prosilec - ŠOU Ljubljana

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilki dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, v sami odločbi pa je izpostavil tudi status organa kot zavezanca po ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da odločbe ni izdala pristojna oseba, saj izpodbijane odločbe ni izdal direktor organa, ampak jo je izdala po pooblastilu odvetniška družba. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do absolutno bistvenih kršitev pravil postopka, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V zvezi s statusom organa kot zavezanca po ZDIJZ pa je ugotoviti, da je organ nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. To ne izhaja samo iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja, ampak tudi iz sodne prakse in prakse IP. Poleg tega tudi iz sedmega odstavka 3. člena ZSkuS izhaja, da je študentska organizacija univerze, samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določajo zakon in temeljni akt Študentske organizacije Slovenije. 

ODLOČBA:

Številka: 090-219/2021/2

Datum:  9. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 11. 6. 2021, zoper odločbo ŠTUDENTSKE ORGANIZACIJE UNIVERZE V LJUBLJANI, Pivovarniška ulica 6, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa … (v nadaljevanju: organ), z dne 28. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilke z dne 11. 6. 2021 se ugodi. Odločba ŠTUDENTSKE ORGANIZACIJE UNIVERZE V LJUBLJANI, z dne 28. 5. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 2. 2. 2021, na podlagi ZDIJZ, od organa v elektronskem zapisu zahtevala dostop do naslednjih dokumentov:

• prilog k zapisnikom Predsedstva ŠOU v Ljubljani, in sicer:
• 1. redne z dne 18. 3. 2019, priloge št. 5, 6 in 9;
• 2. redne z dne 25. 3. 2019, priloga št. 5;
• 3. redne z dne 8. 4. 2019, priloge št. 15, 16 in 17;
• 4. redne z dne 20. 5. 2019, priloge št. 11, 30, 34 in 35;
• 6. redne z dne 17. 6. 2019, priloga št. 8;
• 7. redne z dne 1. 7. 2019, priloge št. 3, 4, 5, 6, 7 in 8;
• 9. redne z dne 24. 9. 2019, priloga št. 5;
• 11. redne z dne 7. 10. 2019, priloge št. 5, 6, 10, 11 in 14;
• 13. redne z dne 18. 10. 2019, priloge št. 3 - 18;
• 15. redne z dne 12.11. 2019, prilogi št. 4 in 6;
• 17. redne z dne 18. 12. 2019, priloga št. 2;
• 19. redne z dne 13. 1. 2020, prilogi št. 2 in 3;
• 21. redne z dne 2. 3. 2020, priloga št. 2;
• 24. redne z dne 21. 7. 2020, priloge št. 20 - 44;
• 25. redne z dne 2. 9. 2020, priloga št. 5;
• drugih dokumentov:
• Strategija upravljanja nepremičnin in nepremičninskih investicij ŠOU v Ljubljani 2018 – 2019;
• Zapisnik 20. redne seje Predsedstva ŠOU v Ljubljani (mandatno obdobje 2018-2020);
• Zaključni račun ŠOU v Ljubljani s pripadajočim gradivom in obrazložitvami za leta 2016, 2017, 2018 in 2019;
• Zaključno poročilo ŠOU v Ljubljani s pripadajočim gradivom in obrazložitvami za leta 2016, 2017, 2018 in 2019;
• Letno poročilo ŠOU v Ljubljani s pripadajočim gradivom in obrazložitvami za leta 2016, 2017, 2018 in 2019.

Ker organ prosilki zahtevanih informacij v zakonskem roku ni posredoval, oziroma o dostopu do teh ni odločil z odločbo, je prosilka vložila pri IP pritožbo zaradi molka organa. IP je organ pozval na ustrezno postopanje s pozivi št. 0900-28/2021/2 z dne 9. 3. 2021, št. 0900-28/2021/5 z dne 24. 3. 2021 in št. 0900-28/2021/11 z dne 11. 5. 2021.

Organ je nato odločil o dostopu do zahtevanih dokumentov po pooblaščeni odvetniški družbi z odločbo dne 28. 5. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke za dostop do zahtevanih dokumentov v celoti zavrnil. Najprej se je opredelil do pojma informacije javnega značaja po določbi 4. člena ZDIJZ, nato pa je izpostavil Zakon o skupnosti študentov (v nadaljevanju: ZSkuS)[1]. V zvezi z novelo zakona iz leta 2019 je izpostavil, da jo je v obravnavo Državnemu zboru predložila skupina poslank in poslancev, z namenom odpraviti nejasnosti glede pravnega statusa ŠOS in njenih organizacijskih enot, povečanja demokratičnosti delovanja, za dosego transparentnosti volitev v študentska predstavniška telesa, gospodarnega in transparentnega poslovanja, za zagotovitev namenske porabe javnih sredstev ter zaradi vzpostavitve ustreznega zunanjega nadzora nad poslovanjem ŠOS in njenih organizacijskih enot. Spremembe so tako uredila:

• nadzor Računskega sodišča nad pravilnostjo in smotrnostjo porabe sredstev študentskih organizacij;
• nedvoumno zavezanost k posredovanju informacij javnega značaja;
• podvrženost študentskih organizacij določilom zakona, ki ureja javno naročanje;
• za funkcionarje, uradnike na položaju, poslovodne in uradne osebe znotraj študentskih organizacij podvrženost protikorupcijskim določilom Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, …

