prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do informacij javnega značaja. Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je bilo o določenih dokumentih iz zahteve prosilca že odločeno s pravnomočno odločbo, zato je v tem delu odločbo organa, po uradni dolžnosti, odpravil in zahtevo prosilca, na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP zavrgel. V preostalem delu je IP pritožbo prosilca zavrnil, saj organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.

ODLOČBA:

Številka: 090-319/2020/2

Datum: 26. 1. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. odstavka 247. člena, 1. odstavka 129. člena, 2. odstavka 251. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec), z dne 22. 12. 2020, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-73/2020-10 z dne 7. 12. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-73/2020-10 z dne 7. 12. 2020 se v delu, ki se nanaša na posredovanje informacije o odločbi oziroma odgovoru na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzoru na parceli št. …. Žužemberk, odpravi po uradni dolžnosti.

1. Pritožba prosilca z dne 22. 12. 2020 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-73/2020-10 z dne 7. 12. 2020, se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

in

SKLEP:

1. Zahteva prosilca se v delu, ki se nanaša na posredovanje informacije o odločbi oziroma odgovoru na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzoru na parceli št. ... k.o. Žužemberk, zavrže.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 5. 11. 2020 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer za:

1. informacijo o odločbi oziroma odgovoru na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzoru na parceli št. ... k.o. Žužemberk,
2. informacijo, ali je bila izvedena izvršba po drugi osebi ali s prisilitvijo.

Prosilec je zahteval tudi podatek, kdo je pristojen in njegov naslov za reševanje pritožb, glede rabe omenjenega objekta po pravnomočnosti odločb z dne 13. 3. 2019 ter, da se priložena kopija prijave z dne 23. 6. 2020, posreduje pristojnemu inšpektorju v obravnavo in se ga obvesti o ukrepih, ki bodo, ali so izvedeni, na podlagi omenjene prijave.

Organ je o zahtevi prosilca z dne 5. 11. 2020, v delu, ki se nanaša na posredovanje informacij javnega značaja, torej 1. in 2. točke zahteve, odločil z odločbo št. 090-73/2020-10 z dne 7. 12. 2020, s katero je zahtevo v celoti zavrnil, v preostalem delu zahteve pa je prosilcu posredoval odgovor št. 06121-2160/2016-8 z dne 3. 12. 2020. V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in navedel, da se zahteva nanaša na inšpekcijski zadevi št. 06122-4599/2016 in 06122-246/2019. Glede 1. točke zahteve je organ pojasnil, da je prosilec dne 23. 9. 2020 na organ že naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje informacij o inšpekcijskih postopkih na parceli št. ... k.o. Žužemberk. Organ je o navedeni zahtevi odločil s pravnomočno odločbo št. 090-73/2020-7 z dne 22. 10. 2020, s katero je prosilcu posredoval zahtevano dokumentacijo, to je vse dokumente zadeve št. 06122-4599/2016 in vse dokumente (razen prijave) zadeve št. 06122-246/2019. Organ je ugotovil, da se dejansko stanje glede zahtevanih dokumentov ni spremenilo in, da druga odločba, ki jo prosilec ni že prejel, ni bila izdana. O zahtevi prosilca, ki se nanaša na navedene dokumente, je torej že bilo odločeno, prosilec je le- te namreč že pridobil. Organ je pojasnil, da isti prosilec v postopku po ZDIJZ ne more več kot enkrat zahtevati iste informacije javnega značaja, saj za to nima več pravovarstvenega interesa, v kolikor je bilo njegovi predhodni zahtevi za dostop že ugodeno (odločba IP št. 090-139/2012/6 z dne 6. 5. 2013.). Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca iz 1. točke zahteve zavrnil. Glede 2. točke zahteve je organ navedel, da z dokumentom, iz katerega bi bila razvidna zahtevana informacija, ne razpolaga v materializirani obliki, zato je zahtevo prosilca, na podlagi ZDIJZ, zavrnil. Organ je še navedel, da je prosilcu v zvezi z zahtevano informacijo, ali je bila izvedena izvršba po drugi osebi ali s prisilitvijo, posredoval odgovor št. 06121-2160/2016-8 z dne 3. 12. 2020.

