prosilec - RTV Slovenija

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval podatke o tem komu, kdaj in za kakšno ceno je bila prodana terjatev, ki jo je organ imel do tam imenovane družbe v stečaju. Organ je prosilčevo zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti, vendar je svojo odločitev utemeljeval z razlogi, ki so se nanašali na vprašanje njegovega delovnega področja kot javnega zavoda, ki izvaja javno službo. IP je v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani podatki ne spadajo v delovno področje organa v smislu ZDIJZ, upoštevajoč pri tem kriterije, ki so se za to presojo izoblikovali skozi sodno prakso. Ker torej zahtevani podatki ne predstavljajo informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, je IP pritožbo zavrnil na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, ker je presodil, da je odločitev organa pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi.

ODLOČBA:

Številka: 090-40/2021/10

Datum: 16. 6. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi medija … (v nadaljevanju prosilec), z dne 1. 2. 2021, zoper odločbo Radiotelevizije Slovenija, Kolodvorska 2, 1550 Ljubljana  (v nadaljevanju organ), št. 0901-21/2020/1 z dne 21. 1.  2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 1. 2. 2021 zoper odločbo Radiotelevizije Slovenija, št. 0901-21/2020/1 z dne 21. 1. 2021, se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 28. 12. 2021 od organa zahteval, da mu posreduje podatke v zvezi s prodajo terjatve organa do …, in sicer:

• ali je bila terjatev prodana po postopku zbiranja ponudb ali javnega natečaja,
• kdaj in kje je bil natečaj objavljen s povezavo do objave,
• koliko ponudb je prispelo, kdo vse so bili ponudniki, po kakšnih kriterijih je bil kupec izbran,
• podatek o višini prejetih ponudb posameznih ponudnikov,
• kdaj natančno (datum) je bila terjatev družbe …. prodana,
• koliko je znašala cena za terjatev, ki jo je iztržil organ in
• komu je bila terjatev prodana.

Organ je z odločbo. št. 0901-21/2020/1 z dne 21. 1. 2021 prosilčevo zahtevo v celoto zavrnil. Prve štiri alineje zahteve je zavrnil ob sklicevanju na določbe 4. člena ZDIJZ, ker z dokumenti, iz katerih bi izhajali zahtevani podatki, ne razpolaga, saj predmetna terjatev ni bila prodana po postopku zbiranja ponudb ali javnega natečaja. V zvezi z zadnjimi tremi alinejami zahteve pa je organ navajal, da razpolaga s podatki o datumu prodaje terjatev, ceni in subjektu, kateremu je bila terjatev prodana. Navaja, da ti podatki izvirajo iz delovnega področja organa in spadajo med informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Vendar pa ti podatki predstavljajo poslovno skrivnost organa, po subjektivnem kriteriju iz prvega odstavka 39. člena Zakona o gospodarskih družbah[1] (v nadaljevanju ZGD-1), ki je, glede na čas, iz katerega izvirajo ti podatki, relevanten za presojo izjeme iz 2. točke drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se je skliceval na določbe 15. in 30. člena Zakon o Radioteleviziji Slovenija[2] (v nadaljevanju ZRTVS -1) in navajal, da je predmetna terjatev nastala na podlagi Pogodbe o oglaševanju v programih RTV Slovenija (ki jo prilaga), oziroma iz prodaje oglaševalskega časa, kar sodi v tržno dejavnost. Pri tem se sklicuje še na 6. člen internega pravilnika organa, Pravilnik o določitvi sodil za razporejanje stroškov po dejavnostih[3] (v nadaljevanju Pravilnik), ki komercialne prihodke od oglaševanja opredeli kot nejavne prihodke javne dejavnosti. Dalje navaja, da se v izkazu prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov po vrstah dejavnosti prihodki od prodaje blaga in storitev na trgu uvrščajo med nejavne prihodki javne dejavnosti. Med tržne prihodke sodijo trženje oglaševalskega časa in trženje programov. Zadnji odstavek citiranega člena določa, da se med prihodke javne dejavnosti ne uvrščajo tisti finančni, drugi in prevrednotovalni prihodki, ki izvirajo iz komercialnih terjatev ali naložb, kot so prihodki od dolgoročnih finančnih naložb (dividende, obresti, obresti iz naslova komercialnih terjatev, plačane odpisane komercialne terjatve; prihodki od izvršb komercialnih terjatev ipd.). Skladno s Pravilnikom, se tržni prihodek od oglaševanja uvršča med nejavne prihodke javne dejavnosti, prihodek, ki izvira iz komercialnih terjatev, pa se ne uvršča med prihodke javne dejavnosti. Podatki o tem, komu, kdaj in v kakšni višini je bila terjatev prodana, so po vsebini poslovni podatki. Tudi organ, ki svojo dejavnost opravlja kot javni zavod, določene informacije lahko označi kot poslovno skrivnost v delu, ko deluje na prostem trgu. Po presoji organa je subjektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena in prvem odstavku 40. člena ZGD-1 organ izpolnil s tem, da je dne 24.11.2010 sprejel in v internem glasilu organa, Informator, št. 47, objavil Pravilnik o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju PPS). V 6. členu PPS so poleg drugih podatkov za poslovno skrivnost določeni vsi podatki, ki se nanašajo na tržni položaj in aktivnosti RTV, kupce in dobavitelje, finančne transakcije in tudi vsi podatki, ki so ali bi lahko bili v neposredni ali posredni zvezi s temi podatki v materializirani ali elektronski obliki. Odkup terjatev je dejavnost, ki sodi med tržne dejavnosti subjektov, ki nastopajo na prostem trgu. Zahtevani podatki imajo take lastnosti, da razkrivajo stanje in poslovno delovanje pravnih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (npr. obstoja na trgu) ni dopustno razkrivati tretjim osebam. Podatki o prodaji terjatve organa do … so poslovne informacije, ki so v aktih organa opredeljene kot informacije, ki jih javnosti ne razkriva. Dalje poudarja, da se zahteva ne nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, temveč na podatke o prihodkih iz komercialnih terjatev organa. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča št. I U 350/2012-34 z dne 13. 6. 2012, pa se podatki, ki načeloma ustrezajo podatkom o poslovni skrivnosti, lahko smatrajo kot prosto dostopne informacije javnega značaja le v primeru, če se nanašajo na porabo javnih sredstev.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 1. 2. 2021, in sicer na obrazcu, ki je sicer predviden za pritožbe zoper zavrnilne odgovore v zadevah dostopa do informacij za medije po 45. členu Zakona o medijih[4] (v nadaljevanju ZMed). V njej je navajal, da delovanje organa kot javnega zavoda določa zakon. Organ je financiran tako iz javnih sredstev in z zakonom predpisanim financiranjem s strani državljanov, zato mora biti tudi njegovo delovanje, predvsem pa razpolaganje s finančnimi sredstvi, transparentno in na očeh javnosti. V omenjenem primeru v oči bode, da je bila transakcija, ki je organ ne želi razkriti, izvedena mimo javnega razpisa, kot medij pa prosilec razpolaga s podatkom, da je bila neposredna prodaja kupcu, ki ga organ ne želi razkriti, izvedena kljub temu, da so obstajale tudi druge ponudbe. Organ v zavrnitvi, pripoznava absolutno izjemo, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev, ta podatek pa je vedno potrebno razkriti. Prodaja terjatve je dvostranski posel - terjatev, ki se prodaja, predstavlja premoženje organa, torej njegova sredstva, ki se pri prodaji odsvajajo. Zato gre za porabo javnih sredstev. Poleg tega prosilec navaja, da je treba nujno prepoznati tudi relativno izjemo oziroma pretehtati, ali interes javnosti do podatkov pretehta nad interesom organa po zaščiti poslovne skrivnosti. Ključna okoliščina za takšno mnenje pa je, da ni bil izveden javni natečaj, zato je javnost lahko upravičeno zaskrbljena o netransparentnosti postopka in njegovem rezultatu (komu, kdaj in za koliko je bila terjatev prodana). Zato je tehtnico v konkretnem primeru treba nagniti na stran interesa javnosti do razkritja teh podatkov. Potrebo po razkrivanju podatkov o omenjenem poslu je, kot je razvidno iz priložene dokumentacije, ob prvem nizu vprašanj, zastavljenih 28.12.2020, prepoznal tudi organ, ob istega dne poslanih podvprašanjih pa so prošnjo zavrnili.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 0901-21/2020/3 z dne 4. 2. 2021, poslal v odločanje IP. Dopisu je poleg vlog upravnega spisa, priložil še tri potrdila o odobritvi računa iz aplikacije UJPnet, PPS, Pravilnik, Pogodbo o oglaševanju v programih RTV Slovenija, na podlagi katere je nastala predmetna terjatev in Pogodbo o prodaji terjatve.

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Ker organ v zavrnilni odločbi ni določno navedel, iz katerega dokumenta izhajajo podatki, ki so predmet zahteve (torej podatki, komu, kdaj in po kakšni ceni je organ prodal terjatev, ki jo je imel do ….), in ker je organ ob odstopu pritožbe kot dokumente zadeve IP posredoval tako pogodbo o prodaji terjatve, kot izpise potrdil o odobritvi podračuna iz aplikacije UJPnet, je IP organ z dopisom, št.  090-40/2021/2 z dne 13. 4. 2021 pozval naj pojasni, katere dokumente je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve, oziroma kateri dokumenti so bili predmet njegovega odločanja glede tega dela prosilčeve zahteve, in jih določno opredeli. V primeru, da to niso dokumenti, ki jih je organ posredoval z dopisom, št. 0901-21/2020/3 z dne 4. 2. 2021, je IP zahteval, da mu posreduje tudi te dokumente. Organ je na ta dopis odgovoril dne 15. 4. 2021 in navajal, da vse zahtevane informacije izhajajo iz priloge 4 in da je bil izpis iz baze podatkov pripravljen po vloženi pritožbi.

IP je v nadaljevanju, v okviru ugotovitvenega postopka, organu poslal poziv za dodatna pojasnila, št. 090-40/2021/4 z dne 12. 5. 2021. Organ mu je odgovoril z dopisom, št. 0901-21/2020/3 z dne 17. 5. 2021 in 20. 5. 2021.

Skladno z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja, je IP 2. 6. 2021, v prostorih organa opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-40/2021/8.

K I. točki izreka:

Pritožba ni utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP najprej ugotavlja, da je organ prosilčevo zahtevo z dne 28. 12. 2021 obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po določbah ZDIJZ in ne kot zahtevo za dostop do informacij za medije po 45. členu ZMed, saj je v zvezi z njo izdal izpodbijano odločbo. Prosilec je sicer svojo pritožbo vložil na obrazcu, ki je predviden za pritožbo zoper zavrnili odgovor po 45. členu ZMed, vendar ker je v njej navajal, da vlaga pritožbo zoper izpodbijano odločbo, je IP štel, da gre za postopek po ZDIJZ. Prav tako iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je organ že pred tem prosilca obvestil, da bo del njegove vloge, kjer se sklicuje na ZDIJZ, posredovan pristojni osebi za posredovanje informacij javnega  značaja, čemur prosilec ni nasprotoval. Ob tem IP še pojasnjuje, da ta ugotovitev (da gre za postopek po ZDIJZ),  ne vpliva na vsebinsko presojo obravnavne zadeve, saj se tudi v pritožbenem postopku dostopa informacij za medije po ZMed, uporabljajo določbe ZDIJZ.

Obseg zahteve in predmet pritožbene presoje

IP dalje ugotavlja, da je bila prosilčeva zahteva z dne 28. 12. 2021 sestavljena iz sedmih (7) alinej,  ki so vse povezane z dostop do podatkov v zvezi s prodajo konkretne terjatve, ki jo je organ imel do družbe …

Organ je del zahteve, ki obsega prve štiri alineje in je povezan z prodajo te terjatve po postopku zbiranja ponudb oziroma javnega natečaja, zavrnil, saj informacija v zvezi s tem ne obstaja, ker, kot je pojasnil organ, predmetna terjatev ni bila prodana v katerem od teh dveh postopkov. Prosilec temu delu izpodbijane odločbe v pritožbi ni nasprotoval, zato IP ugotavlja, da je predmet pritožbene presoje le odločitev organa, da se del prosilčeve zahteve, ki obsega zadnje tri alineje in se nanaša na podatke o tem komu, kdaj in za kakšno ceno je bila predmetna terjatev prodana, zavrne zaradi obstoja izjeme poslovne skrivnosti.