Iz besedila te novele nedvoumno izhaja, da je organ oseba javnega prava le v smislu pravic, obveznosti in odgovornosti, ki jih določata ZSkuS in temeljni akt, t.j. statut organa. Študentskim organizacijam je podeljena avtonomnost pri izvajanju pooblastil in dejavnosti v skladu z ZSkuS. Študentska organizacija univerze, samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole je pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določajo zakon in temeljni akt študentske organizacije Slovenije. Na podlagi ZSkuS se izraz pravna oseba javnega prava nanaša izključno na poslovanje in nadzor nad delovanjem študentskih organizacij, kot jih določa ZSkuS. Za Študentsko organizacijo Slovenije in njene organizacijske oblike ter pravne osebe, v katerih imajo Študentska organizacija Slovenije in njene organizacijske oblike prevladujoč vpliv, se uporabljajo določbe ZDIJZ, kot velja za druge osebe javnega prava. Glede na izraz volje zakonodajalca je torej napačna predpostavka, da gre pri študentskih organizacijah nedvoumno za osebo javnega prava, saj je glede na spremembe ZSkuS sedaj očitno, da po svojem statusu ne gre za osebo javnega prava, ampak za zavezanost k spoštovanju ZDIJZ. Zavezanost dajanju informacij javnega značaja je zato potrebno z očitnim razlogom presojati drugače kot pri osebah javnega prava, ker nasprotno od sedanjih stališč upravnopravne prakse in IP ne gre za osebo javnega prava Popolna zavezanost k posredovanju informacij javnega značaja ni niti jasen in niti določen pojem. Organ po ZDIJZ ne spada v nobeno kategorijo iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, niti v definicijo osebe iz 1.a člena ZDIJZ. Spremembe predmetnega zakona sicer sistematično uvršča organ med osebe, ki so podvržene ZDIJZ, vendar pa niti zakonodajalec niti drugi državni organi vsebinsko do sedaj niso zapolnili tega pojma, torej kako se naj ZDIJZ v primeru študentskih organizacij po novem uporablja. Glede na nedvoumno stališče zakonodajalca, da so študentske organizacije osebnega prava in da se priznava z ZSkuS avtonomija, pa ni mogoče brez ustreznih razlag ali navodil pristojnih organov uvrstiti študentsko organizacijo med običajne zavezance k dostopu do informacija javnega značaja oziroma je potrebno presoditi kriterij javnega interesa, da prevlada nad zasebnostjo in avtonomnostjo študentske organizacije. Tako bi po njegovi oceni prej spadale pod mehanizem t.i. prevladujočega vpliva oseb javnega prava po ZDIJZ, saj so lastnosti, organiziranost in druge značilnosti študentskih organizacij bližje takšnemu pojmu. Zakonodajalec je status študentskih organizacij uredil z novelo na novo in tega posega preprosto ni mogoče spregledati. Organ sicer ni pristojen za določitev vsebine ZDIJZ in ZSkuS, vendar ocenjuje, da nima jasne pravne podlage za odločanje v tej zadevi, čeprav je na splošno zavezan k podajanju informacije javnega značaja. V nadaljevanju je navedel, da je prosilka pri organu vložila dve zahtevi, vendar pa organ ne bo ugodil zahtevi prosilke na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, saj gre za zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja. Po oceni organa gre za zlorabo, saj prosilka dela na … (pravna podlaga za delo organu sicer ni poznana), ki je z organom …, redno objavlja komentarje oziroma prispevke o organu, katerih namen je med drugim blatenje in zaničevanje organa, pa tudi posameznikov, ki so tako ali drugače povezani z vodenjem organa. Praktično vse ljudi, povezane z vodstvom, ali pa so del organov ŠOU v Ljubljani tako … kot tudi posamezniki, ki so brez dvoma povezani s tem zavodom, prikazujejo v javnosti v izjemno s slabi luči, t.j. zlasti kot domnevne kršilce zakonodaje, etike, morale ali pa vsaj na to namigujejo. Zahteve po pridobivanju informacij javnega značaja v letu 2021 predstavljajo organa očiten pritisk sodelavcev in zaposlenih iz … ter z njimi povezanih oseb na organ, da bi lahko verjetno manipulirali s številnimi finančnim podatki oziroma jih po svoje razlagali ter na ta način poskusili pridobiti več finančnih sredstev iz transfernih pogodb (organ financira …), kot je to recimo v letu 2021 zagotovljeno do sedaj. Tako pridobljene informacije se bodo uporabile kvečjemu za nadaljnje zaničevanje imena organa ter za takšno ali drugačno ustvarjanje slabe podobe organa v javnosti ali pa za poskuse političnega obračunavanja znotraj političnih struktur organa. Organ tako dvomi, da to izkazuje nek javni interes za odkrivanje vseh tukaj zahtevanih informacij. Potrebno je upoštevati tudi dlje časa trajajoče delo vseh prosilcev povezanih z …, ki je uperjeno zoper organ, ker članki in prispevki večkrat presegajo neko običajno stopnjo kritike in dosegajo žalitve na osebnem nivoju. S tem dostopom se tako posega v pravice organa, organov le-tega ter številnih oseb, povezanih z delovanjem organa. Pri tem pridobivanju javnih informacij je sklepati, da gre za usklajeno delovanje več sodelavcev …, za kar pa obstaja upravičen dvom o zastopanosti javnega interesa. Kakšen je končni cilj ali namen takšnega ravnanja posameznikov po oceni organa ni povsem razbrati, vseeno pa je očitno, da se sledi nekim ožjim interesom. Še enkrat velja spomniti, da so se finančna sredstva organa v preteklih letih zaradi sprememb na področju študentskega dela bistveno znižala, in zato tudi ni mogoče ohranjati istega nivoja dejavnosti pri vseh povezanih osebah. Padec finančnih sredstev je enostavno preverljiv iz javno dostopnih podatkov, prav tako padec števil zaposlenih,…, zato tudi stalno preverjanje preko instituta dostopa do informacij javnega značaja organ ne more pripeljati do kakšnih drugačnih zaključkov. Hkrati gre zaradi količine zahtevanih informacij - ne samo prosilke - za zelo očitno oviranje dela zaposlenih. Ne gre torej samo za primer izvajanja javnega nadzora s pomočjo dostopa do informacija javnega značaj, ampak za zasipanje zahtev do organov ŠOU v Ljubljani. Opozoril je tudi na določbo prvega odstavka 17. člena Uredbe o upravnem poslovanje, ki verjetno za organ velja, verjetno pa postavlja nekatere standarde komunikacije z javnostjo. Organ je v javnost in sodelavcem dal številne informacije. Navedel je tudi, da so novinarji ali sodelavci … samo v obdobju od 1 .1. do 20. 5. 2021 sestavili vsaj 124 evidentiranih vprašanj, poleg neformalnih oziroma tistih, ki so ostala neevidentirana. Poleg tega so zastavili še dodatna vprašanja in zahtevali dokumentacijo iz zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Organ se zaveda pomena informacij javnega značaja in pravice do informacije javnega značaja, vendar pa je dolžan v konkretnem primeru opozoriti na vzpostavljeno prakso, da je potrebno dostop zavrniti, če se zlorablja.

