prosilec - Javna Agencija za civilno letalstvo RS

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumentacijo, vezano na upravljanje Letališča Bovec. Organ je ugotovil, da z določeno dokumentacijo ne razpolaga, določen del dokumentacije je označen kot poslovna skrivnost, del dokumentacije predstavlja avtorsko delo, v katerega lahko prosilec zgolj vpogleda, v preostalem delu, pa je prosilcu posredoval zahtevane dokumente. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da izjema poslovne skrivnosti ni podana, saj gre pri upravljanju z letališčem za upravljanje s stvarnim premoženjem samoupravne lokalne skupnosti, ravnanje s stvarnim premoženjem pa je javno že po samem zakonu. Ker gre za podatke, ki so javni že po samem zakonu, jih skladno s tretjim odstavkom 39. čl. ZGD-1 ni mogoče označiti kot poslovno skrivnost gospodarske družbe. IP je prav tako ugotovil, da dokumentacija ni avtorskopravno varovana, saj je sestavni del upravne odločbe obratovalnega dovoljenja. ZASP uradnim besedilom, med drugim tudi upravnim odločbam in dokumentom, ki postanejo sestavni del upravne odločbe, skladno z 9. členom odreka avtorskopravno varstvo. Glede seznanitve z dokumenti prosilec ni omejen zgolj na vpogled v dokumentacijo, temveč se lahko z dokumentacijo seznani tudi v elektronski obliki.

ODLOČBA:

Številka: 090-304/2020/6

Datum: 28. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 2. 9. 2020, zoper odločbo Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije, Kotnikova ulica 19 a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-4/2020/2 z dne 28. 8. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 2. 9. 2020 zoper odločbo Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije, št. 090-4/2020/2 z dne 28. 8. 2020, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:

- Pogodbo o izvajanju storitev v smislu upravljanja letališča Bovec št. 35280-08/2016-21 z dne 21. 12. 2016,

- dokument Način, postopki in drugi pogoji za varno vzletanje in pristajanje zrakoplovov na letališču Bovec, Verzija 1.0, z dne 1. 1. 2017,

- Navodilo za obratovanje objektov Hangar z betonsko ploščadjo LJBO, verzija 2.0, z dne 1. 1. 2017,

- dokument Parkirno mesto Helikopterja, TLOF – heliport na območju letališča Bovec, verzija 1.0, z dne 28. 4. 2016.

2. Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na dostop do dokumentov, povezanih s primopredajo letališča Bovec med … in ... in dokumentov, ki so bili osnova za postopek ugotovljenega pravnega nasledstva, zavrne.

3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 6. 8. 2020 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je želel, da mu organ v elektronski obliki posreduje:

• vse dokumente povezane s primopredajo letališča Bovec med … in ….,
• vse dokumente, ki so bili osnova za postopek ugotovljenega pravnega nasledstva,
• zadnje verzije vseh dokumentov, ki jih ima organ v povezavi z obratovanjem letališč (sprejeti ali potrjeni priročniki obratovalca, spisek odgovornih oseb, operative procedure letališča…) in
• zapisnike vseh presoj in inšpekcij, ki jih je organ izvedel na letališču od prevzema letališča s strani … (od leta 2016 naprej).

Organ je dne 28. 8. 2020 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na primopredajo, postopek ugotavljanja pravnega nasledstva in dokumente, ki jih ima organ vezano na obratovanje letališč, zavrnil, v preostalem delu pa je zahtevi ugodil. Organ je pojasnil, da ni pristojni organ za preverjanje pravilnosti postopka primopredaje med subjekti, niti za preverjanje oz. ugotavljanje pravnega nasledstva  in zato ne poseduje teh dokumentov. Glede dokumentov, ki jih je organ prejel k vlogi za spremembo obratovalnega dovoljenja, je organ ugotovil, da so označeni kot last podjetja … in zaščiteni kot avtorsko delo, zato je zahtevo v tem delu zavrnil in prosilcu skladno z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ omogočil seznanitev z dokumentacijo na način vpogleda. V Pogodbi o izvajanju storitev v smislu upravljanja letališča Bovec med pogodbenima strankama Občina Bovec in družba ... je v 87. členu določeno, da se vsebina pogodbe šteje za poslovno skrivnost. Zaradi navedenega je organ vsebino pogodbe štel za poslovno skrivnost in jo zavrnil na podlagi 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z deli priročnika obratovalca, ki so javni, je organ prosilca napotil na spletno stran letališča v zavihkih »information for pilot« in »airport data«.

