prosilec - Občina Gorje

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala dokumente, ki jih je organ prejel po glasovanju na občinski seji. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo varstva upravnega postopka. Glede na to, da organ v odločbi ni izkazal, da bi vodil upravni postopek, niti kakšna škoda za ta postopek bi nastala, prav tako pa v postopek ni pritegnil morebitnih udeležencev, je IP ugotovil, da ima odločba takšne pomanjkljivosti, da je ni mogoče preizkusiti, zato je zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

OLDOČBA:

Številka: 090-36/2021/2

Datum: 18. 2. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 29. 1. 2021, zoper odločbo Občine Gorje, Zgornje Gorje 6 b, 4247 Zgornje Gorje (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2021-2 z dne 28. 1. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 29. 1. 2021 zoper odločbo Občine Gorje, št. 090-2/2021-2 z dne 28. 1. 2021 se ugodi in se navedena odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je kot …  dne 8. 1. 2021 na organ naslovila elektronski dopis, da naj bi točka dnevnega reda o izkazovanju javnega interesa v zvezi z … potekala nepravilno in da naj bi ostajala dodatna dokumentacija v zvezi s tem. Prosila je, da ji občina dokumentacijo pošlje na elektronski naslov.

Občina je prosilki pojasnila, da je bila zadnja dokumentacija poslana takoj, ko je prispela na občino, po e-pošti, približno dve uri pred sejo. Pred tem je pooblaščenec … pošiljal dodatne dokazne predloge, na katere je odgovoril … in nato še enkrat pooblaščenec. Vsi dokumenti so prispeli na dan seje in vsi so bili poslani svetnikom. Svetniki so bili posledično seznanjeni z vsemi dokumenti o tej zadevi, ki jih je občina prejela pred sejo.

Prosilka je istega dne postavila dodatno vprašanje, če drži, da je … vložil predlog za ugotovitev ničnosti sklepa o neobstoju javnega interesa in za izključitev nekaterih udeležencev. Organ je svetnici odgovoril, da je … za tiskani medij potrdil zadnji del njenih trditev, za prvi del pa naj resničnost preveri pri viru svojih informacij. Organ jih namreč pred zaključkom postopka, te informacije ne more posredovati.

Prosilka je dne 8. 1. 2021 v dopisu navedla, da če kot … ni upravičena do seznanitve s celotno dokumentacijo, ki je morda sledila …, prosi, da ji organ dodatno dokumentacijo, ki jo je prejel, posreduje na e-naslov na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja.

Organ je dne 28. 1. 2021 izdal odločbo št. 090-2/2021-2 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi je organ ugotovil, da se zahteva prosilke nanaša na zahtevo … za sprejem odloka o koncesijskem aktu po 26. členu Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb za vlečnice Zatrnik, Hotunjski vrh, Plana 1 in Plana 2. Po preizkusu odločbe je organ ugotovil, da dokumentacija predstavlja informacijo javnega značaja, vendar da sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, da je bil podatek pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, ki je še v teku in da bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, zato je podan razlog za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije po 7. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Po navedbah organa je … na Občino Gorje podal zahtevo za sprejem odloka o koncesijskem aktu. V sklopu zahteve je v predhodnem postopku Občinski svet Občine Gorje odločal o obstoju javnega interesa in celotna prejeta dokumentacija v zadevi je bila posredovana vsem svetnikom in objavljena na spletni strani občine. Občinski svet je na podlagi vseh, do takrat prispelih dokumentov, sprejel odločitev, postopek pa se nadaljuje. Odločitev o zahtevi … še ni bila sprejeta, ravno tako še ni zaključen predhodni postopek ugotavljanja javnega interesa, zato bi imel dostop ali kakršnokoli javno objavljanje vsebin zahtevanega dokumenta, razen tistih, ki jih je objavil organ, v času ko postopek še teče, po oceni organa škodljiv vpliv na izvedbo zadevnega postopka, vpogled v podatke in vsebino zahtevanega dokumenta pa bi lahko škodljivo vplival na pravice vložnika zahtevka …. Posledično je po sedmi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana izjema od prostega dostopa do zahtevane dokumentacije.

Prosilka je zoper odločbo organa dne 29. 1. 2021 vložila pritožbo. V pritožbi je navedla, da dokumentacija, ki jo je zahtevala, obstaja. Organ je ugotovil, da zahteva izpolnjuje pogoje. To so informacije, ki so nastale po 12. redni seji in se nanašajo na zadevo »ugotavljanje javnega interesa po žičniških napravah«. Dokumentih, ki jih je zahtevala, izpolnjujejo vse pogoje po ZDIJZ. Prosilka dodaja, da je kot … in občanka dolžna spremljati delo občinske uprave in župana. Med drugim v njeno zahtevo spada tudi sklep, ki so ga svetniki izglasovali na 12. redni seji. Tega sklepa ji organ ne želi poslati oz. je dostop zavrnil. Sodeč po dopisu organa v njeno zahtevo sodi tudi informacija, da sklep ni bil sprejet, čeprav so svetniki izglasovali ta sklep. Vsak sklep bi moral že tako poslati vsem svetnikom, brez njihove zahteve. Če sklep o javnem interesu še ni bil sprejet (čeprav so svetniki o tem glasovali), bi morali poslati tudi to dokumentacijo. Organ tudi ni pojasnil zakaj bi razkritje škodilo izvedbi. Podatki niso tajni, ravno nasprotno, gre za izkazovanje »javnega interesa«. Sama ve, ker je sodelovala na 12. redni seji, da so podatki javni in da mora organ sklepe javno objaviti. Organ bi moral objaviti sklep in ga na zahtevo prosilke ali zahtevo kateregakoli občana ali druge javnosti, poslati po ZDIJZ. Prav tako bi organ moral poslati sklep, da sklep, ki ga je občinski sklep izglasoval, še ni sprejet, kot je prosilka razbrala iz odločbe. Prosilka tudi navaja da organ ni pojasnil, zakaj bi njen vpogled v javno dokumentacijo, škodljivo vplival na postopek, če organ dejansko res vodi postopek. V zahtevo prosilke, kot informacija, ki je nastala po 12. redni seji, sodi tudi predlog za izrek ničnosti, sklep o ustavitvi postopka in zahteva za izločitev svetnikov in župana.

Organ je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-2/2021-4 z dne 1. 2. 2021. Odstopu je priložil pojasnilo glede pritožbenih navedb prosilke, v katerem pojasnjuje, da je prosilka v pritožbi razširila svojo zahtevo na dokumentacijo, ki je v zahtevi ni navedla, prav tako je dodatno pojasnil okoliščine glede v odločbi navedenega upravnega postopka.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Najprej IP pojasnjuje, da obrazložitev izven odločbe ne more biti stvar presoje IP v pritožbenem postopku, zato se IP ni posebej opredeljeval do pojasnil, ki mu jih je organ posredoval 1. 2. 2021, skupaj z odstopom pritožbe, glede upravnih postopkov, ki so v teku. Izhajati je treba iz načela materialne resnice, ki v 8. členu ZUP zavezuje organ, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. V povezavi z ostalimi določbami ZUP, ki se nanašajo na postopek do izdaje odločbe, dokazovanje in vsebino odločbe, ter določbami ZDIJZ, to pomeni, da mora organ v postopku po ZDIJZ ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Če bi zavzeli nasprotno stališče (tj. da sme organ še v pritožbenem postopku navajati nova dejstva, ki jih ni upošteval v postopku izdaje izpodbijane odločbe), bi to v praksi pomenilo poseg v ustavni pravici, in sicer do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava)) in sodnega varstva (23. člen Ustave) v zvezi z določbo drugega odstavka 39. člena Ustave. Prosilka namreč lahko navedene pravice izvršuje učinkovito le takrat, kadar je seznanjena z vsemi razlogi, na katerih temelji zavrnitev njene vloge. Da je v upravnem postopku določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov, če je upravni postopek dvostopenjski, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1778/2011 z dne 7. 11. 2011 in št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

Nadalje IP pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t. i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilka. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilke, da je v konkretni zadevi … in katere dokumente bi ji bil dolžan organ kot … posredovati pred oz. po seji oz. javno objaviti na spletni strani, saj njen konkretni položaj oz. status, za odločanje o dostopu do navedenih dokumentov ni pravno relevanten. Prav tako se v postopku po ZDIJZ odloča o posredovanju zahtevanih dokumentov prosilcu v obliki fotokopije, prepisa, elektronskega zapisa oz. na način vpogleda in ne o dolžnosti objave dokumentov na spletni strani organa.

IP primarno ugotavlja, da je med prosilko in organom sporno vprašanje, katere dokumente je prosilka s svojo zahtevo pravzaprav zahtevala. Kot izhaja iz zahteve prosilke, je ta zahtevala celotno dokumentacijo, ki je nastala po redni seji oz. dodatno dokumentacijo, ki jo je organ prejel po sami seji, v pritožbi pa tudi navaja, da ni prejela dokumentov, ki naj bi jih organ ustvaril na seji oz. po seji, na kar je ob odstopu opozoril tudi sam organ. Prav tako iz pritožbe prosilke mestoma izhaja, da bi organ moral odločiti tudi glede določenih dokumentov, glede katerih ni razvidno, ali jih je prosilka sploh zahtevala.

IP dalje ugotavlja, da se izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na dostop do dokumentov, glede katerih naj bi organ vodil upravni postopek, ne da preizkusiti. Navedbe organa, glede katerih je obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil, so namreč pavšalne in nekonkretizirane, prav tako pa ni izkazan pogoj, da bi razkritje povzročilo škodo postopku. Organ je sicer navedel, da bi razkritje škodljivo vplivalo na izvedbo postopka, vendar ni pojasnil, v čem bi se kazal ta škodljivi vpliv na sam postopek. Organ je glede škode navedel zgolj to, da bi razkritje škodljivo vplivalo na pravice družbe ….

Sedma točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ zavrne zahtevo prosilca, če gre za »podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.« Za uveljavitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo:

1. zveza z upravnim postopkom in
2. škodljiv vpliv na izvedbo upravnega postopka.

Ob tem IP navaja, da je zaradi načela prostega dostopa treba dostop razlagati široko, a contrario, pa je izjeme potrebno tolmačiti ozko, kar pomeni, da se lahko v konkretnem primeru izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša samo na tiste podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi konkretnega upravnega postopka. Drugačna razlaga navedene izjeme je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubilo svoj smisel.

Organ v postopku ni pojasnil, ali gre pri podani zahtevi za sprejem odloka o koncesijskem aktu za upravni postopek, oz. ali gre za druge vrste postopek, ki ga je dolžan voditi organ v okviru svojih pristojnosti. Prav tako ni razvidno, ali zahtevana dokumentacija predstavlja sestavni del navedenega postopka, saj postopek v izpodbijani odločbi ni opredeljen niti s številko zadeve, niti iz izpodbijane odločbe ni mogoče preveriti, ali sodi vsa zahtevana dokumentacija v okvir konkretnega upravnega postopka, ter ali gre posledično za dokumentacijo, ki je bila nedvomno sestavljena ali pridobljena zaradi upravnega postopka. Glede na navedeno ni mogoče presoditi, ali je izpolnjen prvi kriterij za obstoj zatrjevane izjeme po 7. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V zvezi z opredelitvijo drugega pogoja izjeme varstva upravnega postopka, pa IP poudarja, da  predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa torej izhaja logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka. Vendar IP izrecno poudarja, da to, da so postopki še v teku, a priori še ne pomeni, da je škoda za izvedbo upravnega postopka s tem izkazana. Organ mora v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. IP je zato preverjal, ali je izpolnjen tudi pogoj nastanka škode.

Navedbe organa v zvezi z nastankom škode so pavšalne in ostajajo zgolj na deklaratorni ravni, prav tako pa organ ni navajal škode za konkretni postopek, temveč je navajal škodo, ki bi lahko nastala stranki postopka.

IP meni, da z zgornjimi navedbami organ ni izkazal škode, ki bi nastala pri izvedbi konkretnega upravnega postopka. V prvi vrsti IP poudarja, da škode za izvedbo postopka v okviru presojanja pogoja te izjeme, ni mogoče izkazovati s škodo, ki bi z razkritjem informacij nastala tretjim osebam izven samega upravnega postopka. Škoda, ki je relevantna za obstoj tega pogoja, je škoda, ki bi nastala za izvedbo samega upravnega postopka, npr. da bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov, ter posledično vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja ter na zakonitost in pravilnost odločbe, ki bi bila izdana v tem upravnem postopku. Glede na navedeno IP poudarja, da organ s sklicevanjem na škodo družbi …., ne more utemeljevati škode za izvedbo upravnega postopka oziroma ta ostane neizkazana. Iz navedenih razlogov torej izhaja, da je organ napačno tolmačil izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem pa napačno uporabil materialni predpis.

Glede na navedeno je organ torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kot je prav tako podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri postopek je v teku in v kakšni fazi je itd.) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

Glede zahteve prosilke

Glede na to, da iz pritožbenih navedb prosilke in pojasnil organa izhaja, da med organom in prosilko obstaja nesoglasje glede tega, katere dokumente je prosilka pravzaprav zahtevala in ali je organ odločil o vseh zahtevanih dokumentih (med organom in prosilko je očitno sporno, ali je predmet zahteve prosilke celotna dokumentacija, s katero organ razpolaga po datumu 12. redne seje ali so predmet zahteve prosilke le tisti dokumenti, ki jih je organ po navedenem datumu prejel od tretjih oseb), ter ob upoštevanju, da je prosilka vložila zahtevo v obliki korespondence med organom, kjer je dokumente sprva zahtevala kot … in nato kot fizična oseba, obseg navedenih dokumentov pa se je skozi korespondenco spreminjal, mora organ v ponovnem postopku prosilko najprej pozvati, da določno opredeli svojo zahtevo in konkretno navede, kateri so tisti dokumenti, ki jih zahteva. IP na tej točki opozarja, da je skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ dolžna uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ prosilki nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve.

Glede pritegnitve stranskih udeležencev v postopek

Po pregledu pritožbene zadeve je IP ugotovil, da se obravnavana dokumentacija nanaša na postopek, ki ga je organ začel na podlagi zahteve družbe …., prav tako pa se organ v postopku sklicuje na škodo, ki bi lahko tej družbi nastala z razkritjem dokumentov, hkrati pa organ te družbe pred izdajo izpodbijane odločbe ni vključil v postopek kot stranskega udeleženca, niti ji ni poslal odločbe in pritožbe. Organ torej stranskemu udeležencu ni omogočil zaščite njegovih pravic.

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.

IP je ugotovil, da organ stranskega udeleženca ni pritegnil v postopek, niti mu ni omogočil, da se izjavi o zahtevi prosilke, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Glede na to, da organ najbolj pozna, kdo so kontaktne osebe morebitnih stranskih udeležencev v konkretnem primeru in kako jih kar najhitreje pozvati v postopek odločanja o pravici dostopa do informacij javnega značaja, bo to kršitev najhitreje in najbolj ekonomično odpravil organ. Organ mora v ponovljenem postopku natančno pregledati vsebino dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke in oceniti, ali bi njihovo razkritje lahko vplivalo na pravice in koristi tretjih oseb (npr. družbe …. in tudi morebitnih drugih subjektov). Vse te subjekte mora organ nato, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek pred izdajo odločbe in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahtevala prosilka. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilke.

Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

Kot že rečeno, je IP ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.

Organ mora v ponovljenem postopku upoštevati pogoje, ki jih je IP za obstoj izjeme varstva upravnega postopka navedel že zgoraj, pri čemer IP še dodaja, da mora organ konkretno navesti, kateri upravni postopek je  v teku in določno opredeliti, kakšna škoda bi nastala temu postopku. Organ v izpodbijani odločbi namreč ni izpolnil svojega dokaznega bremena, ker je le pavšalno navajal, da bi »kakršnokoli javno objavljanje vsebin zahtevanega dokumenta, razen tistih, ki jih je objavila Občina Gorje, v času ko postopek še teče, po oceni organa, imelo škodljiv vpliv na izvedbo postopka«. Takšna obrazložitev je presplošna, pavšalna in ne omogoča preizkusa odločbe. Organ v odločbi tudi ni pojasnil, kateri so tisti dokumenti iz postopka, ki jih je že objavil, in ali je organ odločal tudi o teh dokumentih in ali jih je prosilki (glede na to, da so že objavljeni) tudi posredoval.

Organ se v izpodbijani odločbi z ničemer ni skliceval na obstoj poslovne skrivnosti, vendar pa se je skliceval na škodo, ki bi lahko nastala gospodarski družbi. V primeru, da se bo izkazalo, da je treba navedeno škodo varovati kot izjemo poslovne skrivnosti, IP glede kriterijev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost, opozarja na Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS), ki je začel veljati 20. 4. 2019, kar pomeni, da se izjema poslovne skrivnosti presoja po določbah tega zakona v primeru, če je predmet presoje dokument, ki je nastal po navedenem datumu. Če je predmet presoje dokument, ki je nastal pred tem datumom, se uporablja 39. člen Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), v obliki, ki je veljala pred sprejemom ZPosS. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije izpolnjujejo zahteve, ki opredeljujejo poslovno skrivnost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje (tj. na gospodarski družbi). Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da so pogoji za obstoj poslovne skrivnosti izpolnjeni, bo moral nadalje presojati, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni ali za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno z ZGD-1 in s ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca je bila v obravnavanem delu zavrnjena v celoti, organ pa možnosti delnega dostopa sploh ni presojal. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovnem postopku, če je to mogoče, prosilki omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Po opravljenem ponovnem postopku mora organ opredeliti še izrek odločbe. V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo, če bo organ uporabil institut delnega dostopa (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilki omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

IP je zaključil, da je organ v zvezi z odločitvijo o dostopu do zahtevanih dokumentov bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), izpodbijane odločbe pa tudi ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka