prosilec - CeROD d.o.o.

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcem dostop do zahtevanih računov iz razlogov, da ne sodijo med informacije javnega značaja organa kot izvajalca javne službe in javnih pooblastil (1. člen ZDIJZ),  da ne predstavljajo informacije javnega značaja organa kot poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom (4.a člen ZDIJZ), ter da predstavljajo poslovno skrivnost (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani računi nedvomno sodijo med informacije javnega značaja organa po 1. členu ZDIJZ. Nadalje je ugotovil, da so posamezni podatki v teh računih nedvomno javni oziroma absolutno javni, kot npr. okoljski podatki (vrsta in količina odpadkov). Ugotovil pa je tudi, da so podatki o samem računu, ki se nanašajo na konkreten posel, zneskih, plačilnih pogojih ter okoljski dajatvi, ki je povezana s količino odpadkov, prosto dostopni, z izjemo podatkov o kupcih. Ti podatki namreč neposredno kažejo na podatke, ki so povezani z opravljanjem gospodarske javne službe organa oziroma lahko neposredno vplivajo na njeno opravljanje, ne glede na to, katerim subjektom konkretno so bili izdani. IP je tako pritožbi prosilcev delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-270/2020/4

Datum: 30. 11. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ..., ki jih zastopa …. (v nadaljevanju: prosilci), z dne 26. 10. 2020, zoper odločbo CEROD, center za ravnanje z odpadki, d.o.o., javno podjetje, Kettejev drevored 3, 8000 Novo mesto (v nadaljevanju: organ), št. GV-85/2020 z dne 9. 10. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilcev z dne 26. 10. 2020 se delno ugodi in se odločba CEROD, center za ravnanje z odpadki, d.o.o., javno podjetje, št. GV-85/2020 z dne 9. 10. 2020, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcem v obliki fotokopije vse račune, ki jih je izdal za storitve izven okvirov izvajanja gospodarske javne službe, in sicer:

• račune za leto 2017;
• račune za leto 2018;
• račune za leto 2019;
• račune za leto 2020 od 1. 1. 2020 do vključno 10. 9. 2020,

na način, da v vseh dokumentih prekrije podatke o kupcu in stiku organa.«.

1. V preostalem delu se pritožba zavrne.

1. Zahteva prosilcev za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilci so z zahtevo z dne 10. 9. 2020 zahtevali kopije vseh računov, ki jih je organ izdal za storitve izven okvirov izvajanja gospodarske javne službe v obdobju od leta 2017 do danes, ter predložitev ločenega računovodskega izkaza poslovanja za tisti del poslovanja, ki se izvaja izven okvirov gospodarske javne službe, prav tako za vsa leta od leta 2017. Zahtevo so vložili na podlagi odredbe Okrožnega sodišča v Novem mestu št. …, po določbah ZDIJZ in kot soustanovitelji organa. Navedli so še, da mora organ v skladu s 66. členom Zakona o gospodarski javni službi (v nadaljevanju: ZGJS)[1] s tako ločeno računovodsko evidenco razpolagati.

