prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve-Policija

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi prosilke zoper zavrnilno odločbo Policije, s katero je ta novinarki v celoti zavrnila dostop do podatkov o konkretnem posamezniku v zvezi z njegovim ilegalnim prehod meje. Novinarka je v pritožbi zatrjevala, da je zahtevala podatke po pooblastilu posameznika in ne na podlagi ZDIJZ. IP je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponoven postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-13/2021/2

Datum: 3. 2. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi ……………….(v nadaljnjem besedilu prosilka), z dne 5. 1. 2021, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-163/2020/8 (2061-01) z dne 30. 11. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 5. 1. 2021 se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policije, št. 090-163/2020/8 (2061-01) z dne 30. 11. 2020 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 – tih dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je pri organu dne 9. 11. 2020 po elektronski pošti vložila vlogo v angleškem jeziku.

Na podlagi navedene vloge je organ dne 30. 11. 2020 izdal odločbo št. 090-163/2020/8 (2061-01), s katero je delno zavrnil dostop do dokumenta št. 2253-24/2020/28 z dne 22. 3. 2020 tako, da je v njem delno prekril podatke, dostop do ostalih informacij, povezanih s konkretnim prosilcem, pa je organ v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da je zahtevo prosilke delno obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Navaja definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnjuje, da je prosilki dostop do dokumenta št. 2253-24/2020/28 z dne 22. 3. 2020 delno zavrnil zaradi obstoja izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme notranjega delovanja. Pojasnjuje, da je uradna oseba pri vpogledu v zahtevane podatke oziroma dokument, ki je bil predmet odločanja v konkretnem postopku, ugotovila, da ta vsebuje osebne podatke, in sicer podatke o osebah, ki so ilegalno prestopile državno mejo, in sicer ime in priimek, rojstni podatki, kraj rojstva, država, iz katerega prihaja, jezik, ki ga govori, okoliščine ilegalnega prestopa državne meje, možne ciljne države in druge okoliščine, ki jasno nakazujejo na konkretno fizično osebo (osebni dokument, finančna sredstva, kaj bodo delali v EU, koga imajo v EU). Organ dalje ugotavlja, da se v dokumentih nahajajo tudi osebni podatki policistov in drugih javnih uslužbencev, ki niso varovani, in sicer na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Dalje organ pojasnjuje, da so v dokumentu poleg osebnih podatkov, navedeni tudi določeni operativni podatki za nemoteno delo policistov, kot so natančen opis kraja ilegalnega prehoda, specifični in drugi ukrepi z elementi taktike in metodike dela, ki jih je treba varovati kot podatke v zvezi z notranjim delovanjem, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Uradna oseba je pri tem nedvomno ugotovila, da imajo obravnavani dokumenti zapisane prevej občutljive informacije, ki se nanašajo na sam postopek s konkretnimi osebami in izvedenimi ukrepi policistov. Navedeni dokumenti niso namenjeni zunanjemu krogu oseb, torej gre za dokument, ki je namenjen internemu poslovanju organa. Glede pogoja škodnega testa za obstoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ pojasnjuje, da bi v primeru razkritja predmetnih dokumentov, notranja komunikacija oziroma notranje delovanje organa postalo javno obravnavano, kar bi neposredno vplivalo na delo policistov, ki bi se zatekli k drugim načinom poročanja in obveščanja ter mnogo zadev, ki jih sedaj zapišejo, ne bi tako podrobno opisovali. Gre za podatke o taktiki in metodiki policijskega dela, ki so varovan podatek policije, ki je vsebinsko opredeljen v 16. točki 3. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije - ZNPPol[1] in postopkovno v Pravilniku o zaščiti podatkov policije (Uradni list RS, št. 67/14). Organ meni, da bi obravnavanje teh podatkov kot prosto dostopnih informacij javnega značaja pomenilo razkritje podatkov tudi nepooblaščenim in nepoklicanim osebam, kar bi lahko imelo za posledico onemogočenje ali otežitev izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti na območju državne meje, oziroma na področju dela policije (odkrivanje ilegalnih prehodov državne meje RS). Škoda, ki bi zaradi tega nastala organu, je večja od interesa javnosti, da se v celoti seznani s tovrstnimi dokumenti. Njihovo razkritje bi vsekakor vplivalo na učinkovito ukrepanje policistov na konkretnih mestih kršenja prehoda državne meje (ilegalni prehod), saj ti delujejo na določenem območju oziroma področju dela na podlagi taktike in metodike dela, to pa je povezano tudi z zagotavljanjem varnosti policistov in udeleženih oseb v konkretnih postopkih. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da je v določenih delih dokumenta podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na ugotovljena dejstva (obstoj varovanih osebnih podatkov in notranjega delovanja organa) je organ dalje presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Organ je ugotovil, da je delni dostop v konkretnem primeru mogoč, zato je prosilki omogočil dostop na način, kot izhaja iz točke 1.1 izreka odločbe organa. Glede točke 1. 2 izreka odločbe organ pojasnjuje, da je prosilka v tem delu zahtevala dokumente povezane z nedovoljenim prehodom državne meje konkretne osebe. Ker bi že s samim razkritjem podatkov o tem, ali dokumenti obstajajo, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov, se organ ni opredelil niti do tega, ali z zahtevanimi dokumenti razpolaga. V tem delu je organ posledično zahtevo prosilke, zaradi varstva osebnih podatkov, v celoti zavrnil.