Ker organ v izpodbijani odločbi ni določno navedel, iz katerega dokumenta izhajajo podatki o datumu, ceni in osebi, ki ji je bila predmetna terjatev prodana, je IP, kot je navedeno zgoraj, pozval organ, naj mu pojasni, katere dokumente je štel kot predmet tega dela zahteve. V odgovoru  z dne 15. 4. 2021 je organ navajal, da vse zahtevane informacije izhajajo iz priloge 4 in da je bil izpis iz baze podatkov pripravljen po vloženi pritožbi.

Z vpogledom v odstopni dopis, št. 0901-21/2020/3 z dne 4. 2. 2021, je IP ugotovil, da prilogo pod  zaporedno številko 4, predstavljajo tri potrdila o odobritvi podračuna, izpisana iz aplikacije UJPNet dne 2. 2. 2021. Z vpogledom vanje je IP ugotovil, da so iz njih sicer razvidni podatki, ki so predmet zahteve, torej kdaj, komu in za kakšno ceno je bila prodana terjatev, ne izhaja pa iz njih dejstvo, da gre za prodajo terjatve, ki jo je organ imel do …., saj v rubriki »Namen plačila« navedeno zgolj, da gre za odkup terjatve.

Glede na navedeno in ob dejstvu, da je tudi organ poudaril, da so bili iz izpisi iz aplikacije narejeni po vložitvi pritožbe, je IP kot dokument, ki je predmet zahteve in presoje pritožbenega postopka, štel Pogodbo o prodaji terjatve, vendar ne v celoti, temveč samo v tistem delu, kjer vsebuje podatke o tem, da je šlo za terjatve organa do …, ter kdaj, komu in po kakšni ceni je bila prodana. V tem obsegu je odločeno s I. točko izreka te odločbe, iz razlogov, ki bodo podani v nadaljevanju.

Ali gre za informacijo javnega značaja?

Ob navedenem procesnem izhodišču je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali so v zvezi s temi informacijami  izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 1. in 4. členu ZDIJZ .

V obravnavani zadevi je nesporno, da je organ kot javni zavod zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ.

ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, kdo so zavezanci po ZDIJZ, in sicer ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.

Organ je na podlagi 1. člena v povezavi z 2. členom  ZRTVS-1 javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, kar ga uvršča med organe, ki so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) za to skupino zavezancev izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Organ je v zvezi z zahtevanimi informacijami, ki so predmet pritožbene presoje, ocenil, da izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Ker pa je »informacija javnega značaja«  pravni pojem, ki ga ureja ZDIJZ, in ne dejanski, je šele ob pravilni uporabi tega zakona mogoče ugotoviti, ali gre za tako informacijo ali ne. Posledično je IP v okviru materialne presoje po uradni dolžnosti ugotavljal, ali je takšna ocena organa pravilna in zakonita, in če torej informacije o tem, kdaj (datum), komu in po kakšni ceni je bila prodana terjatev, ki jo je organ imel do …., predstavljajo informacije javnega značaja.

IP ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da se te nahajajo v materializirani obliki. Torej sta glede njih nedvomno izpolnjena prvi in drugi pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.  Zato je IP moral v nadaljevanju presoditi še obstoj tretjega pogoja informacije javnega značaja, in sicer ali te informacije sodijo v delovno področje, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Šele, ko je pozitivno opravljena ta presoja je mogoče ugotavljati, ali oziroma glede katerih delov zahtevanih dokumentov so morebiti podane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5.a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. poslovna skrivnost).

Ker ZDIJZ informacijo javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem.

Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).

Iz 1. člena ZRTVS-1 dalje izhaja, da organ opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti, določeno s tem zakonom ter druge dejavnosti v skladu s tem zakonom in Statutom RTV Slovenija ter zakonom, ki ureja področje medijev.

Skladno s 3. členom ZRTVS-1 javna služba organa obsega ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje:

-        dveh nacionalnih televizijskih programov;

-        treh nacionalnih radijskih programov;

-        radijskih in televizijskih programov regionalnih centrov v Kopru in Mariboru;

-       po en radijski in televizijski program za avtohtono italijansko in madžarsko narodno skupnost (v nadaljnjem besedilu: narodnostni program) ter radijske in televizijske oddaje za romsko etnično skupnost (v nadaljnjem besedilu: oddaje za Rome);

-       radijskih in televizijskih programov za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah ter za slovenske izseljenke in izseljence (v nadaljnjem besedilu: izseljence) in zdomce;

-        radijskih in televizijskih programov za tujo javnost;

-        teleteksta, internetnega in mobilnega portala.