Prosilec je zoper odločbo organa dne 2. 9. 2020 vložil pritožbo. V pritožbi je navedel, da glede neposredovanja dokumentacije vezane na postopek primopredaje med subjekti in ugotavljanje pravnega nasledstva, da je Letališče Bovec opredeljeno kot javno letališče lokalnega pomena. Vsa infrastruktura je v lasti Občine Bovec, ki je oseba javnega prava. Vsi pravni posli, ki se nanašajo na letališče, so javni in interes javnosti ne more biti izločen s klavzulo poslovne skrivnosti, saj ne gre za vsebino, ki bi lahko z razkritjem vplivala na nacionalno varnost ali varnost letalskega prometa. Zato je vsa dokumentacija, povezana s primopredajo in pogoji med lastnikom infrastrukture Občino Bovec in obratovalcem, v javnem interesu in mora biti razkrita vsakemu, ki ta interes izkaže. Organ je pristojni organ, ki izdaja obratovalna dovoljenja. V Zakonu o letalstvu je navedeno, kateri dokumenti morajo biti predloženi pri obravnavi spremembe obratovalnega dovoljenja, kot pri izdaji novega. Ker gre za novo pravno osebo, ki na presečni dan 25. 6. 1991 ni bila upravljalec infrastrukture javnega letališča Bovec, se šteje, da sprememba obratovalnega dovoljenja ne zajema izjeme iz 219. člena Zakona o letalstvu, zato obstaja indic, da je organ pri izdaji obratovalnega dovoljenja napačno presojal vlogo glede na Zakon o letalstvu. Zaradi priprave pravne presoje je za prosilca nujno, da pridobi dokumentacijo v sklenjeni obliki, saj se tudi predvideva, da je Občina Bovec po javnem pozivu spremenila določene pogoje in s tem ponudniku storitve omogočila bolj ugodne pogoje upravljanja, kot je to predstavila javnosti ob javnem pozivu. Glede neposredovanja dokumentov, ki jih je organ dne 15. 3. 2017 prejel k vlogi za spremembo obratovalnega dovoljenja, je prosilec ugotovil, da informacije v Navodilu za obratovanje objektov hangar z betonsko ploščadjo LJBO, verzija 2.0 z dne 1. 1. 2017, vsebujejo dele, ki niso javno objavljeni na napoteni spletni strani in se po vsebini razlikujejo od tistega, ki ga organ hrani v okviru dokumentacije obratovalnega dovoljenja. Prav tako je v priročniku poglavje 1. Uvod, ki navaja delovni čas javnega letališča ter poglavje 5. Izredni postopku na letališču, ki so po vsebini takšnega značaja, da vplivajo na varnost letenja in bi morali biti dostopni javnosti. Ker so bili v postopku vpogleda predloženi dokumenti …, ki se v dokumentih pojavlja kot upravnik letališča, ne pa vsi tisti v odločbi navedeni dokumenti podjetja …, je zahtevek za posredovanje javnih informacij še posebej utemeljen. Prav tako je v Zborniku letalskih informacij, ki ga določa 15. člen Zakona o letalstvu, navedeno, da Letališče Bovec še vedno upravlja …, ne pa podjetje … ki naj bi bil novi upravljavec že od leta 2017. Ker je bilo ob pregledu obeh dokumentov, nujnih za varno delovanje letališča Bovec, ugotovljeno, da je v dokumentaciji veliko neskladja, obstaja javni interes, da se ta neskladja podrobneje preuči in organ pozove k odpravi ugotovljenih neskladij. Prav tako gre za dokumentacijo obratovalca javnega letališča in ne zasebnega letališča, kar avtorska zaščita dokumenta ne more biti vzrok za neposredovanje tega kot informacije javnega značaja, ob predpostavki, da se prosilca opozori, da je to avtorsko delo in da ga ne sme uporabiti v nasprotju z avtorskim pravom. Operativni priročniki javnega letališča bi morali biti javno dostopni, saj lahko samo tako uporabniki svoje operacije izvajajo varno, kadar na letališču ni prisotnega nobenega odgovornega, glede nato, da letališče nima stalnih letaliških služb.