Zoper odločbo organa št. 090-163/2020/8 (2061-01) z dne 30. 11. 2020 (dalje izpodbijana odločba) je prosilka dne 5. 1. 2021 vložila pritožbo, in sicer v slovenskem jeziku. Navaja, da je novinarka na Švicarski nacionalni televiziji, ki zadnjih nekaj let pokriva balkansko migracijsko pot. Dne 9. 11. 2020 je od slovenske policije (dalje organ) zahtevala informacije javnega značaja, pa tudi podatke, ki jih o g. Irfanu Muhammadu hrani slovenska policija, z njegovim pooblastilom. Odgovor organa je prejela 14. 12. 2020. Pritožuje se, ker so bile njene zahteve v glavnem zavrnjene:

1. Organ je njeno prošnjo za dostop do osebnih podatkov tam navedenega posameznika zavrnil, z obrazložitvijo, da informacije javnega značaja ne zajemajo njegovih osebnih podatkov (da gre za izjemo). Vendar je bila odločitev, da se z njeno vlogo ukvarja le v skladu z ZDIJZ, odločitev organa, s čimer je ta kršil pravico imenovanega posameznika do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki, kar je temeljna pravica v GDPR, kot tudi v ustrezni slovenski zakonodaji. Prosilka je prepričana, da ima pravico do vpogleda v osebne podatke zadevne osebe, saj jo je ta pooblastila, da v njenem imenu zahteva osebne podatke. Torej bi bilo njeno vlogo treba obravnavati na podlagi ZVOP-1 in ZDIJZ. Po njenem glede oblike zahteve ni nobenega predpisa.
2. Poleg tega, da ima imenovani pravico pridobiti svoje osebne podatke, viri in navedbe v njeni vlogi dokazujejo, da obstaja zelo velik javni interes za dotično zadevo. Prosilkino delo in njena prizadevanja za pridobitev teh podatkov je kompilacija dokazov. Ti dokazi vedno bolj kažejo, da imamo opravka z incidenti, ki so v neskladju z zakonom in tako nezakoniti. Zaradi navedenega je javni interes za dostop do dokumentacije, ki mora natančno pokazati, kako je potekal policijski postopek, toliko večji. Organ je zahtevane policijske spise prekril skoraj v celoti, z obrazložitvijo, da zahtevani podatki vključujejo operativne podatke, ki bi lahko ogrozili nemoteno delovanje policije. Z navedenim se prosilka ne strinja. Javnost ima pravico vedeti, kako se izvajajo ti postopki, kateri zakoni se uporabljajo in kakšne pravice imajo ljudje dejansko v teh policijskih postopkih, ali policijski spisi kažejo, da imajo dostop do pravic, ki jih določa zakon (prevod, upoštevanje individualnih okoliščin vsake osebe, dostop do pravice do azila, hrane, vode, itd). Če posamezni deli govorijo o podrobnih strategijah ali taktikah, ki bi lahko vplivale na prihodnje delo policije, bi jih organ seveda lahko prekril. Vendar je težko verjeti, da celotna policijska dokumentacija o vrnitvi imenovanega posameznika in drugih ljudi v skupini vsebuje operativne podatke, ki bi ogrozili delo policije, če bi jih javnost imela možnost videti. Obenem je ravno zato, ker se kopiči vse več dokazov, ki kažejo, da slovenska policija zavestno predaja tujce hrvaški policiji, kljub javno znanemu dejstvu, da hrvaška policija nad njimi izvaja brutalno nasilje (obstaja na tisoče pričevanj, o tem so govorile vse glavne mednarodne organizacije za človekove pravice in zdaj se preiskuje celo vloga Evropske komisije v tej zadevi), javni interes po dostopu do omenjene dokumentacije le še večji. Prosilka še dodaja, da če so v dokumentaciji še vedno podatki o drugih zadevnih osebah, jih organ seveda lahko prekrije. Rada bi prejela zgolj osebne podatke imenovanega.
3. Poleg tega je organ pojasnil, da osebni podatki policistov, vključenih v postopek, niso zaščiteni z izjemo varstva osebnih podatkov, vendar so njihovi podatki in podpisi v posredovanem gradivu kljub temu zakriti. Prosilka verjame, da je to zgolj napaka.