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 11. 6. 2021. Uvodoma je IP predlagala, da pritožbi ugodi v celoti ter izpostavila določbe 1., 1.a, 4. in 4.a člena ZDIJZ. Nadalje je navedla, da organ v izpodbijani odločbi napačno zatrjuje, da nima jasne pravne podlage za odločanje v tej zadevi, ker ni pravna oseba javnega prava. Stališče, da je organ pravna oseba zasebnega prava, je problematično že zaradi tega, ker ZSkuS v 3. členu izrecno določa, da gre pri organizacijskih oblikah Študentske organizacije Slovenije (kar je tudi organ) za pravne osebe javnega prava. Pravna oseba javnega prava je namreč nesporno tista pravna oseba, ki ji zakon izrecno določa takšen status.[2] Povsem nerazumljivo je torej, zakaj organ zatrjuje, da iz novele ZSkuS-A izhaja nedvoumno stališče zakonodajalca, da so študentske organizacije pravne osebe zasebnega prava. Argument organa, da se izraz pravna oseba javnega prava nanaša izključno na poslovanje in nadzor nad delovanjem študentskih organizacij, kot jih določa ZSkuS, iz katerega ŠOU izhaja pri utemeljevanju zasebnopravne subjektivitete, je nerazumljiv in ne drži. Pravna oseba ima lahko le bodisi javno bodisi zasebnopravno subjektiviteto. Če bi zakonodajalec želel organ opredeliti kot pravno osebo zasebnega prava in jo podvreči le nekaterim zakonom, ki sicer urejajo javnopravne osebe, v ZSkuS ne bi zapisal, da je organ pravna oseba javnega prava. Prav tako pa ta sicer povsem napačna trditev niti ne izpodbija tega, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. ZSkuS v enajstem odstavku 3. člena namreč izrecno določa, da se za organizacijske oblike Študentske organizacije Slovenije uporabljajo določbe ZDIJZ, kot velja za druge osebe javnega prava. Ker so druge osebe javnega prava zavezane po 1. členu ZDIJZ, iz ZSkuS torej nedvoumno izhaja tudi to, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, kar pomeni, zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ. Enako izhaja tudi iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja, ki kot pravno podlago, na kateri je zavezanec vpisan v register, navaja 1. alinejo prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ. Organ se sicer v odločbi sklicuje tudi na kriterij javnega interesa. Po njegovem mnenju bi se moralo pri ugotavljanju, v kakšnem obsegu se ZDIJZ uporablja za študentske organizacije, presoditi, ali javni interes prevlada nad zasebnostjo in avtonomnostjo študentske organizacije. Čeprav je ta trditev po oceni prosilke brezpredmetna že zato, ker je organ nedvomno pravna oseba javnega prava, je ne glede na to na kratko izpostavila, da se test javnega interesa ne uporablja pri ugotavljanju, ali je oseba, na katero je zahteva naslovljena, zavezanec (oziroma pri ugotavljanju, za zavezanca po katerem členu gre). Test javnega interesa se pri odločanju o tem, ali se lahko dovoli dostop informacije, čeprav gre za izjemo. Organ se v izpodbijani odločbi ne sklicuje na nobeno izjemo iz 6. člena ZDIJZ, zaradi katere bi lahko zavrnil dostop do zahtevanih informacij, zato test ne more biti uporabljiv. Opredelila se je tudi do očitkov glede zlorabe pravice dostopa. Zloraba pravice se mora nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oziroma v javni interes. V skladu s sodno prakso so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij. Iz prakse IP izhaja, da je dopis šikanoznega značaja, če se z njim namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva.[3] Zahteva nikakor ne ustreza tem kriterijem in tudi organ je svoje argumente osredotočil na delo sodelavcev … na splošno. Iz prakse IP izhaja, da zlorabe pravice in šikanoznega značaja zahteve nikakor ni mogoče utemeljevati s predhodnimi dejanji in ravnanjem prosilca do organa, ampak je to presojo treba vezati na konkretno zahtevo za dostop. Organ bi moral pojasniti, zakaj bi konkretna zahteva sama po sebi imela šikanozni značaj oziroma bi pomenila zlorabo pravice dostopa.[4] Organ je v svoji odločbi navajal izključno ravnanja in odnose, ki nimajo nikakršne neposredne zveze z zahtevo. K temu je dodala da, če organ meni, da je z objavljenimi novinarski prispevki prizadeta njegova pravica ali njegov interes, lahko in mora uporabiti druge vzvode, ki so mu za to na voljo, na primer pravico do popravka po ZMed (ki je vsaj v zvezi z njenimi prispevki organ sicer ni še nikoli izkoristil, in kar glede na obtožbe v odločbi težko razume). Nikakor pa ni mogoče z navajanjem domnevno spornih novinarskih prispevkov utemeljevati omejevanja dostopa do informacij javnega značaja. Zatrjevanja organa, da želi informacije pridobiti zato, da bi lahko sodelavci … manipulirali s finančnimi podatki, jih po svoje razlagali ter tako poskusili pridobiti več finančnih sredstev; da se bodo podatki uporabili za zaničevanje imena organa; za poskuse političnega obračunavanja znotraj političnih struktur organa itd. so povsem neutemeljena. Zahteva namreč ni takšne narave, da bi jo bilo mogoče opredeliti kot šikaniranje, zato tovrstnih namenov ni mogoče ugotoviti.