Organ je pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP z elektronskim sporočilom z dne 16. 12. 2020.

Po prejemu pritožbe je IP od organa zahteval posredovanje manjkajoče dokumentacije in jo dne 27. 1. 2021 tudi prejel. Glede na to, da je prosilec navedel, da živi v tujini, ga je IP v skladu z 89. členom ZUP s prvo vlogo pozval, da imenuje pooblaščenca oz. pooblaščenca za vročitve. Prosilec je pritožbo dopolnil z navedbo svojega naslova v Republiki Sloveniji.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Prosilec pritožbo izpodbija glede dostopa do dokumentov, ki jih je navedel pod prvo in drugo točko alineje svoje zahteve (postopek primopredaje med subjekti in ugotavljanje pravnega nasledstva) ter v delu, v katerem mu organ ni posredoval dokumentov, ki jih je dne 15. 3. 2017 prejel k vlogi za spremembo obratovalnega dovoljenja. IP je zato izpodbijano odločbo presojal v tem okviru. V preostalem delu, v katerem prosilec odločbe ni izpodbijal, je ta postala dokončna in pravnomočna.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

1. Glede pritožbe o dostopu do dokumentacije vezane na postopek primopredaje med subjekti in ugotavljanje pravnega nasledstva

IP ugotavlja, da je organ dostop do navedenih dokumentov zavrnil z razlogom, da ni pristojni organ za preverjanje pravilnosti postopka primopredaje med subjekti, niti za preverjanje ali ugotavljanje pravnega nasledstva in zato z navedenimi dokumenti ne razpolaga in jih prosilcu ne more posredovati. Pritožbene navedbe prosilca glede zavrnitve navedenih dokumentov so bile, da je Letališče Bovec javno letališče lokalnega pomena, da je infrastruktura na letališču last Občine Bovec, ki je oseba javnega prava in zato so vsi pravni posli, ki se nanašajo na letališče, javni in z razkritjem ne bi vplivali na nacionalno varnost ali varnost letalskega prometa. Zato je vsa dokumentacija, povezana s primopredajo, v javnem interesu in mora biti razkrita vsakemu, ki ta interes izkaže. Organ je pristojen izdajati obratovalna dovoljenja in bi z dokumenti, ki so bili predloženi pri obravnavi spremembe obratovalnega dovoljenja, moral razpolagati. Dokumenti ne morejo biti označeni za poslovno skrivnost.

IP je pregledal dokumentacijo, s katero razpolaga organ glede zahteve prosilca in ugotovil, da organ z dokumenti, vezanimi na postopek primopredaje med … in ... ali z dokumenti, ki bi bili osnova za postopek ugotavljanja pravnega nasledstva, ne razpolaga. IP ne nasprotuje navedbi prosilca, da gre za javno letališče lokalnega pomena in da morajo biti dokumenti, vezani na lokalno infrastrukturo, praviloma javni. Vendar je pri presoji, katere dokumente je organ dolžan posredovati prosilcu, treba izhajati iz definicije informacije javnega značaja, ki določa, da so informacije javnega značaja le tisti dokumenti, ki izvirajo iz delovnega področja organa in organ z njimi razpolaga v materializirani obliki. Če organ z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, ne razpolaga, jih prosilcu ne more posredovati, ne glede na to, da bi lahko šlo za dokumente, ki so v javnem interesu oz. za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato v skladu z načelom zakonitosti, IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Glede na to, da zahtevani dokumenti pri organu ne obstajajo, IP ugotavlja, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumenta, s katerimi ne razpolaga, ne more posredovati. Navedeno ne pomeni, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja ali da prosilec teh dokumentov ne more zahtevati od katerega drugega organa, ki bi z njimi lahko razpolagal, temveč zgolj to, da z dokumenti ne razpolaga Javna agencija za civilno letalstvo, zato jih prosilcu ne more posredovati.

IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec in ali bi glede na svoje pristojnosti, z zahtevanimi dokumenti moral razpolagati. IP tudi ne presoja področne materialne zakonodaje, zato je pritožbena navedba prosilca, da obstaja indic, da je organ pri izdaji obratovalnega dovoljenja napačno presojal vlogo glede na Zakon o letalstvu, za postopek dostopa do informacij javnega značaja pravno irelevantna, saj IP ne presoja pravilnosti dokumentov, temveč zgolj to, ali organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in ali je dokument prosto dostopna informacija javnega značaja.

Pritožbo prosilca je zato IP v tem delu zavrnil kot neutemeljeno, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

2. Glede pritožbe o dostopu do dokumentov, navedenih v odločbi, ki jih je organ dne 15. 3. 2017 prejel k vlogi za spremembo obratovalnega dovoljenja

IP uvodoma ugotavlja, da je organ dne 15. 3. 2017 izdal odločbo glede spremembe obratovalnega dovoljenja št. 37280-2/2017/6/CAA0505. Navedeno odločbo je organ prosilcu posredoval. V 3. točki izreka citirane odločbe so navedeni dokumenti, ki so bili predloženi k vlogi za spremembo obratovalnega dovoljenja letališča Bovec in v skladu s katerimi se izvaja obratovanje letališča Bovec, in sicer:

1. Pogodba o izvajanju storitev v smislu upravljanja letališča Bovec,
2. Način, postopki in drugi pogoji za varno vzletanje in pristajanje zrakoplovov na letališču Bovec (letališki priročnik),
3. Navodilo za obratovanje objektov Hangar z betonsko ploščadjo LJBO, Verzija 2.0, z dne 1. 1. 2017,
4. Parkirno mesto Helikopterja, TLOF – heliport na območju letališča Bovec, verzija 1.0, z dne 1. 1. 2017.

Iz odločbe organa izhaja, da je dostop do dokumenta pod tč. 1 zavrnil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti, saj je v pogodbi določba, da se pogodba šteje za poslovno skrivnost. Dokumenti pod št. 2, 3 in 4 so po stališču organa zaščiteni kot avtorsko delo, zato je organ prosilcu v tem delu omogočil seznanitev z informacijo v obliki vpogleda, kot določa drugi odstavek 25. čl. ZDIJZ. Del dokumentacije je javen in objavljen na spletni strani organa, zato je organ do tega dela, prosilcu v odločbi podal napotilo, kako lahko do dokumenta dostopa. Prosilec v pritožbi navaja, da so posli, ki se nanašajo na letališče, javni in da interes javnosti ne more biti izločen s klavzulo poslovne skrivnosti. Dalje navaja, da avtorska zaščita ne more biti vzrok za neposredovanje informacije javnega značaja, ob predpostavki, da se prosilca na to opozorili. Operativni priročniki javnega letališča morajo biti javno dostopni, saj samo tako lahko uporabniki letališča svoje operacije izvajajo varno. Prosilec glede teh dokumentov tudi navaja, da je v dokumentaciji veliko neskladij, da je mestoma kot upravljavec navedel …, čeprav je sedaj to podjetje … ter da je treba neskladja podrobneje preučiti in organ pozvati k ukrepanju za odpravo ugotovljenih neskladij.

Glede dostopa do Pogodbe o izvajanju storitev v smislu upravljanja Letališča Bovec št. 35280-08/2016-21, sklenjene med Občino Bovec in družbo …. z dne 21. 12. 2016 (v nadaljevanju Pogodba)

Ker je organ zavrnitev dostopa do navedene odločbe utemeljil z izjemo poslovne skrivnosti, je IP v nadaljevanju presojal, ali je navedena izjema podana. Organ je v odločbi navajal tako določbe Zakona o gospodarskih družbah, kot Zakona o poslovni skrivnosti. IP ugotavlja, da je bila navedena pogodba sklenjena 21. 12. 2016, ko Zakon o poslovni skrivnosti še ni bil sprejet, zaradi česar je treba izjemo presojati v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah, ki so vsebovale takrat veljavne člene glede varstva poslovne skrivnosti.

Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost.

Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). S pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

Pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oziroma ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi.

Če pa podatki niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, pa lahko uživajo tovrstno zaupnost le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna (torej ne kakršnakoli). Za odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej odločilna vsebina podatka oziroma očitne hude posledice njegovega razkritja.