Iz drugega odstavka  3 .člena ZRTVS- 1 dalje izhaja, da javna služba po tem zakonu poleg programov iz prejšnjega odstavka obsega tudi poseben nacionalni televizijski program, namenjen neposrednim prenosom sej Državnega zbora Republike Slovenije in njegovih delovnih teles ter predvajanju posnetkov teh sej, kadar neposredni prenos ni mogoč, in celovitemu informiranju javnosti tudi o vsem drugem parlamentarnem dogajanju, vključno s sejami Državnega sveta Republike Slovenije, mednarodnimi aktivnostmi parlamenta, posveti v organizaciji Državnega zbora Republike Slovenije oziroma njegovih delovnih telesih ali Državnega sveta Republike Slovenije in drugimi aktivnostmi, povezanimi z uresničevanjem ustavnih pristojnosti slovenskega parlamenta.

Skladno s 13. členom ZRTVS-1 organ kot javno službo izvaja tudi naslednje dejavnosti:

-        oddajanje lastnih televizijskih, radijskih in multimedijskih programov preko oddajnikov in zvez ter drugih infrastrukturnih objektov oziroma naprav (v nadaljnjem besedilu: televizijske in radijske infrastrukture);

-   oddajanje radijskih oziroma televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega ali nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa po zakonu, ki ureja področje medijev (v nadaljnjem besedilu: programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo), z njihovimi napravami na oddajnih točkah RTV Slovenija;

-    zagotavljanje vidnosti in slišnosti programov RTV Slovenija in drugih programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo, zlasti na območjih v zamejstvu, kjer živi slovenska narodna skupnost, skladno z meddržavnimi pogodbami;

-   vzdrževanje in skrb za razvoj televizijske in radijske infrastrukture ter za njeno tehnološko usklajenost s predpisi Evropske unije;

-     digitalno oddajanje programov.

Kot je poudaril že organ, pa 14. člen ZRTVS-1 določa, da organ, skladno s tem zakonom, opravlja poleg javne službe v omejenem obsegu tudi tržne dejavnosti, vendar mora biti poslovanje na področju tržnih dejavnosti organizirano ločeno od javne službe. Med tržne dejavnosti 15. člena ZRTVS-1 uvršča:

-        trženje oglaševalskega časa in trženje programov;

-        tehnične in telekomunikacijske storitve, ki niso sestavni del javne službe;

-        dajanje oddajne infrastrukture in drugih nepremičnin v najem;

-        založniška in koncertna dejavnost;

-        tržne programske storitve, vključno z interaktivnimi programskimi storitvami;

-        komercialna uporaba arhivskega gradiva.

Upoštevajoč navedeno lahko organ, poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi druge, t.i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja samo na področju izvajanja javne službe, ali pa morebiti tudi na področju izvajanja tržne dejavnosti. V skladu z 2. členom ZDIJZ namreč za organe, ki so zavezani na podlagi 1. člena ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja tržno dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javni zavod kot pravna oseba javnega prava vselej zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe. Organ je kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse[5].

IP ugotavlja, da zahtevane informacije o tem kdaj, za kakšno ceno in komu je bila prodana terjatev, ki jo je organ imel do konkretne pravne osebe, niso nastale v neposredni povezavi z zgoraj naštetimi delovnimi področji, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa. Kot je poudaril že organ v izpodbijani odločbi, je predmetna terjatev nastala na podlagi Pogodbe o oglaševanju v programih RTV Slovenija oziroma iz prodaje oglaševalskega časa, kar je organ tudi izkazal s predložitvijo te pogodbe od odstopu pritožbe. Vendar pa, upoštevajoč zgoraj pojasnjen širok obseg delovnega področja po ZDIJZ, zgolj na podlagi te ugotovitve IP (še) ni mogel zaključiti, da zahtevane informacije ne spadajo pod informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ. Kot pojasnjeno zgoraj, je namreč pojem delovnega področja organa po 4. členu ZDIJZ namreč bistveno širši od pojma javna služba oziroma od dejavnosti ki jih kot javno službo organa definirata 3. in 13. člen ZRTVS – 1.