[5] Dokumenti, ki jih je zahtevala, se nanašajo predvsem na pregled načina porabe javnih sredstev v preteklosti (poročila o poslovanju, poročila o izvedenih dejavnostih, dokumenti v zvezi z odpiranjem projektov poslovne pogodbe itd.) ter na zapisnik, ki bi ga moral organ že po svojih notranjih aktih javno objaviti. Takšna vsebina zahteve v ničemer ne kaže na izvrševanje pravice v nasprotju njenim namenom, ki je zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja organa oziroma izvrševanje demokratične in nadzorne funkcije prek uporabe tega instituta. Pri podatkih o porabi javnih sredstev gre v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ celo za absolutno javne podatke. Pri presoji upravičenosti dostopa do informacij javnega značaja pa osebni interesi, dokler ne gre za zlorabo pravice, niti niso pravno relevantni, saj odločba učinkuje erga omnes, kar pomeni, da so dokumenti, ki vsebujejo informacije javnega značaja, prosto dostopni vsakomur ne glede na pravni interes ali osebni status. V zvezi z navedbami organa, da gre zaradi količine zahtevanih informacij (ne le prosilke, ampak vseh sodelavcev …) za zelo očitno oviranje dela zaposleni organa, je najprej izpostavila, da so bila novinarska vprašanja zastavljena na podlagi 45. člena Zmed. Iz prakse IP izhaja, da vloge, ki se ne nanašajo na dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ, ne spadajo med funkcionalno povezane zahteve.[6] Poleg tega gre pri predmetni zahtevi za drugačne informacije, ki jih še ni pridobila prek zastavljenih vprašanj (in tudi ne prek vprašanj, ki so jih zastavili drugi sodelavci …). Pojem povezanih zahtev se namreč nanaša na zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Zahteve, ki so jih na organ naslovile druge osebe prav tako ne morejo predstavljati razloga za zavrnitev njene zahteve, saj se peti odstavek 5. člena ZDIJZ nanaša le na zahteve konkretnega prosilca. V zvezi z navedbami organa, da so sodelavci … organu letos zastavili vsaj 124 evidentiranih vprašanj, pa je navedla, da je …, zato ni presenetljivo, da njegovi novinarji na organ naslavljajo več vprašanj kot novinarji drugih medijev. V zvezi s tem je ponovno poudarila, da je pravna podlaga za postavljanje novinarskih vprašanj drugačna od pravne podlage za pridobivanje informacij javnega značaja. Namen novinarskih vprašanj je med drugim tudi to, da se organu ponudi možnost sodelovanja v oddajah, v katerih se poroča o njem. Res je sicer, da je vložila dve zahtevi, ki obsegata precej dokumentov, pri tem pa je po njenem mnenju potrebno upoštevati tudi to, da sta bili zahtevi vloženi v razmiku več kot dveh tednov (2. 2. 2021 in 19. 2. 2021), organ pa ni nobene rešil v zakonsko določenem roku. Poleg tega pa se je že tudi sodišče opredelilo do tega, da zgolj »enormno število« zahtevanih dokumentov ni dopusten razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja.[7] Podobno stališče, da večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi še ne predstavlja razloga za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, pa izhaja tudi iz novejše sodne prakse.[8] Ne nazadnje pa bi bilo treba upoštevati ne zgolj količino zahtevanih dokumentov, ampak predvsem njihovo naravo oziroma količino dela, potrebnega za obravnavo zahteve, do česar pa se organ ni opredelil. Organ nikjer v odločbi namreč ni konkretiziral, na kakšen način bi obravnava zahtev onemogočala učinkovito delo organa, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice bi moral organ, na katerem je dokazno breme, zadostiti standardu »onkraj dvoma«. In kot že rečeno, pri tem ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. V skladu s prakso IP to pomeni, da mora biti izkazana stvarna in resnična grožnja za celotno delo organa. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.[9] Če bi bila zahteva dejansko preobsežna, pa bi moral organ odobriti vsaj del zahtevka.[10] Ker ni mogoče objektivno ugotoviti, da bi bilo delo organa z obravnavanjem zahteve po ZDIJZ onemogočeno do te mere, da bi bilo ovirano izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa svojih trditev s tem v zvezi tudi ni z ničemer konkretiziral, ni izkazano, da bi obsežnost zahteve predstavljala zlorabo pravice. K temu je dodala še, da je imel organ možnost podaljšanja roka za obravnavanje zahteve v skladu s 24. členom ZDIJZ, ki pa je ni izkoristil. Kljub temu zahteve ni obravnaval v predpisanem roku, ampak se je na vlogo odzval šele v 80 delovnih dneh, po prejemu več pisnih pozivov s strani IP, IP pa je direktorja organa k reševanju zadeve pozval tudi v dveh telefonskih pogovorih. V prvih dveh pisnih pozivih je IP dal organu tudi možnost, da sporoči, zakaj odločbe ne more izdati pravočasno, če za to obstajajo opravičeni razlogi. V tem kontekstu se je po njenem mnenju težko izogniti vtisu, da časovna stiska oziroma preobremenjenost organa ni bila razlog za neobravnavanje zahteve. Glede na to, da je organ močno prekoračil rok za izdajo odločbe, se ni odzival na pozive IP, v izdani odločbi pa obrazložitev ne sledi jasnim zakonskim določbam ter ustaljenim stališčem upravne in sodne prakse (pri čemer jo je pripravil odvetnik), si tega ne morem razlagati drugače, kot da gre za zavlačevanje postopka. Z vidika ekonomičnosti postopka bi se prosilki zdelo primerneje, da IP sam odloči tudi o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja in zadeve ne bi vračal organu v ponovni postopek.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 29. 6. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente predmetnega postopka po ZDIJZ (zahtevo in odločbo).

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da je organ nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. To ne izhaja samo iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja[11], ampak tudi iz sodne prakse in prakse IP, npr. odločba IP št. 090-17/2017 z dne 27. 9. 2019.. Da spada študentska organizacija univerze, torej tudi organ, med druge osebe javnega prava v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ in je zato zavezanka za posredovanje informacij javnega značaja, izhaja tako iz sodb Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter Upravnega sodišča št. U 260/2008-11 z dne 12. 5. 2010, št. I U 1722/2010 z dne 18. 5. 2011, št. III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011, št. II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011, št. II U 436/2010 z dne 6. 9. 2011 in št. I U 74/2012 z dne 13. 3. 2013.

Poleg tega tudi iz sedmega odstavka 3. člena ZSkuS izhaja, da je študentska organizacija univerze, samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določajo zakon in temeljni akt Študentske organizacije Slovenije. Iz samega Predloga zakona o dopolnitvah zakona o skupnosti študentov[12], ki ga je v zakonodajni postopek 2. 4. 2019 vložila skupina poslank in poslancev, je nedvomno razbrati, da je bil cilj predloga jasna določitev statusa Študentske organizacije Slovenije in njenih organizacijskih oblik, ki so po svoji naravi, nalogah in financiranju osebe javnega prava, ter določiti Računsko sodišče kot zunanji nadzorni organ. Navedeno je bilo tudi uzakonjeno.