IP ugotavlja, da predmetna Pogodba v 87. členu (poimenovanem Informacije javnega značaja in poslovne ter druge skrivnosti) vsebuje določbo, da so podatki iz te pogodbe poslovna skrivnost, razen podatkov, ki v skladno z veljavnimi predpisi štejejo za javne. Podatke sta dolžni varovati obe pogodbeni stranki, besedilo pogodbe pa predstavlja poslovno skrivnost, če zakon ali drug na zakonu temelječ predpis za posamezne določbe te pogodbe ne določa drugače.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1 izpolnjen, saj je dokument označen kot poslovna skrivnost, s tem členom pa so seznanjene vse osebe, ki pridejo v stik z navedeno pogodbo. Ne glede na to, da dokument predstavlja poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, pa je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi določbo tretjega odstavka istega člena, česar organ v konkretnem primeru ni storil. Skladno z navedenim členom se namreč za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni.

Za ugotovitev, ali navedena pogodba predstavlja podatek, ki je po zakonu javen, je treba izhajati iz same vsebine pogodbe. Gre za pogodbo, ki je sklenjena med Občino Bovec in družbo …. glede upravljanja letališča Bovec. Lastnik objektov na letališču Bovec je Občina Bovec, ki je navedeni družbi podelila pravico upravljati z letališčem, kot dejavnostjo v javnem interesu, pod pogoji, ki so bili določeni v javnem pozivu občine. Predmet pogodbe je izvajanje storitev v smislu upravljanja Letališča Bovec.

Glede na to, da pogodba ureja pogodbeni odnos med občino in gospodarsko družbo glede upravljanja letališča Bovec, ki predstavlja javno infrastrukturo v lasti Občine Bovec, je IP v nadaljevanju upošteval določbe Zakona o stvarnem premoženju države in lokalnih skupnosti (v nad. ZSPDSLS-1). Navedeni zakon namreč ureja ravnanje s stvarnim premoženjem Republike Slovenije in stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti in se uporablja za vse stvarno premoženje v lasti države, oz. v konkretnem primeru občine, kot samoupravne lokalne skupnosti. Skladno s 3. členom so stvarno premoženje vse nepremičnine in premičnine v lasti države in samoupravne lokalne skupnosti. Ravnanje s stvarnim premoženjem pa predstavlja pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. Glede na to, da gre v konkretnem primeru za upravljanje z letališčem Bovec, IP ugotavlja, da slednje predstavlja stvarno premoženje samoupravne lokalne skupnosti, pogodba o upravljanju z letališčem Bovec pa predstavlja pogodbo o upravljanju s stvarnim premoženjem Občine Bovec. 9. člen ZSPDSLS-1 dalje določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače.

