriterije med drugim spadajo način ustanovitve, namen delovanja, morebitno izvajanje javnih nalog, odgovornost za obveznosti, prevladujoča vloga države v organih upravljanja in narava funkcij oziroma delovanja ter način financiranja (npr. odločba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010, in dr. Rajko Pirnat, Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Pravne osebe javnega prava, sistem ali kaos, Podjetje in delo 1999, str. 910). V zvezi s tem je sodna praksa v svojih odločitvah še posebej poudarila, da izpolnjevanje nobenega od naštetih (ali ostalih podobnih) kriterijev ne daje enopomenskega odgovora o statusu pravne osebe, temveč so ti kriteriji le pripomoček pri presoji, ali je mogoče v konkretnem obravnavanem primeru ugotoviti dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti subjekta, da ga je mogoče šteti za osebo javnega prava (Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1503/2015-16). Povedano drugače, pravnoorganizacijska oblika posameznega subjekta (v obravnavanem primeru npr. d.o.o.) je povsem irelevantna, če so podani drugi kriteriji, ki takšen subjekt uvrstijo med osebe javnega prava. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija, se kot opredelilni kriteriji navajajo še izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Vse kriterije je potrebno obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.

[9] Ferk Petra, Javno podjetje med gospodarsko družbo in osebo javnega prava, Pravna praksa, 2007, številka 34, stran 22, GV založba, d.o.o., 6. 9. 2007.

[10] IP je glede izvajanja pogrebne dejavnosti (kamor sodi tudi upepelitev) kot tržne dejavnosti že odločal v podobnem primeru, glej odločbo IP št. 090-328/2022.

[11] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.