Kot torej izhaja že iz izpodbijane odločbe, organ ni pristojen za določitev vsebine ZDIJZ in ZSkuS, pri čemer IP nasprotno od organa ocenjuje, da je pravna podlaga za odločanje v obravnavani zadevi jasna, določena v relevantnih pravnih predpisih in konkretizirana v sodni praksi in praksi IP.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da odločbe ni izdala pristojna oseba, saj izpodbijane odločbe ni izdal direktor organa, ampak jo je izdala po pooblastilu organa odvetniška družba. V skladu z 9. členom ZDIJZ določi vsak organ določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja, oziroma lahko več organov skupaj določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Nadalje pa prvi odstavek 21. člena ZDIJZ določa, da postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo v organu vodi in v njem odloča predstojnik ali uradna oseba iz 9. člena tega zakona, v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Ob nadaljnjem upoštevanju določb ZUP, na katere napotuje ZDIJZ, konkretno 28. člen, pa je ugotoviti, da gre za upravno zadevo, za katero je pristojen direktor organa, ki bi lahko za odločanje sicer pooblastil drugo osebo, vendar zgolj osebo, ki je zaposlena pri organu. Povedano drugače, odvetniška družba nima pravne podlage za izdajanje odločb v upravnih zadevah, odločbo v obravnavanem primeru bi moral izdati direktor ali oseba po pooblastilu direktorja, zaposlena pri organu.

V skladu s 1. točko prvega odstavka 237. člena ZUP se odločba izpodbija, če je bil pri izdaji odločbe materialni predpis napačno uporabljen oziroma sploh ni bil uporabljen. Kot že navedeno, IP kot  pritožbeni organ po uradni dolžnosti preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon (drugi odstavek 247. člena ZUP). Organ je s tem, ko o zahtevi prosilke ni odločil in izdal odločbe sam, storil absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Nekatere procesne pravice strank so v ZUP varovane tako, da so določene kot absolutne bistvene kršitve pravil postopka, pri katerih se odločba odpravi ne glede na to, ali so ugotovljene kršitve lahko vplivale na pravilnost odločitve ali ne. Bistvene kršitve praviloma vedno narekujejo odpravo izpodbijanega upravnega akta.[13]

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do absolutno bistvenih kršitev pravil postopka, je treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Glede na naravo ugotovljenih kršitev IP namreč le-teh ne more odpraviti sam, ampak jih lahko le organ prve stopnje. Organ oziroma njegov predstojnik, torej direktor, je namreč tisti, ki mora odločiti o predmetni zahtevi.

Ker je IP po uradni dolžnosti odpravil izpodbijano odločbo že zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, se podrobneje do pritožbenih ugovorov prosilke ne opredeljuje, pripominja pa, kot sledi.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Kot že navedeno, glede na naravo ugotovljenih kršitev IP le-teh ne more odpraviti sam, ampak jih lahko le organ prve stopnje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.  Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[14]

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje ter nato zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredba ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso prosto dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja, ter odločiti o stroški postopka.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, pa ne gre za izjeme iz 1. ter 5. do 8. točke prvega odstavka ZDIJZ oziroma primere, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V zvezi z institutom zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ pa IP poudarja, da se presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Ob tem IP poudarja tudi, da v postopku po ZDIJZ ni mogoče upoštevati raznih dopisovanj prosilcev, ki so bila posredovana organu izven postopkov po ZDIJZ, ali raznih objav.[15] Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, je treba pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevati kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi.[16] V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« pa je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino.[17]

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno uporabiti materialno pravo in ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter sodno prakso in napotila IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[18] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Uradni list RS, št. 38/94 in 59/19.

[2] 11. točka obrazložitve, Vrhovno sodišče RS, št. X Ips 318/2010, 6. 7. 2011.

[3] Npr. odločba IP št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016.

[4] Npr. odločbe IP št. 090-260/2020 z dne 12. 1. 2020 in št. 090-82/2020.

[5] Podobno je odločilo Upravno sodišče v 11. točki sodbe št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

[6] Npr. odločba IP št. 090-69/2021 z dne 9. 4. 2021.

[7] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[8] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Npr. odločba IP št. 090-19/2019 z dne 12. 2. 2019.

[10] Npr. odločba IP št. 090-18/2009 z dne 18. 11. 2009.

[11] Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve.

[12] Dostopen na spletnih straneh Državnega zbora

[13] Npr. Sodba Upravnega sodišča št. I U 686/2010 z dne 15. 12. 2010.

[14] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[15] Tako tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[16] Npr. sodbe Upravnega sodišča št.  III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013, št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Odločbe IP, npr. št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-160/2021 z dne 7. 6. 2021, št. 090-86/2021 z dne 24. 5. 2021, št. 090-47/2020 z dne 10. 3. 2021.

[17] Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.

[18] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.

.