IP ugotavlja, da je v zvezi s pogodbami, sklenjenimi med subjektom javnega prava (državo, občino, pravnimi osebami javnega prava) in zasebnimi družbami, glede upravljanja ali razpolaganja z javnim premoženjem oz. infrastrukturo javnega pomena, že vzpostavljena praksa tako IP kot Upravnega sodišča, ki določa, da se tovrstna dokumentacija ne more šteti za poslovno skrivnost. Sodišče je že večkrat sprejelo stališče, vezano na razpolaganjem z državnim premoženjem (npr. razpolaganje države glede deležev v gospodarskih družbah[1]), na podlagi katerega se morajo osebe zasebnega prava, ki sklepajo pogodbe z javnim sektorjem, za katerega veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zavedati, da upravljanje s takšnim premoženjem ne more biti predmet varstva poslovne skrivnosti. Sodišče je takšno stališče sicer sprejelo v okviru presoje javnost določb o prodaji stvarnega premoženja, vendar je treba razloge sodišča brati v smislu kakršnegakoli razpolaganja (tudi predaja premoženja v upravljanje), saj sodišče v sodbah govori o razpolaganju s premoženjem v najširšem možnem smislu te besede, ne zgolj o prodaji premoženja. Skladno s 3. členom ZTSPDSLS-1 pa je kot ravnanje s stvarnim premoženjem treba šteti vsako pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da navedena pogodba, ob upoštevanju 9. člena ZSPDSLS-1 predstavlja podatek, ki je po zakonu javen, posledično ga skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 in veljavno upravno in sodno prakso, ni mogoče šteti za poslovno skrivnost. Tudi sama določba 87. člena predmetne pogodbe določa, da se podatki iz pogodbe ne štejejo za poslovno skrivnost, če se v skladu z veljavnimi predpisi štejejo za javne. Glede na to, da je predmet pogodbe ureditev odnosov med strankama pogodbe glede upravljanja s stvarnim premoženjem občine, je IP pogodbo presojal kot celoto in tudi štel, da se celotna pogodba nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem (ne gre namreč za primer pogodbe, ko bi ta urejala neko tretje področje, razpolaganje s stvarnim premoženjem pa bi bil zgolj manjši del pogodbenih določil). Zato IP ni presojal dostopa do posamičnih členov navedene pogodbe, saj glede na predmet same pogodbe, posameznih členov ni mogoče izločiti iz pogodbe in ugotoviti, da se le-ti ne nanašajo na razpolaganje s stvarnim premoženjem, saj so sestavni člen iste pogodbe, ki v celoti ureja razpolaganje s stvarnim premoženjem.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega, predmetna pogodba ne predstavlja podatka, ki ga je mogoče varovati z izjemo varstva poslovne skrivnosti iz 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in posledično predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. IP je po uradni dolžnosti presojal, ali navedeni dokument morebiti vsebuje druge izjeme od prostega dostopa in ugotovil, da nobena druga izjema iz 5.a oz. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Navedena pogodba sicer vsebuje imena in priimke posameznikov, pri čemer gre za ime in priimek župana, ki je javni funkcionar, ime in priimek zaposlene pri Občini Bovec, ki je javna uslužbenka in ime in priimek zakonitega zastopnika družbe …. Navedeni podatki ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov, saj obstaja zakonska podlaga, ki omogoča njihovo razkritje. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena (ki med drugim določa varstvo osebnih podatkov), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Župan in zaposlena pri občini sta v pogodbi navedena v okviru opravljanja svojih nalog kot javni funkcionar in javna uslužbenka, zaradi česar predstavlja tretji odstavek 6. člena ZDIJZ zakonsko podlago, ki dovoljuje razkritje njunih osebnih podatkov (imeni in priimka). Javni so tudi osebni podatki zakonitih zastopnikov gospodarskih družb (ime in priimek), katerih vpis v javni register je obvezen.

Glede na to, da gre pri pogodbi za podatke, za katere je z zakonom določeno, da so javni, je skladno z a26.a členom ZDIJZ stranka postopka samo prosilec, zato IP v postopek, kot stranskih udeležencev, ni pozval strank pogodbe.

Organ je v izpodbijani odločbi glede navedenega dokumenta napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP v tem delu odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje dokumentov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Glede dostopa do (1) Načina, postopkov in drugih pogojev za varno vzletanje in pristajanje zrakoplovov na letališču Bovec (letališki priročnik), (2) Navodila za obratovanje objektov Hangar z betonsko ploščadjo LJBO, Verzija 2.0, z dne 1. 1. 2017 in (3) Parkirnega mesta Helikopterja, TLOF – heliport na območju letališča Bovec, verzija 1.0, z dne 1. 1. 2017

IP ugotavlja, da se je organ z odločbo glede dostopa do navedenih dokumentov skliceval na avtorskopravno varstvo in prosilcu, skladno z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ, omogočil seznanitev z informacijo v obliki vpogleda. Prosilec v pritožbi oporeka odločitvi organa glede načina seznanitve z dokumentacijo.

IP pojasnjuje, da iz ZDIJZ izhaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo (fotokopija, prepis, elektronski zapis ali vpogled). Prosilec je v zahtevi navedel, da se želi z dokumentacijo seznaniti v elektronski obliki. Organ praviloma nima pravice prosilcu odreči pravice do načina seznanitve, tj. do načina, v katerem želi prosilec prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na način seznanitve z informacijo, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Drugi odstavek 27. člena ZDIJZ določa, da ima prosilec pravico do pritožbe tudi v primeru, če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval. Iz navedenega izhaja, da ima prosilec pravno varovano pravico izbrati, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Glede na navedeno se torej v primeru, če zahtevana informacija predstavlja avtorsko delo, lahko zavrne le določen način seznanitve z njo (elektronska kopija, fotokopija), ne pa tudi sam dostop do informacije.

