prosilec - Državni zbor RS

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov zaradi varstva notranjega delovanja KNOVS. IP je nato v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ je namreč dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni pa se opredelil do izjeme varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je namreč šele v dopisu, št. 010-01/20-36/6 z dne 29. 1. 2021 navedel, da sta zahtevani zapisnik 2. točke 24. seje KNOVS, katerega del je tudi zahtevani izvod prepisa zvočnega zapisa te točke, označena s stopnjo tajnosti TAJNO. Organ se torej v izpodbijani odločbi v zvezi z zahtevanim zapisnikom in prepisom zvočnega prepisa ni opredelil do izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in posledično se tudi ni konkretno opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta z vidika te izjeme. Nadalje pa je IP ugotovil tudi, da se organ ni dovolj konkretno opredelil niti do izjeme notranjega delovanja, pri kateri ni izvedel škodnega testa, ki ga ta izjema zahteva. Organ se namreč ni opredelil do morebitnih motenj, ki bi nastale z razkritjem posameznega zahtevanega dokumenta. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je pri predmetni izjemi poudarek na drugem pogoju – škodnem testu. Ker organ ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-6/2021/5

Datum:  3. 2. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 28. 12. 2020, zoper odločbo Državnega zbora Republike Slovenije, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 010-01/20-36/2 z dne 23. 12. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 28. 12. 2020 se ugodi. Odločba Državnega zbora Republike Slovenije, št. 010-01/20-36/2 z dne 23. 12. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 24. 11. 2020 od organa zahteval, da mu na podlagi ZDIJZ posreduje na naveden elektronski naslov fotokopije informacij, ki se nanašajo na sejo Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb (v nadaljevanju: KNOVS), in o katerih je bil obveščen z dopisom predsednika KNOVS, št. 200-15/18-14/224 z dne 23. 11. 2020. Njegova zahteva se tako nanaša na vabilo seje, zapisnik seje, gradivo k 2. točki in prepis zvočnega zapisa 2. točke.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 010-01/20-36/2 z dne 23. 12. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov oziroma dokumentov v celoti. V utemeljitev svoje odločitve je uvodoma navedel, da je KNOVS po svojem položaju stalna komisija Državnega zbora, za katero je Poslovnik državnega zbora[1] posebej uredil njeno delovno področje ter nekatera vprašanja glede sestave in načina delovanja, glede drugih vprašanj pa velja splošna poslovniška ureditev, ki se nanaša na delovna telesa državnega zbora. Ne glede na to, da je komisija eno od delovnih teles Državnega zbora, katerih poslovanje je sicer urejeno s Poslovnikom državnega zbora, ima drugačen položaj kot druga delovna telesa. Njeno delovanje bistveno bolj neposredno posega v delovanje izvršilne veje oblasti kot delovanje drugih teles Državnega zbora, zaradi tega njena temeljna pooblastila in nekatera vprašanja njenega delovanja ureja Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (v nadaljevanju: ZPNOVS-UPB1)[2]. Zaradi potrebe po varovanju obravnave vsebin, ki jo terjajo naloge in način dela komisije, ZPNOVS-UPB1 v 11. členu določa, da so seje komisije zaprte za javnost, torej ravno nasprotno kot velja sicer za ostala delovna telesa Državnega zbora. KNOVS izjemoma zaseda na sejah, odprtih za javnost, kar pa morajo člani komisije izglasovati z dvotretjinsko večino navzočih članov. Tak način dela je podrobneje določen tudi v Poslovniku Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb (v nadaljevanju: Poslovnik KNOVS) [3], ki v 11. členu določa, da se lahko seje komisije udeležijo le njeni člani, sekretar komisije in strokovno tehnično osebje, ki je nujno potrebno za izvedbo seje, vabljeni pa samo k točki dnevnega reda, na katero so vabljeni. V 14. členu Poslovnika KNOVS pa je določeno, da lahko o seji komisije, o zadevah, ki jih je obravnavala ter o sklepih, stališčih in mnenjih, ki jih je sprejela, komisija obvesti javnost. Iz vsega navedenega tako po mnenju organa sledi, da je način delovanja komisije tako pomemben, da je tudi ta vsebina, poleg drugih, urejena v posebnem zakonu in v poslovniku komisije. V nadaljevanju je navedel še, da je predsednik KNOVS, z dopisom št. 200-15/18-14/224 z dne 23. 11. 2020, obvestil prosilca, ki to tudi sam navaja, o obravnavi njegovih obvestil in pobud na seji komisije ter na ta način ravnal skladno s 14. členom Poslovnika KNOVS. ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi notranjo dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V konkretnem primeru način notranjega delovanja KNOVS določa ZPNOVS-UPB1 tako, da so seje za javnost zaprte. Posredovanje zahtevanih dokumentov prosilcu bi tako bilo v nasprotju z zgoraj navedenimi predpisi, zato je organ odločil, kot se glasi izrek izpodbijane odločbe.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 010-01/20-36/4 z dne 13. 1. 2021, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo prosilca, kopijo vročilnice in izpodbijano odločbo.

Na poziv IP, št. 090-6/2021/2 z dne 20. 1. 2021, je organ 1. 2. 2021 posredoval IP sklic 24. seje KNOVS, št. 060-08/20-5/1 z dne 29. 10. 2020 in gradivo za 2. točko te seje, št. 200-15/18-14/215 z dne 29. 10. 2020. V dopisu, št. 010-01/20-36/6 z dne 29. 1. 2021, s katerim je posredoval navedena dokumenta, pa je, v zvezi z zahtevanim zapisnikom 2. točke 24. seje KNOVS in prepisom zvočnega zapisa te točke, navedel, da sta zapisnik in izvod prepisa zvočnega zapisa (ki je sestavni del zapisnika) označena s stopnjo tajnosti TAJNO.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

V tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi podatki oziroma dokumenti razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru izpolnjeni.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ je namreč dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni pa se opredelil do izjeme varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot že navedeno, je organ šele v dopisu, št. 010-01/20-36/6 z dne 29. 1. 2021 navedel, da sta zahtevani zapisnik 2. točke 24. seje KNOVS, katerega del je tudi zahtevani izvod prepisa zvočnega zapisa te točke, označena s stopnjo tajnosti TAJNO. Organ se torej v izpodbijani odločbi v zvezi z zahtevanim zapisnikom in prepisom zvočnega prepisa ni opredelil do izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in posledično se tudi ni konkretno opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta z vidika te izjeme. Nadalje pa IP ugotavlja tudi, da se organ ni dovolj konkretno opredelil niti do izjeme notranjega delovanja, pri kateri ni izvedel škodnega testa, ki ga ta izjema zahteva. Organ se namreč ni opredelil do morebitnih motenj, ki bi nastale z razkritjem posameznega zahtevanega dokumenta. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je pri predmetni izjemi poudarek na drugem pogoju – škodnem testu. Organ tako ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je organ s tem bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku je organ, v skladu z načelom materialne resnice, dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[4]

V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje, nato pa mora posamezne dokumente presoditi še z vidika obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[5] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet njegove presoje in niso prosto dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št. … se prekrije …, in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, ter odločiti o stroških postopka.

IP pripominja, da se mora organ pri izjemi po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ opredeliti do formalnih in materialnih pogojev za določitev dokumentov za tajne.[6] ZDIJZ kot izjemo namreč dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne, upoštevaje določbe Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[7]. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka, upoštevaje določbe 5. in 13. člena ZTP, formalni pa zajema tri elemente, in sicer lahko določi podatek za tajnega le pooblaščena oseba (prim. 10. člen ZTP), izdelana mora biti pisna ocena možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP), in dokument mora biti označen pravilno (prim. 17. čl. ZTP). Organ se mora v ponovljenem postopku tako konkretno opredeliti do vseh zgoraj navedenih predpostavk glede izjeme tajnih podatkov, nadalje pa mora presojati tudi, ali je do zahtevanih dokumentov možno omogočiti delni dostop. V zvezi z izjemo notranjega delovanja organa pa IP pripominja, da je treba besedo »motnje« tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Ker je IP po uradni dolžnosti odpravil izpodbijano odločbo že zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, se ne opredeljuje do drugih pritožbenih navedb prosilca.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[8] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20.

[2] Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo.

[3] Uradni list RS, št. 79/04 in 106/04 - popr..

[4] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[5] Uradni list RS, št. 24/16.

[6] Npr. odločbe IP št. 090-33/2020, št. 090-38/2020, št. 090-147/2019, št. 090-257/2019, št. 090-314/2017/35

[7] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 6/11 in 8/20.

[8] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.