prosilec - Mestna občina Kranj
+ -Številka: 090-14/2021
Kategorije: Osebni podatek, Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Organ je z izpodbijano odločbo prosilcu zavrnil dostop do analize ravnanja svetniških skupin z denarjem – revizije organa zaradi varstva notranjega delovanja organa. IP je nato v pritožbenem postopku ugotovil, da je bila revizija izvedena z namenom, da se preveri poslovanje organa na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin organa, zato da bi se sredstva za delo svetniških skupin porabljala pravilno in z nameni v proračunu organa. Povedano drugače, ugotovil je, da se zahtevano poročilo nanaša na pravilnost poslovanja proračunskega porabnika, zato že s tega vidika ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja organa. Sredstva za delo svetniških skupin se namreč zagotavljajo v proračunu organa. Nedvomno torej ne gre za dokument, ki bi predstavljal informacije, namenjene za notranjo rabo organa in iz katerih bi izhajal postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika oziroma občutljiva notranja navodila in načrti. Vsebina poročila pa se obenem nanaša tudi na preverjanje skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi, zato tudi s tega vidika ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja organa. Predmet zahteve so bili torej podatki o dejstvih ter ugotovitvah in priporočilih Skupne službe notranje revizije Kranj v zvezi s temi dejstvi, ki kot taki nedvomno ne predstavljajo »notranjega razmišljanja« organa. Je pa po uradni dolžnosti IP ugotovil tudi, da zahtevano poročilo obsega določene varovane osebne podatke, zato je v tem delu pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-14/2021/2
Datum: 2. 2. 2021
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ... (v nadaljevanju: prosilec), z dne 5. 1. 2021, zoper odločbo Mestne občine Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj (v nadaljevanju: organ), št. 090-26/2020-4-(40/10/01) z dne 24. 12. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožbi prosilca z dne 5. 1. 2021 se delno ugodi in se odločba Mestne občine Kranj, št. 090-26/2020-4-(40/10/01) z dne 24. 12. 2020, delno odpravi ter se odloči:
»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v elektronski obliki Poročilo o notranji reviziji izvrševanja proračuna Kabineta župana v Mestni občini Kranj na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin, št. 060-8/2020-6-(700002) z dne 28. 7. 2020, na način, da na koncu dokumentu prekrije e-naslove javnih uslužbencev.«.
- V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je od organa z zahtevo z dne 17. 11. 2020 zahteval analizo ravnanja svetniških skupin z denarjem - revizija MOK.
Ker organ o zahtevi prosilca ni odločil v zakonskem roku, je prosilec pri IP vložil pritožbo zaradi molka organa. Na poziv IP, št. 0900-222/2020/4 z dne 17. 12. 2020, je nato organ o dostopu do zahtevanega poročila odločil z odločbo.
Organ je z odločbo št. 090-26/2020-4-(40/10/01) z dne 24. 12. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih podatkov zavrnil v celoti, in sicer na podlagi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Uvodoma je ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na Poročilo o notranji reviziji izvrševanja proračuna Kabineta župana v Mestni občini Kranj na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin (v nadaljevanju: Poročilo), in da so torej izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. V nadaljevanju se je nato opredelil do izjeme notranjega delovanja. Navedel je, da predstavlja Poročilo notranjo revizijo organa, ki je bila izdelana z namenom optimizacije dela v Kabinetu župana, katere namen je zagotoviti dvig ravni delovanja organa in njegovega delovnega procesa, in ne gre za analizo ravnanja svetniških skupin z denarjem, kot to netočno navaja prosilec. Morebitni prikaz porabe javnih sredstev je bil podan zgolj z namenom ponazoritve smiselnosti priporočil in ne kot ravnanje svetniških skupin z denarjem. V okviru notranje revizije se opredeljuje npr. tudi zasledovanje nekaterih dolgoročnih ciljev, strategije in pomoč pri izboljšavi delovanja določenih nadzorov (npr. kako urediti drugače, izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti procesov, ki že potekajo). Gre za priporočila, kako izboljšati proces v okviru logistike oziroma postopka ravnanja v primeru posameznih izplačil, vračil osnovnih sredstev, nabavnih procesov, v zvezi z vodenjem postopka naročanja ter predlogov o tem, katere akte za ta namen bi bilo smiselno izdelati oziroma korigirati. Dokument, ki je predmet presoje, je nedvomno izdelan za namen »notranje rabe«, torej v zvezi z notranjim delovanjem in ni bil namenjen širši javnosti, saj vsebuje občutljiva notranja navodila. Gre za dokument za notranjo rabo organa, iz katerega izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika in če bi postal javen, bi lahko to resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Iz istega razloga o dokumentu niso razpravljali na ravni svetniških skupin, kot je to netočno navedel prosilec. Drugače je v primeru revizij javnih zavodov in njihovega poslovanja, ko se takšni dokumenti obravnavajo na sejah mestnega sveta. Vsakršna informacija, ki bi se navajala v medijskih objavah, brez predhodne presoje oziroma vrednotenja, bi povzročila organu veliko škodo oziroma motnje v sedanjem delovanju. Obstaja namreč velika nevarnost, da bi se posamezne informacije iz Poročila iztrgale iz konteksta in predstavile javnosti nepravilno, nehote ali z namenom senzacionalističnega poročanja. S tem bi nastala velika škoda ugledu organa, pa tudi svetnikom in svetniškim skupinam, zaradi katere bi bil organ v svojem delovanju ohromljen. Razkritje dokumenta bi povzročilo motnje pri delovanju organa, saj vsebuje napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic ter interesov občine v konkretnem (odprtem) primeru in vsebuje konkretne odgovore na postavljena vprašanja, oziroma pravne dileme, ki so v konkretnem primeru že sporne, oziroma razkriva interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma izvajanju dejavnosti organa. V tem trenutku bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja dokumenta, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanim dokumentom. Razkritje bi tako pomenilo resno oviro tudi za nadaljnje delo organa oziroma bi bilo to bistveno slabše, kot je bilo pred razkritjem. Z razkritjem notranjih revizijskih poročil oziroma priporočil bi notranja revizija kot institut, namenjen predvsem vodstvu organa, izgubila svoj namen in bi bilo organu onemogočeno izvesti notranjo revizijo z namenom izboljšav v delovanju na način, da za namen obrazložitve predloga optimizacije navede konkretne primere.
Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 5. 1. 2021. Po njegovem mnenju ne drži, da je bila revizija izdelana z namenom optimizacije dela Kabineta župana, ampak je bila podlaga za spremembo pravilnika o porabi svetniških skupin, ki je že bil na dnevnem redu seje mestnega sveta, nato pa umaknjen. Gre namreč za porabo javnega denarja poslanskih skupin/strank, ki jim je bil dodeljen javno, na podlagi volitev. V interesu javnosti je tako sleherna ugotovitev o porabi, tudi revizija je bila plačana z javnim denarjem. Nadalje je navedel tudi, da objava organu ne bi povzročila nobene škode, ker je organ zavezan delovati javno, namigi in domneve o nevarnosti »iztrganja iz konteksta« pa so neutemeljeni in zlonamerni. Če so bile odkrite nepravilnosti, mora organ ukrepati po zakonu, ne pa tega skrivati pred davkoplačevalci. Meni, da je organ z molkom v tem postopku že pokazal nepoznavanje predpisov.
Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z elektronskim dopisom z dne 14. 1. 2021, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil tudi Poročilo, ki je predmet zahteve prosilca.
Pritožba je delno utemeljena.
- Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločba organa, s katero mu je bil zavrnjen dostop do zahtevanega dokumenta, v celoti.
Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanim Poročilom razpolaga v materializirani obliki, saj ga je tudi posredoval IP. Pogoji za informacijo javnega značaja so torej v obravnavanem primeru izpolnjeni. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je organ ravnal pravilno, ko je dostop do zahtevanega dokumenta prosilcu zavrnil.
Ker je organ zavrnil prosilcu dostop do Poročila zaradi izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do te izjeme od prostega dostopa.
- Izjema notranjega delovanja organa
Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kumulativno morata biti torej izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.
IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.[1] Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.
IP ob vpogledu v Poročilo ugotavlja:
• Podlaga za izvedbo notranje revizije so bili Zakon o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[2], Pravilnik o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ (v nadaljevanju: Pravilnik)[3], Pravilnik o delovanju Skupne službe notranje revizije Kranj ter načrti dela Skupne službe notranje revizije Kranj. Predmetna notranja revizija izvrševanja proračuna Kabineta župana v Mestni občini Kranj na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin je bila vključena v Letni načrt dela Skupne službe notranje revizije Kranj za leto 2020.
• Cilj notranje revizije je bil podati neodvisno in nepristransko zagotovilo o ustreznosti, pravilnosti in zanesljivosti delovanja notranjekontrolnega sistema na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin, konkretneje pridobiti zadostne, zanesljive in ustrezne dokaze, da so notranje kontrole vzpostavljene in delujejo zanesljivo, tako da se sredstva za delo svetniških skupin porabljajo pravilno in z nameni v proračunu organa.
• Predmet notranje revizije je obsegal preveritev notranjih kontrol in pravilnost poslovanja organa na revidiranem področju za obdobje 1. 1. 2019 do 30. 4. 2020, in sicer:
- preveritev skladnosti poslovanja organa s predpisi in internimi akti na revidiranem področju;
- preveritev urejenosti in pravilnosti pri načrtovanju, izvajanju, spremljanju in poročanju porabe sredstev za delo svetniških skupin organa;
- preveritev, ali se sredstva uporabljajo izključno za kritje stroškov, povezanih z izvrševanjem funkcije člana mestnega sveta;
- preveritev ustreznosti in učinkovitosti sistema notranjih kontrol na revidiranem področju.
IP tako nadalje ugotavlja, da je bila revizija izvedena z namenom, da se preveri poslovanje organa na področju porabe sredstev za delo svetniških skupin organa, zato da bi se sredstva za delo svetniških skupin porabljajo pravilno in z nameni v proračunu organa. Povedano drugače, predmetno poročilo se nanaša na pravilnost poslovanja proračunskega porabnika, kot izhaja iz predhodnih navedb, zato že s tega vidika ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja organa. Sredstva za delo svetniških skupin se namreč zagotavljajo v proračunu organa.[4] Nedvomno torej ne gre za dokument, ki bi predstavljal informacije, namenjene za notranjo rabo organa in iz katerih bi izhajal postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika oziroma občutljiva notranja navodila in načrti. IP ob tem poudarja, da se kot informacije notranjega delovanja organa javnega sektorja nedvomno ne morejo šteti podatki, ki se nanašajo na predpise in akte organa, ki so bili upoštevani pri reviziji, predstavitev organa, odgovorne osebe revidiranca, pristojnosti in odgovornosti zaposlenih, naloge in pravice mestnih svetnikov, navedbe in ugotovitve glede konkretnih predpisov ter podobno. In nedvomno ne morejo predstavljati izjeme notranjega delovanja tudi konkretni podatki o porabi javnih sredstev, ki jih obsega Poročilo po posameznih stroškovnih mestih (svetniških skupinah) in namenih porabe (nakup pisarniškega in čistilnega materiala ter storitev, založniške in tiskarske storitve ter stroški fotokopiranja, reprezentanca, drugi splošni material in storitve, obratovalni stroški, prevozni in transportni stroški, najemnine in zakupnine, najemne pogodbe,… ter drugi odhodki). Vsebina Poročila pa se obenem nanaša tudi na preverjanje skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi, ki jih IP opredeljuje predhodno in v nadaljevanju, zato tudi s tega vidika ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja organa. Predmet zahteve so torej podatki o dejstvih ter ugotovitvah in priporočilih Skupne službe notranje revizije Kranj v zvezi s temi dejstvi, ki kot taki nedvomno ne predstavljajo »notranjega razmišljanja« organa.
IP opozarja tudi na določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevanega dokumenta, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo notranjega delovanja organa), vedno dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker se zahtevano revizijsko poročilo nanaša na ugotavljanje pravilnosti in smotrnosti poslovanja organa pri porabi javnih sredstev, pri tem pa navaja tudi konkretne podatke o njegovi porabi, je v obravnavanem primeru ta pogoj nedvomno izpolnjen. Dostop do zahtevanega Poročila je torej treba dovoliti tudi iz tega razloga.
Pri tem se IP sklicuje še na določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Organ je namreč porabnik javnih sredstev. IP ob tem poudarja, da je kot podatke o porabi javnih sredstev treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je organ ravnal gospodarno. Za zagotavljanje transparentnosti delovanja organa, ki ga določa ZDIJZ v 2. členu, je treba kot podatek o porabi javnih sredstev šteti vse podatke, ki imajo finančni učinek in za organ ustvarjajo finančne obveznosti ali pravice. Nadalje pa je mogoče ugotoviti tudi, da ZJF predvideva in določa notranji nadzor javnih financ kot na enotnih temeljih zasnovan sistem finančnega poslovodenja (menedžmenta) in kontrol ter notranjega revidiranja pri neposrednih in posrednih uporabnikih ter stalno preverjanje tega sistema, zagotoviti pa mora, da finančno poslovodenje (menedžment) in sistem kontrol deluje v skladu z načeli zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti (99.a člen). Podrobneje je sistem notranjega nadzora financ urejen s Pravilnikom in drugimi pravili, metodikami in standardi za finančno poslovodenje in notranje kontrole, ki jih predpisuje Ministrstvo za finance, Služba za nadzor proračuna. Glede navedb organa, da je drugače v primeru revizij javnih zavodov in njihovega poslovanja, ko se takšni dokumenti obravnavajo na sejah mestnega sveta, IP tako poudarja, da z vidika transparentnosti dela organa med organom in javnimi zavodi ni razlike, ne po določbah ZDIJZ in ne po drugih relevantnih določbah (ZJF,…). Če organ meni, da obstaja velika nevarnost, da bi se posamezne informacije iz Poročila iztrgale iz konteksta in predstavile javnosti nepravilno, nehote ali z namenom senzacionalističnega poročanja, se lahko temu izogne z objavo celotnega Poročila, razen varovanih osebnih podatkov.
IP tako pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da se Poročilo nanaša na porabo javnega denarja in da je bila tudi revizija plačana z javnim denarjem. Prav tako pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da je organ zavezan delovati javno ter v skladu s pravili oziroma zakonodajo, zato mu razkritje ne more škoditi, če pa je organ posloval v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo.
Nedvomno je mogoče slediti tudi navedbam prosilca, da je prišlo do porabe javnega denarja tudi pri samem postopku notranje revizije. Iz Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave, št. 032-0066/2008-1-49/1 z 16. 12. 2009 (v nadaljevanju: Odlok)[5] izhaja, da:
∙ ima status samostojnega skupnega organa občin ustanoviteljic,
∙ nastopa za zaposlene javne uslužbence kot delodajalec organ,
∙ sredstva za delo zagotavljajo občine ustanoviteljice v svojih proračunih skladno z obsegom dela za posamezno občino ustanoviteljico, kar se določi glede na število prebivalcev v določenem razmerju,
∙ je neposredni uporabnik proračuna občine ustanoviteljice, v kateri ima sedež (členi 2, 8, in 11).
Gre za skupni organ občinske uprave Mestne občine Kranj in občin Naklo, Preddvor in Tržič, ustanovljen prav z namenom vzpostavitve in učinkovitega izvajanja funkcije notranjega revidiranja občin ustanoviteljic ter njihovih posrednih in neposrednih proračunskih uporabniki. Povedano drugače, Skupna služba notranje revizije Kranj je tako kot organ porabnik javnega denarja in uslužbenci so tako kot uslužbenci organa javni uslužbenci. Kot izhaja iz 2. člena tega odloka, je bila Skupna služba notranje revizije Kranj ustanovljena prav z namenom vzpostavitve in učinkovitega izvajanja funkcije notranjega revidiranja občin ustanoviteljic ter njihovih posrednih in neposrednih proračunskih uporabnikov. Povedano drugače, gre za organ, ki je bil ustanovljen prav z namenom notranjega nadzora javnih financ pri navedenih občinah.
Ne nazadnje pa IP pripominja še, da je v skladu z načelom transparentnosti javno dostopna tudi praksa Računskega sodišča, kot najvišjega organa kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Računsko sodišče namreč poročila o revizijah objavlja na svojih spletnih straneh.
Ker IP po uradni dolžnosti ugotavlja, da Poročilo obsega določene osebne podatke, se opredeljuje še do izjeme varstva osebnih podatkov.
- Varstvo osebnih podatkov
Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati predhodno navedena Splošna uredba o varstvu podatkov, ki predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[6]. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.
V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu člena 4(1) Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).
Upoštevaje definicijo osebnega podatka je IP ugotovil, da zahtevani dokument obsega posamezne osebne podatke, in sicer podatke o imenih in priimkih posameznikov, njihovi funkciji oziroma delovnem mestu, elektronskem naslovu, času njihove zaposlitve na delovnem mestu z vidika odgovornosti za poslovanje v revidiranem obdobju, ter podpisu.
IP je tako preveril še, ali je za njihovo obdelavo (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:
(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);
(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;
(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;
(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.
V obravnavanem primeru IP, upoštevaje predhodno navedene pravne podlage, ugotavlja:
• Podana je pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov svetnikov, župana, javnih uslužbencev organa in Skupne službe notranje revizije Kranj. Pravno podlago za njihovo obdelavo namreč predstavlja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na obstoj izjeme (osebni podatek) dostop dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev, ter podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Absolutno javni podatki v Poročilu so tako podatki o imenu in priimku svetnikov, župana ter javnih uslužbencev, podatki o funkciji in delovnem mestu, času zaposlitve na delovnem mestu z vidika odgovornosti za poslovanje v revidiranem obdobju, pa tudi podpisi.
• Ni podane pravne podlage za dostop do podatkov o službenih e-naslovih posameznikov. Da službene telefonske številke in elektronski naslovi niso prosto dostopni podatki, je IP odločil že večkrat ter o tem izdal tudi neobvezujoča mnenja.[7] Če subjekt objavi te podatke, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela za namene poslovanja s strankami prosto dostopne. IP je tako v obravnavnem primeru naložil organu, da prekrije podatke o službenih e-naslovih javnih uslužbencev na koncu Poročila, ker niso prosto dostopni.
V zvezi z imeni in priimki fizičnih oseb kot nosilcev dejavnosti (dobavitelji, prevozniki, reprezentanca,..) v Poročilu pa IP pripominja, da jih ne gre šteti kot osebne podatke v smislu definicije osebnega podatka, ker opravljajo pridobitno dejavnost na trgu. Navedeno izhaja tudi iz Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 298/04 z dne 27. 10. 2005. Ustavno sodišče v navedeni odločbi razlikuje med fizičnimi osebami, ki opravljajo dejavnost in fizičnimi osebami kot posamezniki, ki ne opravljajo dejavnosti, pri čemer se v nadaljevanju opredeljuje do podatkov o transakcijskem računu fizične osebe kot posameznika, ki ne opravlja dejavnosti. Podatki o transakcijskem računu fizične osebe kot podjetnika so namreč javni. V utemeljitev navedenega IP navaja še Odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/03-15 z dne 17. 2. 2005, iz katere prav tako izhaja, da ne gre za osebne podatke fizične osebe, ko gre za podatke fizične osebe, ki se nanašajo na opravljanje pridobitne dejavnosti. V skladu s sodno prakso Ustavnega sodišča tako v smislu definicije osebnega podatka niso podatki, ki so v zvezi z opravljanjem dejavnosti poslovnega subjekta. Fizične osebe, ki opravljajo registrirano dejavnost so sicer v skladu z določbami Zakona o Poslovnem registru Slovenije[8] vpisane v Poslovni register Slovenije kot poslovni subjekti.
IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.
- Delni dostop
Organ je torej ravnal napačno, ko je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov in posledično ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[9] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
- Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca ugodil delno, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil v skladu s tretjim odstavkom 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne zaradi varstva notranjega delovanja organa), kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 3. izreka te odločbe).
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[10] oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka
[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl..
[2] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617 in 13/18.
[3] Uradni list RS, št. 72/02.
[4] Npr. https://www.kranj.si/files/admin/7obrazlozitve2021.pdf
[5] Uradni list RS, št. 112/09.
[6] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.
[7] Npr. odločba IP št. št. 090-119/2015 in št. 090-267/2017. Tako tudi mnenje MJU, dostopno na:
[8] Uradni list RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.
[9] Uradni list RS, št. 24/2016.
[10] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.