Avtorskopravno varstvo ni eden od razlogov, zaradi katerih lahko organ zavrne dostop do informacije javnega značaja, saj ni naštet med izjemami od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določata 5.a in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. Avtorsko pravo zgolj omejuje način seznanitve z dokumentacijo. Navedba organa iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da se zahteva v tem delu zavrne, hkrati pa se prosilcu dovoli vpogled, je zato nedosledna. Organ bi v tem delu moral zahtevi prosilca ugoditi, saj gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, omejiti pa zgolj način seznanitve z navedeno dokumentacijo. Če bi obstajali razlogi za zavrnitev dostopa, prosilec namreč ne bi imel pravice dostopati do dokumenta na noben način, niti na način vpogleda v posamezni dokument.

Glede na to, da je organ prosilcu dovolil dostop do dokumentov na način vpogleda, IP ugotavlja, da organ glede dokumentov ni ugotovil nobene od zakonsko predvidenih izjem za zavrnitev dostopa, torej gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. IP je zato v nadaljevanju presojal, ali gre pri dokumentih res za avtorsko delo in v primeru, če gre za avtorsko delo, ali je treba glede seznanitve z dokumentacijo uporabiti drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, ki omejuje pravico izbire prosilca glede načina seznanitve zgolj na vpogled.

V skladu s 5. členom ZASP je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Če torej posamezno delo izpolnjuje vse navedene predpostavke kumulativno, se šteje, da gre za avtorsko delo. Glede zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da ti izpolnjujejo vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela iz 5. člena ZASP. Nedvomno je, da je delo izraženo, da predstavlja stvaritev avtorja in intelektualno kreacijo ter da hkrati spada v znanstveno področje človeške ustvarjalnosti. Po vsebinski preučitvi dokumentov IP ocenjuje tudi, da imajo dokumenti tudi zadostno mero individualnosti, da se štejejo za avtorsko delo. IP tako ugotavlja, da zahtevani dokumenti nedvomno izpolnjujejo vse predpostavke za avtorsko delo iz 5. člena ZASP.

Vendar pa je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi določbe 9. člena ZASP, ki določenim delom odreka avtorskopravno varstvo. Gre za dela, ki ne glede na to, da izpolnjujejo navedene predpostavke za avtorsko delo iz 5. člena ZASP, avtorskopravnega varstva ne uživajo. Glede na določbo 9. člena ZASP avtorskopravno niso varovane ideje, načela, odkritja, uradna besedila z zakonodajnega, upravnega in sodnega področja ter ljudske književne in umetniške stvaritve. Navedeni dokumenti so torej avtorskopravno varovani, razen v primeru, če predstavljajo uradna besedila. Namen te določbe je čim večje razširjanje in objavljanje uradnih besedil zaradi javnega interesa. V primeru uradnih besedil se mora avtorjev interes umakniti javnemu, saj je v interesu družbe, da je čim bolj seznanjena z zakoni in predpisi, ki jo uravnavajo. Omejevanje uporabe predpisov z avtorskim pravom bi bilo v neposrednem nasprotju z njihovim poslanstvom in smislom. Gre predvsem za besedila, ki jih izdajajo institucije z zakonodajnimi, sodnimi ali upravnimi pristojnostmi ter oblastvenimi upravičenji in s katerimi se uravnavajo pravni položaj državljana ali druge družbene zadeve (povzeto po Trampuž M., Oman B., Zupančič A., Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (ZASP) s komentarjem, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1997, str. 54). Taka besedila so torej tudi odločbe, ki jih izdaja organ in posledično je uradno besedilo tudi odločba poimenovana Sprememba obratovalnega dovoljenja, št. 37280-2/2017/6/CAA0505 z dne 15. 3. 2017, saj gre za odločbo, ki jo je v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi, na podlagi 103. člena, v zvezi z določbami 216. člena Zakona o letalstvu, izdal organ. Uradno besedilo pri tem predstavlja tako sama odločba, kot tudi vsi dokumenti oz. norme, ki so njene priloge oz. sestavni del. (Id., str. 54); To velja tako v primeru besedil, kot tudi v primeru uradnih stvaritev, ki niso besedila (skice in načrti, arhitekturni, urbanistični in kartografski načrti v zazidalnih načrtih in drugih prostorskih izvedbenih aktih itd.). Id., str. 55.

Iz izreka 3. tč. citirane odločbe organa izhaja, da se obratovanje letališča Bovec izvaja v skladu z dokumenti, ki jih je vlogi priložil vlagatelj (dokumenti, ki so predmet konkretne presoje). S tem, ko so navedeni dokumenti z dnem izdaje odločbe organa postali sestavni del odločbe, so postali izvzeti iz avtorskopravnega varstva po ZASP. Glede na to, da se odločba na dokumente sklicuje v samem izreku, je brez poznavanja njihove vsebine nemogoče ugotoviti, kako se izvaja obratovanje letališča Bovec, javnost pa mora imeti pravico do seznanitve z odločitvijo organa in posledično mora imeti pravico tudi do seznanitve z dokumentacijo, na katero se sklicuje navedena odločba. IP na tem mestu zgolj pripominja, da je del odločbe, kot uradnega besedil, tudi Pogodba o izvajanju storitev v smislu upravljanja letališča Bovec, dostop do katere je IP presojal zgoraj. Dejstvo, da je navedena Pogodba sestavni del odločbe organa in s tem uradno besedilo, je še dodatni razlog, zaradi česar navedene pogodbe ni mogoče šteti za poslovno skrivnost in do nje omejiti dostopa.

IP na tej točki opozarja tudi na sodno prakso Upravnega sodišča RS, sodba opr. št. I U 1410/2015-18 z dne 9. 6. 2016, ki je odločilo, da je treba projektno dokumentacijo, ki sicer pomeni avtorsko delo, s stališča dostopa do informacij javnega značaja, šteti za del uradnega besedila (uradne odločbe – gradbenega ali uporabnega dovoljenja) in s tem za delo, ki po 2. točki prvega dostavka 9. člena ZASP ni predmet zaščite po tem zakonu. To pomeni, da organi po ZDIJZ nimajo zakonske podlage za omejitev načina dostopa do teh listin, saj se taka omejitev po drugem odstavku 25. člena ZDIJZ nanaša izključno na informacije, ki so predmet take zaščite. V konkretnem primeru gre za smiselno enako zadevo. Namesto odločbe izdaje gradbenega dovoljenja je v konkretnem primeru presojana odločba izdaje obratovalnega dovoljenja, sestavni del obratovalnega dovoljenja pa v konkretnem primeru ni projektna dokumentacija, temveč so sestavni del odločbe navodila za varno vzletanje in pristajanje, obratovanje objektov in parkirno mesto helikopterja. Navedeni dokumenti, so s tem, ko so postali sestavni del odločbe organa, izgubili avtorskopravno varstvo.

Ker avtorskopravno varstvo v konkretnem primeru ni podano, ni mogoče slediti odločitvi organa, ki se je skliceval na določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, ki omejuje način seznanitve z zahtevano informacijo. Posledično je prosilcu zahtevane dokumente mogoče poslati na katerikoli način, ki ga določa 17. člen ZDIJZ, tj. tudi v elektronski obliki, ki jo je v zahtevi navedel prosilec.

Organ je v izpodbijani odločbi glede navedenega dokumenta napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP v tem delu odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje dokumentov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP na tej točki še dodaja, da pritožbena navedba prosilca, da bi moral organ dokumente kljub avtorski zaščiti posredovati prosilcu, z opozorilom, da je to avtorsko delo in da ga ne sme uporabiti v nasprotju z avtorskim pravom, ni ustrezna. Kadar gre za dela, ki jim zakon nudi avtorsko zaščito, jih prosilec lahko po ZDIJZ prejme le na vpogled. Takšnih dokumentov ni mogoče kopirati in prosilcem pošiljati z opozorilom, da so dolžni dokumente varovati skladno z avtorskim pravom, saj bi bilo to v nasprotju tako z ZDIJZ, kot tudi z ZASP.

Glede navedbe prosilca, da je treba organ pozvati k ukrepanju in odpravi neskladij v dokumentaciji (napačno naveden upravljavec ipd.) IP pojasnjuje, da te pristojnosti, skladno z ZDIJZ, nima. IP zgolj ugotavlja, ali organ razpolaga z zahtevano dokumentacijo in v kakšnem obsegu zahtevana dokumentacija predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. IP nima pristojnosti, da bi presojal vsebino dokumentacije in da bi organu naložil, da slednjo kakorkoli spreminja ali popravi.

3. Sklepno

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi deloma napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje informacij na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu (glede dokumentov iz prve in druge alineje zahteve prosilca) pa je IP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] Glej npr. sodbo št. I U 1123/2017-13 z dne 5. 6. 2019, I U 1126/2017-68 z dne 13. 2. 2019 idr.