Dne 22. 12. 2020 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-73/2020-10 z dne 7. 12. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel, da ob prijavi nelegalne gradnje 25. 10. 2016, kakor tudi ob ponovni prijavi 17. 7. 2018, ni bila z njegove strani nikoli zahtevana tajnost vira prijave, temveč so bili z virom prijave, poleg pristojnih organov, seznanjeni tudi lastniki parcele .... Prosilec je pojasnil namen prijave in dogajanje v zvezi z navedeno prijavo. Navedel je, da iz odločbe št. 090-73/2020-7 z dne 22. 10. 2020 ni razvidno, da bi gradbeni inšpektor prijavo z dne 23 .6. 2020 obravnaval. Nelegalni objekt se je uporabljal pred prijavo 23. 6. 2020, kakor tudi kasneje po prijavi in se uporablja tudi sedaj, kar prikazujejo fotografije z dne 4. 11. 2020. Kljub večkratnim telefonskim opozorilom inšpektorju, ta do danes še ni ukrepal. Prosilec je navedel, da je ne izdaja informacije javnega značaja o postopkih inšpektorja neupravičena, saj izpodbijana odločba ne ščiti osebnih podatkov oz. vira prijave, temveč prikriva neaktivnost gradbenega inšpektorja oz. prikriva inšpektorjevo opustitev dolžnega inšpekcijskega nadzora nad objektom na parceli ....

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-73/2020-12 z dne 29. 12. 2020, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

K točki 1 izreka odločbe in k točki 1 izreka sklepa

IP ugotavlja, da je o pravici prosilca do dostopa do zahtevane informacije o odločbi oz. odgovoru na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzorom na parceli št. ... k.o. Žužemberk, organ že odločil z odločbo št. 090-73/2020-7 z dne 22. 10. 2020, katero je prosilec prejel dne 26. 10. 2020, zoper katero pa ni vložil pritožbe in je tako dne 11. 11. 2020, postala pravnomočna.

Glede na to, da je prosilec tako z zahtevo z dne 5. 11. 2020, kot s tokratno zahtevo z dne 23. 9. 2020, med drugim zahteval isti dokument, torej odločbo oziroma odgovor na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzorom na parceli št. ... k.o. Žužemberk, IP ugotavlja, da je organ pri odločanju spregledal dejstvo, da je prosilec navedeni dokument že zahteval s prvo zahtevo, torej z dne 23. 9. 2020 in da je bilo o tej zahtevi že odločeno s pravnomočno odločbo 090-73/2020-7 z dne 22. 10. 2020, s katero je organ prosilcu med drugim tudi že posredoval zahtevano odločbo oziroma odgovor na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzorom na parceli št. ... k.o. Žužemberk in se nahaja v inšpekcijskih zadevah št. 06122-4599/2016 in 06122-246/2019.

Neupoštevanje navedenega dejstva je privedlo do tega, da je organ odločil o zahtevi prosilca meritorno (z odločbo), čeprav bi ob upoštevanju določbe 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP moral uporabiti drugo vrsto pravnega akta (sklep o zavrženju zahteve). IP ugotavlja, da je organ s tem bistveno kršil pravila postopka, in sicer gre za bistveno kršitev, ki je v konkretnem primeru odločilno vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe organa. Kot izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku s komentarjem (J. Breznik in ostali, GV založba, Ljubljana 2008, strani 625 – 627) so v 237. členu ZUP, ki določa pritožbene razloge, s kršitvami pravil postopka mišljene tako kršitve, ki so v drugem odstavku tega člena izrecno določene kot bistvene kršitve pravil postopka, kakor tudi druge kršitve pravil postopka, ki so ali bi mogle vplivati na odločitev (relativno bistvene kršitve). Dejstvo, ali je bilo o zahtevi že odločano in tudi odločeno, je v upravnem postopku odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, saj se veže na (ne)uporabo 129. člena ZUP, ki določa, kdaj je potrebno upravni postopek končati s formalno odločbo, to je s sklepom o zavrženju zahteve. S tem, ko je organ v konkretnem primeru spregledal 129. člen ZUP in z njim povezana dejstva, je njegova odločba v celoti napačna. Navedeno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 2021/2010-30 z dne 14. 3. 2012. Ker je 129. člen ZUP procesna določba, je v obravnavanem primeru podana bistvena kršitev postopka v smislu 2. odstavka 247. člena ZUP, na katero je pritožbeni organ dolžan paziti po uradni dolžnosti.

Po določbi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Ker je bilo o dostopu do odločbe oziroma odgovora na prijavo rabe objekta z dne 23. 6. 2020, ki je pod inšpekcijskem nadzoru na parceli št. ... k.o. Žužemberk, že odločeno, je treba del zahteve prosilca, ki se nanaša na posredovanje navedenega dokumenta, skladno s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, zavreči s sklepom, kar je IP storil na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, kot izhaja iz 1. točke sklepa.

Glede pritožbenih navedb prosilca, ki se nanašajo na pravnomočno odločbo št. 090-73/2020-7 z dne 22. 10. 2020, IP še pojasnjuje, da se do njih ni opredelil, saj v tem postopku ni presojal vsebine pravnomočne odločbe, temveč je odločal le o pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Navedbe prosilca glede odločitve organa v pravnomočni odločbi so posledično za ta postopek, brezpredmetne. IP ob tem še pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti izvajanja inšpekcijskih postopkov.

K točki 2 izreka odločbe

IP nadalje ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo zavrnil dostop do posredovanja informacije, ali je bila izvedena izvršba po drugi osebi ali s prisilitvijo, zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanim dokumentom.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Navedeno pomeni, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Enako velja tudi za primere,  kjer se zahteva po ZDIJZ sicer poimensko nanaša na »dokument«, iz vsebine zahteve pa je mogoče razbrati, da prosilec zahteva pojasnilo, odgovor na vprašanja ali mnenje organa.

Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave, sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa IP izpostavlja, da ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga. V kolikšnem obsegu organi prosilcem odgovarjajo na vprašanja, pa ni del postopkov po ZDIJZ, temveč je predmet njihovih komunikacijskih strategij oziroma drugih postopkov, skladno z Uredbo o upravnem poslovanju.

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti poslovanja organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu, v materializirani obliki.

Na podlagi pojasnil organa in vpogleda v posredovana popisa dokumentacije v inšpekcijskih zadevah št. 06122-246/2019 in 06122-4599/2016, IP ugotavlja, da organ v času izdaje izpodbijane odločbe z dokumentom, iz katerega bi izhajal odgovor, ali je bila izvedena izvršba po drugi osebi, ali s prisilitvijo, ni razpolagal. Iz celotne pritožbene zadeve namreč ne izhaja noben sum, da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, vendar ga prosilcu ne želi posredovati. Navedbe organa so namreč vsebinsko konsistentne, zato IP ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati prosilcu (2. odstavek 10. člena ZInfP). Iz vsega navedenega tako izhaja, da prosilcu ni mogoče ugoditi, saj organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, zato je treba pritožbo prosilca v zavrniti. Pri tem IP ponovno navaja, da organ, v postopku po ZDIJZ ni dolžan odgovarjati na konkretno postavljena vprašanja, ampak je dolžan odločati le o dostopu do materializiranih dokumentov.

Glede ostalih pritožbenih navedb prosilca IP pojasnjuje, da se do njih ni opredelil, saj so za postopek po ZDIJZ brezpredmetne in niso v pristojnost IP. V postopku po ZDIJZ je relevantno le dejstvo, ali organ dejansko razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja.

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da organ ne razpolaga z dokumentom, iz katerega bi izhajal odgovor ali je bila izvedena izvršba po drugi osebi ali s prisilitvijo, zato je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

K točki 3 izreka odločbe in k točki 2 izreka sklepa

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe in 2. točke izreka sklepa.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka