prosilec - Občina Brežice

POVZETEK:

Organ je kot nepopolno zavrgel prosilkino zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ker je v postavljenem roku ni dopolnila z navedbo zakonitega zastopnika oziroma pooblaščenca.  IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je bila, glede na okoliščine konkretnega primera, prosilkina zahteva popolna in sposobna za obravnavo, zato jo je odločitev organa odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek.  

ODLOČBA:

Številka: 090-18/2021/2

Datum:  28. 1. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. ter 259. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, novinarke časnika Finance, Bleiweisova 30, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 8. 1. 2021, zoper sklep Občine Brežice, Cesta prvih borcev 18, 8250 Brežice, (v nadaljevanju organ), št. 090-15/2020 z dne 6. 1. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 8. 1. 2021 se ugodi, sklep Občine Brežice št. 090-15/2020 z dne 6. 1. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o prosilkini zahtevi z dne 1. 12. 2020 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je 1. 12. 2020 po elektronski pošti na organ podala zahtevo za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahtevala zunanjo revizijo poslovanja Komunale Brežice, ki jo je konec leta 2018 naročil župan zaradi očitkov o nepreglednem poslovanju prek hčerinske družbe ….

Organ je prosilko z dopisom, št. 090-15/2020 z dne 15. 12. 2020 obvestil, da je prejel njeno zahtevo za Poročilo o opravljeni redni notranji reviziji poslovanja Občine Brežice, Pregled poročila upravljanja s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o., z dne 23. 12. 2019. Poleg tega je ob citiranju določbe prvega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilko pozval, naj svojo zahtevo dopolni in oblikuje skladno s citirano določbo. 

.

Prosilka je v odgovoru na poziv, ki ga je poslala po elektronski pošti 16. 12. 2020, navajala, da je zahtevo naslovila na organ in da želi dokument prejeti na elektronski naslov, iz katerega je poslala zahtevo. V primeru, da ne obstaja elektronska verzija revizije, pa naj ji jo organ posreduje na naslov časnika, ki ga je v odgovoru tudi navedla.

Organ je nato prosilko istega dne (16. 12. 2020) z dopisom, št. 090-15/2020 obvestil, da iz njene zahteve ni razvidna navedba zakonitega zastopnika ali pooblaščenca in jo pozval na ustrezno dopolnitev vloge v roku 6 delovnih dni.

O prosilkini zahtevi je nato organ odločil s sklepom, št. 090-15/2020 z dne 8. 1. 2020, s  katerim je zahtevo prosilke zavrgel. V obrazložitvi se je skliceval  na določbe 17. , 18. in 19. člena ZDIJZ in navajal, da je prosilka 16.12.2020 zahtevo delno dopolnila, vendar  iz nje še vedno ni razvidna navedba zakonitega zastopnika ali pooblaščenca vlagatelja, zato jo je zavrgel skladno z 19. členom ZDIJZ.

Prosilka je zoper navedeni sklep 8. 1. 2020 vložila pritožbo, v kateri je navajala, da je decembra 2020 od organa zahtevala dostop do celotne revizije poslovanja Komunale Brežice, ki jo je župan leta 2018 naročil zaradi očitkov o nepreglednem poslovanju hčerinske družbe …. Organ ji je odgovoril ,da nepravilnosti niso našli, dostop do revizije pa ji je zavrnil. Meni, da je to nedopustno, saj je po neuradnih informacijah zunanji revizor odkril nekaj nepravilnosti. Ker gre za porabo davkoplačevalskega denarja, bi revizija morala biti dostopna javnosti.

Ker je prosilka pritožbo poslala na IP, jo je ta z dopisom, št. 092-7/2021/2 z dne 11. 1. 2020 odstopil organu v predhodni preizkus.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijanega sklepa ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-15/2020 dne 20. 1. 2021, poslal v odločanje IP, skupaj z dokumenti iz spisa 090-15/2020.

IP je pritožbo prosilke, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba je utemeljena.

Kot organ druge stopnje je IP, skladno z 247. členom  in prvim odstavkom 259. člena ZUP, izpodbijani sklep organa preizkusil v delu, v katerem ga je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.  

V obravnavani zadevi je organ zahtevo prosilke zavrgel kot nepopolno, zato je IP ugotavljal, ali je zahteva prosilke popolna in sposobna vsebinske obravnave.

V skladu s 17. členom ZDIJZ mora zahteva za dostop do informacij javnega značaja vsebovati naslednje obvezne sestavine: navedbo organa, ki se mu se pošilja, glede podatkov o prosilcu pa: osebno ime, firmo ali ime pravne osebe, navedbo o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu ter naslov prosilca oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca. V zahtevi za dostop do informacij javnega značaja mora prosilec: opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Izrecno je določeno, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu.

Iz podatkov spisa IP ugotavlja, da je prosilka, po tem, ko je od organa 30. 11. 2020 prejela nekatere odgovore na svoja vprašanja z istega dne, v zvezi z revizijo poslovanja občine na področju upravljanja s kapitalsko naložbo v javnem podjetju Komunala d.o.o., organ tega dne zaprosila tudi za celotno revizijo. Organ ji je odgovoril, da ji ne more ugoditi, ker po mnenju revizorjev poročilo o opravljeni reviziji nima statusa javne listine. Prosilka je nato 1. 12. 2020 na organ poslala elektronsko vlogo, naj njeno zahtevo (za predmetno revizijo) obravnavajo kot zahtevo po ZDIJZ. Navajala je še, da je javnost do revizije upravičena, ker gre za porabo in upravljanje davkoplačevalskih sredstev. V zahtevi je navedla svoje ime in priimek.

Organ je z dopisom, št. 090-15/2020 z dne 15. 12. 2020, ob citiranju določbe prvega odstavka 17. člena ZDIJZ, prosilko pozval, naj svojo zahtevo dopolni in oblikuje skladno s citirano določbo.  Navajal je še, da je prosilka enako zahtevo posredovala tudi na podlagi Zakona o medijih, odgovore na tej podlagi pa so ji že posredovali. Pojasnil je še, da ne gre za molk organa, saj zakonski rok 20 delovnih dni po ZDIJZ začne teči, ko je vloga popolna. Prosilka je naslednjega dne organu poslala elektronsko sporočilo, v katerem je navajala, da je zahtevo naslovila na Občino Brežice in navedla njihov naslov ter župana. Poleg tega je navajala, da želi zahtevani dokument prejeti na elektronski naslov, iz katerega prihaja zahteva (to je službeni naslov, opomba IP). V primeru, da ne obstaja elektronska verzija revizije, pa je za prejetje fotokopij dokumenta navaja svoje ime in priimek in službeni naslov časnika. Organ je nato 16. 12. 2020 prosilki po elektronski pošti poslal ponovni poziv št. 090-15/2020, na dopolnitev zahteve, v katerem je navajal, da iz njene zahteve ni razvidna navedba zakonitega zastopnika ali pooblaščenca in jo pozval na ustrezno dopolnitev vloge v roku 6 delovnih dni. Iz podatkov spisa izhaja, da je prosilka to sporočilo za dopolnitev prejela po elektronski pošti 17. 12. 2020. Organ je nato z izpodbijanim sklepom prosilkino zahtevo zavrgel, ker je ni dopolnila z navedbo zakonitega zastopnika ali pooblaščenca vlagatelja, pri tem se je skliceval na določbe 17., 18. in 19. člena ZDIJZ. Iz podatkov spisa izhaja, da je organ prosilki izpodbijani sklep vročil po elektronski pošti na njen službeni naslov.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da je prosilka v okviru svojega elektronskega sporočila, poslanega iz službenega elektronskega naslova časnika, 1. 12. 2020, nedvomno vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ. To zahtevo je prosilka poslala po tem, ko je že dobila nekatere odgovore na vprašanja povezana z zahtevanim dokumentom, ki jih je organ, po lastnih navedbah v dopisu št. 090-15/2020 z dne 15. 12. 2020, obravnaval kot vprašanja po Zakonu o medijih (ZMed). Prosilka je v svoji zahtevi navedla dokument, ki ga je želela prejeti in razloge za to, ter svoje ime in priimek. Glede na zgoraj navedene obvezne sestavine, ki jih mora zahteva po ZDIJZ vsebovati, IP ugotavlja, da prosilkina zahteva z dne 1. 12. 2020  res ni vsebovala vseh sestavin za obravnavo, zato jo je organ utemeljeno pozval k dopolnitvi vloge s svojim dopisom, št. 090-15/2020 z dne 15. 12. 2020. Vendar pa organ ob tem prosilki ni pojasnil, v katerem delu je vloga nepopolna, temveč je zgolj na splošno navedel, da naj vlogo dopolni ob citiranju določbe prvega odstavka  17. člena  ZDIJZ. Prosilka je z dopisom z dne 16. 12. 2020 zahtevo dopolnila z navedbo organa, na katerega je naslovila zahtevo, z načinom seznanitve ter s svojim naslovom za vročanje. Na kar je organ prosilko 16. 12. 2020 pozval, naj zahtevo dopolni še z navedbo zakonitega zastopnika oziroma pooblaščenca. Ker prosilka tega ni naredila,  je organ izdal izpodbijani sklep.

Glede na navedeno IP, v okoliščinah konkretnega primera, ne more slediti odločitvi organa, da je prosilkina zahteva nepopolna in je zato ni mogoče obravnavati. Pri svoji presoji je IP izhajal iz široke razlage ustavne pravice dostopa do informacije javnega značaja, konkretizirane v načelu prostega dostopa v 5. členu ZDIJZ, ki določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim in fizičnim osebam. IP se sicer strinja, da je treba v postopku dostopa do informacij javnega značaja ugotoviti, komu ta pravica pripada, oziroma kdo jo v konkretnem postopku uveljavlja, torej pravna oseba (medij) ali pa fizična oseba, in pri tem IP posebej poudarja, da če je organ v dvomu, ali je zahtevo vložil prosilka v imenu medija ali ne, od nje lahko zahteva pooblastilo. Vendar, če tega pooblastila prosilka ne predloži, jo še vedno lahko obravnava kot  fizično osebo. In če izhajamo iz tega stališča, potem je prosilkina zahteva, po njeni dopolnitvi,  vsebovala vse obvezne sestavine iz 17. člena ZDIJZ, torej navedbo organa, od katerega je zahtevala dokument, osebno ime prosilke, način seznanitve ter naslov za vročanje, kamor se glede na določbo prvega odstavka 85. člena ZUP, šteje tudi kraj, kjer je prosilec zaposlen.

Pozivanje organa na predložitev pooblastila zakonitega zastopnika, je bilo v tem primeru torej neutemeljeno, zato so tudi posledice, ki so temu sledile, torej zavrženje prosilkine zahteve, napačne. Poleg tega organ prosilke, na posledice nedopolnitve vloge, v nobenem od svojih dopisov ni opozoril, čeprav bi, upoštevajoč sodno prakso to moral storiti (npr. sodba VSRS U 1448/94-4). Glede na okoliščine konkretnega primera, pa IP pri svoji presoji ni mogel mimo dejstva, da je organ prosilko v zvezi z njenimi vprašanji, ki jih je na organ poslala 30. 11. 2020, obravnaval po ZMed, kjer je pravica dostopa do informacij (45. člen ZMed) pridržana medijem, ki jih ZMed definira kot časopise in revije, radijske in televizijske programe, elektronske publikacije, teletekste ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti, torej ne kot (samostojne) novinarje. V tem postopku po ZMed torej organ ni dvomil, da je prosilka vprašanja podala kot medij, v postopku po ZDIJZ, pa je svoj dvom izrazil s pozivom na dopolnitev zahteve s predložitvijo pooblastila, kar pa je, kot je IP že ugotovil, ob sicer popolni zahtevi fizične osebe, storil neutemeljeno. Poleg tega iz podatkov spisa izhaja, da je organ izpodbijani sklep  prosilki vročal na njen službeni elektronski naslov.

Upoštevajoč vse navedeno IP zaključuje, da je organ dejansko stanje ugotovil nepopolno oziroma napačno, zato je treba izpodbijani sklep organa odpraviti, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je organ z izpodbijanim sklepom dejansko stanje ugotovil nepopolno oziroma napačno,  je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku se bo moral organ konkretno opredeliti do zahtevanega dokumenta. Če bo organ ugotovil, da ta vsebuje vsebujejo katero od izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se ti podatki prekrijejo oziroma zavrnejo in na podlagi katere izjeme, ki jo mora obrazložiti in konkretizirati, ter pri tem upoštevati prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010), da materialno-pravno vidiki restriktivne razlage in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja pomeni, da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed zakonskih izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacijo je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

Čeprav je bilo pritožbi treba ugoditi že iz zgoraj navedenega razloga, pa IP zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenih postopkov v zvezi z  uporabo materialnega prava, ali je podana katera od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, dodaja še:

Skladno z določbo prev alineje  tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pomeni izjemo od izjem, je mogoče, ne glede na to, če je v zvezi z zahtevano informacijo podana katera od izjem iz prvega  a odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop dovoliti, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ob tem IP opozarja na sodno prakso, ki je zavzela široko razlago definicije porabe javnih sredstev (sodba I U 599/2014-20) in na prakso IP[1], v kateri je bilo odločeno o smiselno primerljivih dokumentih (npr. odločbe IP, št. 090-167/2011/6, 090-165/2012/9, 090-150/2012/4, 090-47/2011/8, …).

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji dejansko stanje ugotovil nepopolno oziroma napačno, zato je treba izpodbijani sklep odpraviti, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP. IP je zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

K II. točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Dostopno na spletni strani IP: www.ip-rs.si