prosilec - Slovenski državni holding, d.d.

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala višino kupnine, ki izhaja iz Pogodbe o prodaji poslovnega deleža države v določeni gospodarski družbi. Organ je zahtevo prosilke zavrnil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti. IP je organu glede zatrjevane izjeme sledil, vendar je hkrati ugotovil, da informacija o kupnini predstavlja tudi podatek o porabi javnih sredstev, kar pomeni, da gre za absolutno javno informacijo, ki jo je dovoljeno razkriti kljub obstoju izjeme poslovne skrivnosti. IP je pritožbi prosilke ugodil in organu naložil, da prosilki posreduje zahtevano informacijo v celoti.

ODLOČBA:

Številka: 090-293/2020/5

Datum: 13. 1. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 1. 12. 2020, zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga, d. d., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 2020-2243 z dne 18. 11. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 1. 12. 2020 zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga d. d., št. 2020-2243 z dne 18. 11. 2020 se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati prvi stavek člena 4.1 Pogodbe o prodaji poslovnega deleža v družbi…, d. o. o. z dne 29. 7. 2020.«

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 22. 10. 2020 na organ, na osnovi zakonodaje o dostopu do informacij javnega značaja, naslovila vprašanje, za koliko je bil prodan delež države večinskemu lastniku …

Organ je dne 18. 11. 2020 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Zahteva prosilke se po navedbah organa nanaša na informacijo iz dokumenta, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost. Zahtevana informacija po stališču organa izpolnjuje vse zahteve, in sicer da je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, saj jo poznajo le osebe, ki so sodelovale pri sklepanju pogodbe, da ima visoko tržno vrednost za konkurenčne subjekte in da je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot poslovno skrivnost (nadzorovano je dokument dostopen le ozkemu krogu oseb, ki so pogodbeno zavezane k ohranjanju njegove zaupnosti v celotnem obsegu). Dokument predstavlja poslovno skrivnost tudi na podlagi Pravilnika organa o varovanju poslovne skrivnosti. Po mnenju organa tudi ni podana nobena okoliščina, ki bi kazala na to, da je razkritje informacije v javnem interesu, tega pa tudi ni zatrjevala prosilka. Kupnina po mnenju organa tudi ni podatek o porabi javnih sredstev.

Prosilka je zoper odločbo organa dne 1. 12. 2020 vložila pritožbo. Meni, da je odločitev napačna, saj se nanaša na podatke v zvezi z javnim premoženjem, torej premoženjem, ki je last Republike Slovenije oz. njenih državljanov, in ne ljudi, ki trenutno vodijo SDH. Četudi kupnina po zatrjevanju organa ni podatek o porabi javnih sredstev, bo povečala javno premoženje, ki bo v prihodnosti namenjeno porabi. Gre tudi za informacije, ki so v javnem interesu. V javnosti se je pojavil podatek, da je oz. bi lahko SDH s prodajo deleža v …, ki je (bila) solastnica družbe …, oškodoval premoženje države in njenih državljanov.

Organ je pritožbo prosilke odstopil v reševanje IP, z dopisom z dne 4. 12. 2020.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V obravnavanem primeru ni sporno, da informacija izvira iz delovnega področja organa, da organ z njo razpolaga in da se nahaja v materializirani obliki. V obravnavani zadevi je sporno, ali zahtevana dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost organa oz. ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

IP je vpogledal v Pogodbo o prodaji poslovnega deleža v družbi … z dne 29. 7. 2020 in ugotovil, da se informacija, ki jo zahteva prosilka, nahaja v členu 4.1 pogodbe, in sicer v prvem stavku tega člena.

Izjema poslovne skrivnosti

IP uvodoma ugotavlja, da dokument izpolnjuje pogoje za poslovno skrivnosti po subjektivnem kriteriju ZGD-1, saj je navedena informacija kot poslovna skrivnost opredeljena v pravilniku organa o varovanju poslovne skrivnosti, prav tako pa je dokument z vidno oznako (žigom) označen kot poslovna skrivnost. IP je sledil organu, v delu, v katerem ta zatrjuje, da 5. člen Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti, ki ga je organ sprejel leta 2014, določa, da so poslovna skrivnost tudi pogodbe, ki se nanašajo na sklenitev pravnih poslov v zvezi s kapitalskimi naložbami organa in kapitalskimi naložbami Republike Slovenije, ki jih upravlja organ. Navedeno zadostuje, da je organ dokumente, skladno z ZGD-1 opredelil kot svojo poslovno skrivnost.

IP je pogodbo preveril tudi glede na kriterije po Zakonu o poslovni skrivnosti (ZPosS), ki je začel veljati 20. 4. 2019, kar pomeni, da je za izjemo poslovne skrivnosti v konkretnem primeru treba primarno presojati po določbah ZPosS, saj je pogodba nastala po sprejemu tega zakona. ZGD-1, na katerega se ZDIJZ sklicuje, je bil namreč v 39. členu, ki je urejal poslovno skrivnost, spremenjen tako, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti.

Pojem poslovne skrivnosti po 2. členu ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

1. je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
2. ima tržno vrednost;
3. imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. 

Glede na navedeno so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[1], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

IP je v nadaljevanju presojal pogodbo, v kateri se nahaja zahtevana informacija, z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost. IP je vpogledal v dokument in ugotovil, da gre za informacije, ki po svoji vsebini izkazujejo strokovno znanje, izkušnje ter poslovne informacije, saj gre za dogovor dveh strank v okviru pogajanja in sklepanja pogodbe o prodaji poslovnega deleža v gospodarski družbi, ki deluje na trgu. Po stališču organa gre za informacijo, ki ni splošno znana in tudi ni zlahka dosegljiva osebah v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, saj jo poznajo le osebe, ki so sodelovale pri sklepanju pogodbe. Dokument je označen z žigom Poslovna skrivnost na začetku samega dokumenta. Z oznako dokumenta in z njegovim varstvom je razvidno tudi, da gre za dokument, do katerega imajo posamezniki omejen dostop, torej je organ razumno ukrepal, da je ohranil njegovo poslovno skrivnost.

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP ugotavlja, da sta izpolnjeni prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre za informacije, ki niso splošno znane in da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani (pisni pravilnik in oznake na dokumentu). Informacije pa morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«, kot tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[2]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije.

Organ je v tej zvezi v izpodbijani odločbi pojasnil, da ima dokument visoko tržno vrednost za konkurenčne subjekte, čemur je IP sledil.

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru izpolnjene vse zahteve, ki za opredelitev poslovne skrivnosti izhajajo iz ZPosS in ZGD-1, zato je IP konkretno pogodbo štel kot poslovno skrivnost organa.

Organ je v konkretnem primeru sicer ustrezno zavaroval podatke, ki jih je označil kot poslovno skrivnost, vendar pa je v obravnavanem primeru treba ugotoviti tudi, ali zahtevani dokument vsebuje podatke, ki so javni že na podlagi zakona in ki po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Enako določbo vsebuje tudi tretji odstavek 2. člena ZPosS.

Poraba javnih sredstev

Skladno z določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej tudi obstoj poslovne skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Iz navedenega jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.

IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevana informacija, tj. višina kupnine, za katero je bil prodan delež države večinskemu lastniku …, predstavlja podatek o porabi javnih sredstev. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da kupnina ni podatek o porabi javnih sredstev.

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.  

Upravno sodišče je s sodbo št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, kjer je odločalo o istovrstnih pogodbah prodaje poslovnih deležev v družbah …, ter s sodbo št. I U 1123/2017-13 z dne 5. 6. 2019, I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018 in I U 1126/2017-68 z dne 13. 2. 2019, s katerimi je odločalo o devetih istovrstnih pogodbah o prodaji poslovnih deležev (v družbah … in preostalih pogodbah) odločilo, da navedene pogodbe brez dvoma predstavljajo podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev. Organ ima namreč status javnopravnega subjekta, naloge in pristojnosti skupščine uresničuje vlada in organ razpolaga z javnimi sredstvi. Dejstvo, da je organ delniška družba, še ne pomeni, da gre v vseh pogledih za klasično delniško družbo in da zanj veljajo le pravila, ki zavezujejo pravne osebe zasebnega prava. Organ je bil namreč ustanovljen z javnopravnim aktom – zakonom, ki določa tudi njegove pristojnosti, pravice in obveznosti. Ustanovljen je bil z namenom izvajanja določenih pomembnih nalog v javnem interesu (poravnava obveznosti iz naslova denacionalizacije, vlaganje v javno telekomunikacijsko omrežje, vodi postopke izplačevanja odškodnin žrtvam (po)vojnega nasilja), edini ustanovitelj in delničar je Republika Slovenija, naloge in pristojnosti skupščine organa uresničuje vlada, organ je (že bil) revidiranec Računskega sodišča, veljajo posebnosti glede pogojev oziroma imenovanja članov idr. Gre za t. i. »sui generis« subjekt, ki za izvajanje javnopravnih nalog upravlja z javnimi sredstvi, zaradi oblike državnega premoženja (naložbe oziroma delnice in deleži v gospodarskih družbah) in čim lažjega ter učinkovitejšega upravljanja z njimi, pa je organiziran kot delniška družba.

Iz javnopravne narave in predvsem nalog, za izpolnjevanje katerih je bil organ ustanovljen, ter izvora oziroma svojstva premoženja, s katerim organ upravlja, nesporno in jasno izhaja, da razpolaga z javnimi sredstvi oz. da upravlja s posebnim državnim premoženjem v obliki naložb, ki so v lasti države oziroma organa kot javnopravnega subjekta, in da gre za izključno javnopravne naloge in cilje, zato gre za informacije, ki so povezane s porabo oz. razpolaganjem z javnimi sredstvi. Prodaja državnega premoženja predstavlja porabo javnih sredstev oz. gre za spremembo iz ene v drugo obliko premoženja, ki mora biti iz enakih razlogov dostopna javnosti.

Navedeno stališče je potrdilo tudi Upravno sodišče v zgoraj citirani sodbi št. I U 764/2015 (str. 9), in navedlo, da »organ upravlja z državnim premoženje v obliki naložb, ki so v lasti države in gre zato za informacije, ki so povezane s porabo oziroma razpolaganjem z javnimi sredstvi. Prodaja teh sredstev tako predstavlja porabo javnih sredstev oziroma njihovo spremembo iz ene v drugo obliko premoženja.«

Dejstvo, da je organ v zameno za prodano premoženje prejel protivrednost v denarju, v konkretnem primeru ni relevantno za odločitev, ali gre za porabo javnih sredstev, saj je tudi sprememba premoženja iz ene v drugo obliko, lahko predmet prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedenemu je pritrdilo tudi Upravno sodišče v citirani odločbi (str. 9), in sicer je navedlo, da »je treba pojem porabe po mnenju sodišča razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja in ene oblike v drugo. Poraba javnih sredstev torej niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne in neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.« Organ sicer navaja, da kupnina ne predstavlja porabe javnih sredstev, hkrati pa se na drugi strani ne opredeli do tega, da je šlo pri pravnem poslu za prodajo deleža v gospodarski družbi, prodaja določenega deleža pa pomeni porabo javnih sredstev, saj se je ta delež odsvojil, kupnina je zgolj protivrednost dejstva, da je organ odsvojil in s tem »porabil« javna sredstva oz. je pretvoril premoženje iz poslovnega deleža v gospodarski družbi v kupnino.

IP na tem mestu opozarja še na stališče sodišča iz zgoraj citiranih sodb, da kadar kupci sklepajo pravni posel z osebo javnega prava, se morajo pri tem zavedati, da sklepajo pravni posel z javnim sektorjem, za katerega veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Upravno sodišče je v citirani sodbi navedlo, da ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt. Vsakdo ima namreč pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi, ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. ZDIJZ namreč v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ne določa, da podatki o porabi javnih sredstev ne bi bili javni v primeru, ko bi se javna sredstva porabljala v razmerju do nekega subjekta, ki ni oseba javnega prava, kar poenostavljeno z drugimi besedami pomeni, da so podatki o porabi javnih sredstev vedno javni.

Iz navedenega torej izhaja, da se dostop do informacije o tem, za koliko je bil prodan delež države večinskemu lastniku …, kljub temu, da podatek predstavlja izjemo poslovne skrivnosti, dovoli, saj gre za podatek o porabi javnih sredstev, ki je vedno javen.

Glede na to, da je IP ugotovil, da gre za absolutno javno informacijo javnega značaja (informacijo o porabi javnih sredstev), glede katere je že zakonodajalec ugotovil, da gre za informacije, ki so vedno, ne glede na morebiti podano izjemo, javne, IP v nadaljevanju ni izveden testa javnega interesa, saj slednje, glede na navedeno, ni bilo potrebno.

IP v postopek ni pozval stranskega udeleženca, saj je skladno z a26.a členom, v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Sklepno

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje informacij na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] www.findinfo.si/download/razno/761d313c27b5103dc7b8.pdf.

[2] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.