Prosilka IP prosi, naj policiji naloži, da ji takoj posreduje osebne podatke imenovanega in vse dokumente, ki vsebujejo take podatke. Poleg tega prosi, da se organu naloži, naj razkrije ustrezne podatke o zadevnem incidentu.

Organ je pritožbo prosilke dne 15. 1. 2021 odstopil v obravnavo IP. Navaja, da je prosilka informacije zahtevala na podlagi ZDIJZ, zato je bila zadeva dodeljena v reševanje uradni osebi za dostop do informacij javnega značaja. Je pa po prejeti pritožbi bila celotna zadeva odstopljena tudi pooblaščencu za varstvo osebnih podatkov v policiji. Z vidika dostopa do informacij javnega značaja organ ne bo spremenil svoje odločitve. Organ še dodaja, da je pritožbo vložila upravičena oseba in da je pritožba pravočasna, ker je bila poslana po pošti 15. dan po vročitvi s priporočeno pošto.

Pritožba je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Obvezna uporaba uradnega jezika v postopku in s tem povezane bistvene kršitve pravil postopka

ZDIJZ dalje pravico zahtevati informacijo javnega značaja vsakomur. Kot izhaja iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam, pri čemer državljanstvo Republike Slovenije ali obvezno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ni pogoj za pridobitev informacije javnega značaja. Vsak prosilec ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Kot izhaja iz ZDIJZ (glej čl. 12. do 26.) lahko prosilec informacije javnega značaja zahteva s pisno zahtevo ali z neformalno zahtevo. Pravno varstvo ima samo prosilec, ki je vložil pisno zahtevo. V postopku s pisno zahtevo pa se obvezno uporabljajo zakonska pravila, ki veljajo za obravnavo vlog v upravnem postopku. Tako določa drugi odstavek 15. člena ZDIJZ, ki pravi, da se za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena s tem zakonom, uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. To pomeni, da je organ, poleg določb ZDIJZ, pri obravnavi pisne vloge za dostop do informacij javnega značaja, dolžan slediti tudi določbam ZUP, in sicer glede vprašanj, ki jih ZDIJZ ne ureja.

Eno slednjih je vprašanje jezika v postopku. Ker ZDIJZ tega vprašanja ne ureja, se v postopku dostopa do informacij javnega značaja uporabi določba 62. člena ZUP, ki v prvem odstavku pravi, da se upravni postopek vodi v slovenskem jeziku in da se v tem jeziku vlagajo vloge, pišejo odločbe, sklepi, zapisnik, uradni zaznamki in druga pisanja ter se opravljajo vsa dejanja v postopku. Šesti odstavek 62. člena ZUP dalje pravi, da če vloga ni vložena v slovenskem jeziku, organ ravna tako, kot je predpisano za ravnanje z nepopolno oziroma pomanjkljivo vlogo.

V zvezi s slednjim IP ugotavlja, da iz spisa predložene upravne zadeve izhaja, da je organ z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilke z dne 9. 11. 2020, ki je bila vložena po elektronski pošti, v angleškem jeziku. Ker vloga prosilke ni bila vložena v slovenskem jeziku, je organ s tem, ko je ni obravnaval kot nepopolne, postopal v nasprotju s šestim odstavkom 62. člena ZUP, s čimer je bistveno kršil pravila postopka. Iz določbe 5. točke drugega odstavka 237. člena ZUP namreč izhaja, da se kot bistvena kršitev upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če so bile kršene določbe tega zakona o uporabi jezika v postopku. Temu sledi tudi praksa Upravnega sodišča RS (glej npr. sodbo št. U 1989/2006-48 z dne 4. 4. 2007).

Posledično je IP zaradi bistvenih kršitev določb postopka izpodbijano odločbo odpravil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP zadevo vrnil organu prve stopnje v ponoven postopek.

2. Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.

Organ se bo moral v ponovljenem postopku primarno opredeliti do narave zahteve prosilke. Ta v pritožbi namreč zatrjuje, da zahteve z dne 9. 11. 2020 ni vložila (le) na podlagi ZDIJZ, ampak je zahtevala seznanitev z lastnimi osebnimi podatki v zahtevi imenovanega posameznika, odločitev, da zahtevo obravnava kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, pa je bila izključno na strani organa. IP se s temi pritožbenimi navedbami prosilke strinja, ker ugotavlja, da iz zahteve prosilke z dne 9. 11. 2020 res ne izhaja, da je bila ta izrecno vložena na podlagi ZDIJZ. Organ se je v ponovljenem postopku dolžan opredeliti do narave zahteve prosilke in v dvomu, v zvezi z vprašanjem, katero pravico, ali po ZDIJZ ali kot seznanitev z lastnimi osebnimi podatki, je uveljavljala, prosilko pozvati na dopolnitev.

Ob tem IP pojasnjuje, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja od postopka seznanitve z lastnimi osebnimi podatki povsem ločen postopek, pri čemer veljavna zakonodaja ne daje podlage, da bi isto zahtevo prosilca obravnavali v združenem postopku po obeh pravnih podlagah, čeprav je za oba postopka kot pritožbeni organ pristojen IP. Gre namreč za uveljavljanje dveh različnih pravic, ki se bistveno razlikujeta po svojemu namenu, upravičencih in postopku uveljavljanja. Če je v postopku po ZDIJZ bistveno, da brez pravnega interesa lahko dostop do informacij javnega značaja zahteva vsakdo, da gre torej za informacije, ki so javno dostopne vsem, pa pravica do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki izhaja iz upravičenja konkretnega posameznika, da se seznani s svojimi osebnimi podatki. Ker osebni podatki praviloma niso prosto dostopne informacije javnega značaja, posameznik lastnih osebnih podatkov po ZDIJZ ne more zahtevati (ker bi sicer ti osebni podatki morali biti dostopni vsakomur, ne le konkretnemu prosilcu).

Ob tem IP pojasnjuje, da iz tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ izhaja, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. Pri tem pa mora zahteva prosilca vsebovati vse obvezne sestavine iz prvega in drugega odstavka 17. člena, med drugim tudi informacijo, s katero se želi prosilec seznaniti in na kakšen način se želi z njo seznaniti (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Če je zahteva prosilca nepopolna in je organ zaradi tega ne more obravnavati, mora organ pozvati prosilca, da jo v roku, ki ga določi organ, dopolni. Rok ne sme biti krajši od 3 delovnih dni. Uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ je dolžna prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve.

Organ je v ponovljenem postopku dolžan presoditi, ali podana zahteva prosilke z dne 9. 11. 2020 predstavlja formalno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in nadalje, ali ta vsebuje vse zakonske sestavine, ki jih ZDIJZ določa v 17. členu. Če bo organ ugotovil, da bo zahtevo prosilke obravnaval (tudi) po ZDIJZ, mora prosilko pozvati k dopolnitvi zahteve že iz razloga, ki ga je IP navedel v prejšnji točki te obrazložitve (obvezna raba uradnega jezika). Nadalje pa mora organ presoditi, ali zahteva vsebuje tudi vse ostale sestavine, ki se zahtevajo za pisno vlogo v skladu z ZDIJZ in 66. členom ZUP, pri čemer IP izrecno opozarja na naslov vložnika zahteve in na s tem povezane določbe glede osebnega vročanja pisanj v upravnem postopku.

Iz ZDIJZ sicer izrecno ne izhaja, da mora imeti prosilec za dostop do informacij javnega značaja naslov za vročanje v Republiki Sloveniji. Vendar pa se odločbe po ZDIJZ (kamor spada tudi v tem postopku izpodbijana odločba) vročajo v skladu z ZUP, kar pomeni, da se tudi glede vročanja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP. To pomeni, da mora organ pri vročanju pisanj v postopku po ZDIJZ slediti določbi prvega odstavka 87. člena ZUP, ki med drugim pravi, da se morajo odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, kateremu so namenjeni. Iz četrtega odstavka 89. člena ZUP pa dalje izhaja, da kadar je stranka ali njen zakoniti zastopnik v tujini, pa v državi nima pooblaščenca, mu je treba ob vročitvi prvega dokumenta naložiti, naj v določenem roku imenuje pooblaščenca ali pa pooblaščenca za vročitve in ga opozoriti, da mu bo po uradni dolžnosti postavljen pooblaščenec za vročitve oziroma začasni zastopnik, če v danem roku ne bo sam imenoval pooblaščenca. To pomeni, da ZUP ne predvideva osebnega vročanja v tujino, ampak mora stranka postopka, če ni v Republiki Sloveniji, imenovati pooblaščenca za vročitve. Po 54. členu ZUP je lahko pooblaščenec v postopku vsak, kdor je poslovno popolnoma sposoben. Za pooblaščenca v postopku se lahko pooblasti tudi odvetniška družba.

Ker organ prosilki izpodbijane odločbe ni pravilno vročil po 87. členu ZUP v povezavi z 89. členom ZUP, je tudi s tem bistveno kršil pravila postopka, v ponovljenem postopku pa je dolžan te nepravilnosti odpraviti.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ bistveno kršil pravila postopka, zato je IP pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 15/13, s spremembami in dopolnitvami, dalje ZNPPol.