Zato je pri presoji, ali zahtevane informacije, ki niso neposredno povezane z izvajanjem javne  službe, kljub temu spadajo v delovno področje organa po ZDIJZ in kot take predstavljajo informacije javnega značaja, treba upoštevati pogoje, ki jih je postavilo Upravno sodišče RS v sodbah I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8)[6], iz katerih izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu.

Upoštevajoč navedeno je IP v zvezi z zahtevanimi informacijami v nadaljevanju presojal, ali je organ s svojimi navedbami v izpodbijani odločbi, pojasnilih in navedbami na ogledu in camera, uspel izkazati obstoj navedenih treh pogojev.

Kot že pojasnjeno zgoraj, lahko organ skladno s 14. členom ZRTVS-1 poleg javne službe v omejenem obsegu opravlja tudi tržne dejavnosti, vendar mora biti poslovanje na področju tržnih dejavnosti organizirano ločeno od javne službe. Prispevek za programe RTV Slovenija, sredstva iz državnega proračuna ter druga javna sredstva in prihodki iz naslova opravljanja javne službe se lahko porabijo samo za opravljanje javne službe, ki je določena v tem zakonu (drugi odstavek). Prihodki iz naslova tržnih dejavnosti se lahko porabijo za sofinanciranje javne službe ali za ohranjanje in širitev tržnih dejavnosti, vendar le na področjih, ki jih določa ta zakon (tretji odstavek). Prihodki in odhodki iz naslova opravljanja javne službe ter prihodki in odhodki iz naslova tržnih dejavnosti se vodijo na dveh ločenih računih.

Skladno s 30. členom RTVS-1 organ pridobiva sredstva za izvajanje svojih dejavnosti:

-        iz plačil prispevka za programe RTV Slovenija (v nadaljnjem besedilu: prispevek);

-        iz tržnih dejavnosti;

-        iz sredstev državnega proračuna;

-        iz sponzoriranja in drugih virov skladno z zakonom in statutom.

Pri tem se iz sredstev državnega proračuna financirajo:

-        del narodnostnih programov, v deležu, ki se ne financira iz prispevka;

-        del programov RTV Slovenija za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah, za izseljence in zdomce oziroma za Slovence po svetu ter za tujo javnost, v deležu, ki se ne financira iz prispevka;

-        posamezni projekti kulturnega, znanstvenega in splošno izobraževalnega pomena ter posamezni projekti digitalizacije tehnološke opreme in arhivov, ki jih predlagajo pristojna ministrstva, v delih, ki se ne financirajo iz prispevka.

Iz prispevka se financira dejavnost RTV Slovenija, ki jo kot javno službo določa ZRTVS-1, razen v delih, ko se ta dejavnost glede na določbe prejšnjega odstavka tega člena financira iz državnega proračuna.

Organ je v odločbi poudaril, da 6. člen Pravilnika o določitvi sodil za razporejanje stroškov po dejavnostih komercialne prihodke od oglaševanja opredeli kot nejavne prihodke javne dejavnosti. Dalje je navedel navaja, da se v izkazu prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov po vrstah dejavnosti prihodki od prodaje blaga in storitev na trgu uvrščajo med nejavne prihodki javne dejavnosti. Med tržne prihodke sodijo trženje oglaševalskega časa in trženje programov. Zadnji odstavek citiranega člena določa, da se med prihodke javne dejavnosti ne uvrščajo tisti finančni, drugi in prevrednotovalni prihodki, ki izvirajo iz komercialnih terjatev ali naložb, kot so prihodki od dolgoročnih finančnih naložb (dividende, obresti, obresti iz naslova komercialnih terjatev, plačane odpisane komercialne terjatve; prihodki od izvršb komercialnih terjatev ipd.). Skladno Pravilnikom se tržni prihodek od oglaševanja uvršča med nejavne prihodke javne dejavnosti, prihodek, ki izvira iz komercialnih terjatev pa se ne uvršča med prihodke javne dejavnosti.

Upoštevajoč navedene zakonske določbe, poudarke organa in stališče sodišča, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njegovega financiranja, je IP z dopisom št. 090-40/2021/4 z dne 12. 5. 2021 prosil organ za dodatna pojasnila vezano na to vprašanje. Organ je v dopisu, št. 0901-21/2020/3 z dne 17. 5. 2021 pojasnil, da vodi svoje poslovanje ločeno po dejavnostih, skladno s prvim odstavkom 14. člena ZRTVS-1 in da se ustvarjen presežek prihodkov nad odhodki  iz tržne dejavnosti porabi za delovanje javne službe. Pri tem je organ še pojasnil, da Računsko sodišče RS nadzoruje tudi poslovanje organa iz tržne dejavnosti in IP pri tem napotil na dokument z naslovom »Popravljalni ukrepi pri reviziji izvajanja tržne dejavnosti Radiotelevizije Slovenija«. V zvezi s prihodki od prodaje predmetne terjatve pa je organ pojasnil, da so bili ti namenjeni poplačilu zapadle terjatve iz naslova tržne dejavnosti, kar je izkazoval s poslanimi tremi dokumenti «Zapiranje plačila« in naknadno s poslano Konto kartico kupcev – ….

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja, ali zahtevane informacije o prodaji terjatve, sodijo v javnopravno sfero organa ali v drugo dejavnost, ter kakšen je vpliv tržne dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru, je IP dne 2. 6. 2021 v prostorih organa opravil ogled in camera. Pri tem je želel IP dobiti predvsem pojasnila organa, kam in kako je bila predmetna terjatev knjižena (na katero stroškovno mesto), kam in kako so bili knjiženi prihodki iz prodaje te terjatve in za kaj so bili porabljeni, in ali lahko organ izkaže, da so bili prihodki iz prodaje predmetne terjatve v celoti namenjeni financiranju tržne dejavnosti.

IP je vpogledal v dokument »Izpis iz knjige izdanih računov za …,  in ga prevzel, organ pa je v zvezi s knjiženjem predmetne terjatve pojasnil, da oglaševalski prihodki spadajo med tržne prihodke in se vodijo pod vir financiranja 2, kot je označen v 9. in 6. členu Pravilnika[7]. Organ je pojasnil, da iz navedenega izpisa pri stolpcu »vir financiranja« izhaja št. 2, kar je oznaka za nejavne prihodke javne službe, medtem ko oznaka s številko 1 pomeni javne prihodke javne službe, oznaka s številko 3 pa tržne dejavnosti. št. 760642 pa je konto prihodkov predmetne terjatve. Organ je še pojasnil, da so nejavni prihodki javne službe v predpisanem računovodskem izkazu po dejavnostih uvrščeni med tržne prihodke. Glede prihodka od prodaje predmetne terjatve je organ pojasnil, da ko je bila terjatev prodana, se je s tem prilivom zapirala ta terjatev. Ker gre terjatev, ki je bila knjižena pod tržno dejavnost, je tudi priliv od te terjatve tržni prihodek.

Kot je poudaril že organ v izpodbijani odločbi, so komercialni prihodki od oglaševanja, skladno s 6. členom Pravilnika, opredeljeni kot nejavni prihodki javne dejavnosti. Med tržne prihodke sodijo trženje oglaševalskega časa in trženje programov. Zadnji odstavek citiranega člena določa, da se med prihodke javne dejavnosti ne uvrščajo tisti finančni, drugi in prevrednotovalni prihodki, ki izvirajo iz komercialnih terjatev ali naložb, kot so prihodki od dolgoročnih finančnih naložb (dividende, obresti, obresti iz naslova komercialnih terjatev, plačane odpisane komercialne terjatve; prihodki od izvršb komercialnih terjatev ipd.). Skladno z navedenim pravilnikom, se tržni prihodek od oglaševanja uvršča med nejavne prihodke javne dejavnosti, prihodek, ki izvira iz komercialnih terjatev, pa se ne uvršča med prihodke javne dejavnosti.

Da navedeno velja tudi za predmetno terjatev, se je IP prepričal s pregledom prevzetega dokumenta  »Izpis iz knjige izdanih računov za …« in ugotovil, da je bila predmetna terjatev kot prihodek organa knjižena pod vir financiranja 2, kar je skladno z določbo 9. člena Pravilnika oznaka za nejavni prihodek. Kot je pojasnil organ na ogledu in camera pa so nejavni prihodki javne službe v predpisanem računovodskem izkazu po dejavnostih uvrščeni med tržne prihodke. Dalje je IP iz navedenega dokumenta lahko potrdil tudi navedbe organa, da je priliv od predmetne terjatve tržni prihodek, saj je bila terjatev knjižena pod tržno dejavnost.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je organ s sklicevanjem na ZRTVS-1 in Pravilnik, ustrezno pojasnil, katere dejavnosti organ izvaja kot javno službo in katere kot tržno dejavnost. Dalje IP ocenjuje, da je na podlagi vseh pojasnil organa, po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov, ki urejajo delovno področje organa, mogoče ugotoviti, da sta tako obseg javne službe kot tudi obseg tržne dejavnosti v konkretnem primeru povsem jasno razdeljena. V zvezi s predmetno terjatvijo in prihodki od njene prodaje pa je mogoče ugotoviti, da je ta nastala v okviru tržne dejavnosti organa, da je organ poslovanje v zvezi z njo,(torej knjiženje same terjatve kot prihodka organa in knjiženje prihodka od njene prodaje) vodil ločeno od poslovanja javne službe in da s tem prodaja predmetne terjatve tako ni ovirala oziroma ne ovira delovnega procesa v zvezi z dejavnostmi, ki jih organ izvaja na področju opravljanja javne službe, da se je s prilivom od prodaje te terjatve zapirala ta terjatev, kar pomeni, da so bili prihodki iz prodaje predmetne terjatve v celoti namenjeni financiranju tržne dejavnosti. Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da zahtevani podatki v zvezi s predmetno terjatvijo niso v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javne službe), kar posledično pomeni, da tudi dokumentacija, ki je predmet zahteve prosilca, ne izvira iz delovnega področja organa. To pa pomeni, da zahtevana dokumentacija ne izpolnjuje vseh treh kriterijev za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in torej ni informacija javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. 

Ker torej zahtevane informacije ne predstavljajo informacije javnega značaja, presoja pravilnosti odločitve organa, da je v zvezi z njimi podana izjema poslovne skrivnosti, ni potrebna in posledično so neupoštevne pritožbene navedbe vezane porabo javnih sredstev in javni interes za njihovo razkritje, Do te presoje namreč lahko pride šele, ko je ugotovljeno, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ

Kot pa je nakazalo Upravno sodišče RS v sodbi I U 1439/2015-15 z dne 10. 6. 2016, je treba v primerih, ko je v zvezi z zahtevanimi informacijami izkazano, da je organ tržno dejavnost opravljal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, in zato zahtevanih informacij ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ (kot v obravnavanem primeru), presojati tudi, ali je organ skladno z osmim odstavkom 1. a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ. IP je zato v nadaljevanju opravil tudi to presojo.

Pri tem je IP ugotovil, da prodaja predmetne terjatve in zahtevane informacije v zvezi z njo, po definiciji stvari, ne predstavljajo razpolaganja s stvarnim premoženjem organa, niti kateregakoli drugega pravnega posla, ki jih določa prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, zato organ teh informacij ni dolžan razkriti na podlagi in v obsegu iz 6. a člena ZDIJZ.  

Sklepno

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je odločitev organa pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi (v delu, v katerem se organ sklicuje na izjemo poslovne skrivnosti), zato je pritožbo na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz I. točke izreka te odločbe.

K II. točki izreka :

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz II. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17, 22/19 – ZPosS, 158/20 – ZIntPK-C in 18/21.

[2] Uradni list RS, št. 96/05, 109/05 – ZDavP-1B, 105/06 – odl. US, 26/09 – ZIPRS0809-B in 9/14.

[3] Objavljen 10. 5. 2019 v internem glasilu organa , Informator, št. 62.

[4] Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16, 39/16, 45/19 – odl. US in 67/19 – odl. US.

[5] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, sodbe Upravnega sodišča RS, I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016, I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 in I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015.

[6] V teh zadevah je šlo za dostop do podatkov javnih zavodov -  Univerze v Ljubljani in Univerze v Mariboru.

[7] Gre za zgoraj omenjeni Pravilnik o določitvi sodil za razporejanje stroškov po dejavnostih.