Organ je izdal odločbo, št. GV-85/2020 z dne 9. 10. 2020, s katero je prosilcem zavrnil dostop do zahtevanih računov, ki jih je organ izdal za storitve izven okvirov izvajanja gospodarske javne službe v obdobju od leta 2017 dalje, in omogočil dostop do ločenega računovodskega izkaza poslovanja, ki se nanaša na poslovanje posebnih (tržnih) storitev od leta 2017 dalje. Primarno je navedel, da prosilci niso predložili odredbe, na katero so se sklicevali, tudi organ z njo ne razpolaga, zato v tem delu ni zavezan za podajo zahtevanih kopij, nato pa se je opredelil o dostopu do zahtevanih dokumentov na podlagi določb ZDIJZ. Navedel je, da je javno podjetje, torej je oseba javnega prava in kot tak nedvomno zavezanec po določbah ZDIJZ, pri čemer je pojasnil, da je bilo v teoriji in praksi sprejeto, da lahko informacije javnega značaja nastajajo le v tistem delu dejavnosti organa, ki je povezano z javnopravnim delovanjem. Novela ZDIJZ-C[2] je uvedla novo kategorijo zavezancev po ZDIJZ, t.i. subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in novo definicijo informacij javnega značaja za te zavezance, med katere spada tudi organ. Pojasnil je, da je organiziran kot javno podjetje, ustanovljeno na podlagi Odloka o ustanovitvi javnega podjetja CEROD d.o.o. (v nadaljevanju: Odlok)[3], za opravljanje dejavnosti gospodarskih javnih služb, in sicer odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in ravnanja s komunalnimi odpadki (obdelava odpadkov), vendar pri svojem delovanju ni omejen na navedene gospodarske javne službe, temveč je z Odlokom predvideno, da opravlja tudi druge dejavnosti na trgu, ki so namenjene boljšemu in popolnejšemu opravljanju gospodarskih javnih služb ter zagotavljajo boljšo izkoriščenost osnovnih sredstev ter prihodke. Obseg teh nalog se določi z letnim planom dela, zaradi boljše izkoriščenosti osnovnih sredstev in produktivnosti zaposlenih delavcev pa lahko svoje dejavnosti opravlja tudi na območju drugih občin, ki niso ustanoviteljice javnega podjetja. Javno podjetje je bilo torej ustanovljeno za opravljanje gospodarske javne službe in hkrati tudi za opravljanje tržnih dejavnosti (t.i. posebne storitve) na prostem trgu. V skladu z ZDIJZ je javno podjetje, kot izvajalec javne službe in kot tudi izvajalec javnih pooblastil, zavezanec po ZDIJZ, vendar izključno v delu, ki se nanaša na javne gospodarske službe, in nikakor ne v svojih zasebnopravnih tržnih dejavnostih, saj v tržnem delu dejavnosti informacija javnega značaja ne more nastati. Glede na leto 2014 sprejeto novelo ZDIJZ-C je tako preveril, ali obstaja podlaga za seznanitev prosilcev z zahtevanimi podatki tudi na tej podlagi. Glede na 1.a člen v povezavi z 4. členom ZDIJZ tako meni, da zahtevani podatki o kopijah vseh računov, ki jih je organ izdal v okviru izvajanja posebnih (tržnih) storitev, ne predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma ne gre za informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek. Zahtevani računi se namreč nanašajo na pravne posle tržnega ponujanja storitev ravnanja s komunalnimi odpadki. Organ je upravljavec odlagališča nenevarnih odpadkov Leskovec. Odlagališče z opravljanjem gospodarske javne dejavnosti ne dosega polne kapacitete, zato trži proste kapacitete na trgu. Organ pri tem v določenih primerih nastopa kot izvajalec ali podizvajalec, ko kandidira na javnih razpisih, ki se nanašajo na ravnanje z odpadki. Gre torej za povsem tržno dejavnost organa, saj se ti pravni posli v ničemer ne nanašajo na izvajanje javne službe ali javnih pooblastil, prav tako pa je jasno, da je dosežena cena z opravo storitve določena tržno s primerjavo ponudb na odprtih razpisih. V tem delu zahteve tako organ ne more biti zavezanec v ožjem pomenu ZDIJZ, prav tako pa vseh dokumentov ne more razkriti iz razloga, ker se v določenih primerih šteje, da gre za poslovno skrivnost. V obravnavanem primeru je namreč izpolnjen subjektivni kriterij poslovne skrivnosti. Na tem mestu je poudaril, da je število računov strankam za storitve, ki niso gospodarska javna služba, torej za tržne storitve, na letni ravni cca. 600 (od najmanjših s.p. do večjih gospodarskih družb), pri čemer so računi izdani na podlagi pogodb ali naročilnic, določene pogodbe pa predstavljajo poslovno skrivnost. V kolikor ni določeno drugače, so računi izdani za količine odpadkov na podlagi vsakokrat veljavnega cenika. Pojasnil je tudi, da ni podana izjema porabe javnih sredstev, saj v teh poslih trži proste kapacitete odlagališča za ceno, ki jo doseže v primeru uspeha na javnih razpisih, kjer naročniki pogosto iščejo izvajalce storitve ravnanja z odpadki. Organ teh dokumentov torej ne more razkriti, saj bi bila z razkritjem organu povzročena škoda. Pogodbene modalitete, cene, količine in ostali podatki, ki jih vsebujejo predmetni dokumenti, oziroma se navedeno kasneje izkazuje pri izdanih računih, bi v primeru razkritja predstavljali neupravičeno prednost enega od prosilcev oziroma družbe Kostak d.d., ki jo Občina Krško (je 43% lastnica družbe) obvladuje in je konkurent organa. Organ je preveril še, ali predstavljajo dokumenti informacijo javnega značaja na podlagi 4.a člena ZDIJZ in ugotovil, da ti dokumenti ne sodijo v nobeno izmed kategorij, ki jih navaja citirani člen. Glede na navedeno gre torej v konkretnem primeru za situacijo, ko organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar pa le-ti predstavljajo informacije o njegovi tržni dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javnopravnih nalog, med vsemi računi pa je pri izdaji nekaterih podlaga pogodba, ki predstavlja poslovno skrivnost, ali pa veljavni cenik, vloga prosilcev pa niti ne specificira pogodbenih strank ali vrste odpadkov, za katere želijo pridobiti kopije računov. V zvezi s pravico soustanoviteljic oziroma družbenikov do informacij in vpogleda pa je navedel, da prosilci kot soustanovitelji oziroma družbeniki javnega podjetja dobijo skladno z določili Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[4] podatke o poslovanju, ki vključujejo tudi letna poročila družbe oziroma izkaze poslovanja za vse dejavnosti, tudi za posebne storitve (tisti del, ki je izven gospodarske javne službe). Tudi iz tega razloga je bilo prosilcem ugodeno v tem delu dostopa do informacij. Glede predložitve kopij vseh računov iz naslova posebnih storitev pa je zahtevo zavrnil, saj bi jih lahko družbeniki uporabili za namen, ki je v nasprotju z interesi družbe, oziroma bi družbi povzročili škodo, kot že opredeljeno. Skladno z 512. členom ZGD-1 bo poslovodja, zaradi odklonitve posredovanja predmetnih računov, za naslednjo sejo skupščine podal zadevo v odločanje družbenikom. Ne glede na navedeno pa je pojasnil, da pregled tovrstne dokumentacije v družbi oziroma nadzor na poslovanjem izvaja nadzorni svet družbe, zato lahko prosilec, upoštevaje 45. člen družbene pogodbe, zahteva s strani navedenega organa pisno poročilo, kar pomeni, da ima priložnost, da se preko pristojnega organa s podatki tudi seznani. Nadzorni svet ima namreč možnost preveriti, ali je predložena ponudba zadostila vsem pogojem in merilom pri konkretnem javnem naročilu ali pogodbi. Ugotovil je tudi, da bi se z razkritjem vseh izdanih računov, ki se nanašajo na poslovno skrivnost, razkrilo podatke, na podlagi katerih bi si lahko konkurenti izbranega izvajalca izboljšali tržni položaj, s čimer bi škodovali tržnemu položaju ponudnika v smislu prevzemanja strank in nižanja cen (z razkritjem le-te bi ponudniku nastala »občutna škoda«). Glede na navedeno je ocenil, da gre v obravnavani situaciji tudi za vidik, ki ustreza pojmu poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 39. in prvega odstavka 40. člena ZGD-1.

Prosilci so zoper zavrnilni del odločbe vložili pritožbo z dne 26. 10. 2020 iz vseh pritožbenih razlogov, torej zaradi napačne uporabe materialnega prava, absolutno bistvenih kršitev postopka in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Predlagajo, da IP odločbo v njenem zavrnilnem delu odpravi in odloči, da se zahtevi ugodi v celoti in organu naloži, da mora prosilcem posredovati vse zahtevane račune v roku 30 dni ter plačilo vseh stroškov priprave pritožbe. Navedli so, da je bil organ že večkrat pozvan k predložitvi zahtevanih informacij javnega značaja, pa ni bilo odziva. V okviru zadeve pred Okrožnim sodišče v Novem mestu pod opr. št. … so prosilci tudi konkretno navedli in dokazno izkazali, da organ istovrstne storitve, torej storitve odlaganja in predelave odpadkov, izvaja kot gospodarsko javno službo varstva okolja za določene občine kot tudi na trgu, z nezakonitim poslovanjem, torej nesorazmernim stroškovnim obremenjevanjem dejavnosti gospodarske javne službe, in posledično previsokimi cenami gospodarske javne službe za občine, obenem na ta račun v tržnem delu svojega funkcioniranja izvaja cenovni dumping ter istovrstne storitve na trgu nedopustno prodaja po nižjih cenah, kot jih oblikuje v okviru dejavnosti gospodarske javne službe v občinah. Pravno nedopustna praksa zavezanca je torej podana na račun javnih sredstev, formalno zbranih za račun opravljanja dejavnosti gospodarske javne službe varstva okolja ravnanja z odpadki. V tej zvezi so prosilci v zadevi št. …  tudi na več mestih, prvič že pred več kot letom, organ konkretno pozvali na predložitev vseh računov, izdanih v letih 2017 do danes, v okviru tržne dejavnosti, iz česar bi bilo to dejstvo prav tako razvidno (saj iz teh računov še posebej jasno izhaja, da na trgu zavezanec nedopustno obračunava nižje cene kot v okviru gospodarske javne službe). Niti v zvezi z zelo jasnimi naziranji Računskega sodišča o javnofinančnem vprašanju, št. 330-7/2015/1 z dne 21. 12. 2015, niti iz opredelitve Direktorata za javno premoženje v njegovi pisni izjavi v tej zadevi, št. 449-65/2020/2 z dne 28. 9. 2020, ni namreč nobenega dvoma, da zavezanec s svojim postopanjem neposredno krši med drugim tudi kogentne določbe prava konkurence, določbe Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja ter predpise glede državnih pomoči, ki pri pristojnih organih niso bile evidentirane in so tako nedopustne. To dejstvo protizakonitosti postopanja zavezanca pa najbolj neposredno izkazujejo ravno zahtevani računi, saj iz njih javno izhaja, koliko konkretno je računal zavezanec v vsakem konkretnem primeru za storitve ravnanja z odpadki na trgu, torej da zaračunava manj kot zaračunava v okviru gospodarske javne službe, kar pomeni, da svoje tržno poslovanje nedopustno prikrito sofinancira iz javnih sredstev. Sporna zavrnitev organa je tako kar dvakrat medsebojno neutemeljena že po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, ker gre za absolutno javne podatke že v skladu z določbami ZDIJZ. Gre namreč za podatke o porabi javnih sredstev, saj iz računov izhaja, da organ prodaja na trgu tretjim storitve pod lastno stroškovno ceno, ker nesorazmerno cenovno obremenjuje in prekomerno dražje obračunava nižje cene kot v okviru izvajanja gospodarske javne službe, oziroma nedopustno na trgu obračunava nižje cene kot v okviru izvajanja gospodarske javne službe, vse na račun pokrivanja svojega zasebnega dela poslovanja iz javnih sredstev gospodarske javne službe. Gre pa tudi za podatke, ki se nanašajo na odpadke, čemur izrecno pritrjuje tudi organ, saj se dokumenti nanašajo na količine in cene na lokaciji organa, odloženih in obdelanih odpadkov. Tudi sicer pa pri zahtevanih podatkih evidentno ne gre in ne more iti za poslovno skrivnost. Nista namreč podana niti objektivni niti subjektivni kriterij po ZGD-1, ampak gre za absolutno javne podatke po 35. členu Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[5] in Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[6]. Predmetni računi ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, saj je že organ sam navedel, da je vse zadevne račune izdal izključno v zvezi s posli po »javnih razpisih, pri katerih »naročniki pogosto iščejo izvajalca storitve ravnanja z odpadki. Vsakršne storitve, ki jih organ obračunava na podlagi javnih razpisov, torej že po definiciji ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Tudi ZJN-3 izrecno določa te podatke kot javne, prav tako je tudi po ZDIJZ treba vedno dati podatke o porabi javnih sredstev. Kot je navedel že organ, so bili zahtevanimi računi izdani v zvezi z javnimi razpisi, kar pomeni, da so bili plačani (s strani občin, javnih podjetij, prejemnikov EU sofinancerskih sredstev,…) iz javnih sredstev. Tudi po tej pravni podlagi zahtevani računi očitno ne morejo biti poslovna skrivnost. Gre zgolj za listine, ki izkazujejo dostavljeno vrsto in količino storitev ter ceno, kar pa so absolutno javni podatki po 35. členu ZJN-3. Nadalje je tako v ustaljeni praksi IP[7], Upravnega sodišča[8] kot tudi v pravni teoriji[9] že najmanj dve desetletji nesporno, da mora biti neka listina kot poslovna skrivnost vnaprej določena z ustreznim sklepom vodstva družbe, ki jo zatrjuje. Tudi iz definicije poslovne skrivnosti po prvem odstavku 2. člena novega ZPosS izhaja enako, saj zakon izrecno zahteva, da je lahko poslovna skrivnost le tisto, glede česar je njen imetnik razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost. Organ zahtevanih računov ni nikoli pisno označil kot poslovno skrivnost, tega niti v sporni zavrnitvi ne trdi. Nadalje ZPosS v tretjem odstavku 2. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona. V danem primeru pa zadevni računi izpolnjujejo vse navedene kriterije, še posebej pa dokazujejo ravno kršitev več zakonov in predpisov s strani organa v zvezi s sklepi, ki so predmet pravde - kot zgoraj že izkazano tudi z mnenjem Računskega sodišča in Direktorata za javno premoženje. Teh računov torej zavezanec z zlorabljanjem določb o poslovni skrivnosti (tudi po tem zakonu) že po samem zakonu ne more skrivati. Popolnoma nepojasnjene in nedefinirane prazne navedbe o nekakšnih domnevnih potencialnih »občutnih« škodah, ipd., ki naj bi domnevno sledile ugoditvi te zahteve, ne samo da niso niti toliko obrazložene, da bi jih sploh bilo mogoče vsebinsko kakorkoli preizkušati, tudi sicer so že pojmovno-logično nemogoče. Ker zahtevani dokumenti oziroma informacije glede na vse navedeno očitno niso in tudi ne morejo biti nikakršna poslovna skrivnost, temveč gre (celo po več podlagah) za absolutno javne podatke in informacije, je vsakršno pisanje organa v tej zvezi očitno podano zgolj kot nedopusten slaboveren poskus onemogočitve izvršitve pravice prosilcev, ki jim jo daje zakon. Tudi glede na vse navedeno je očitno, da organ že več kot eno leto prosilcem skriva svoje račune, iz katerih neposredno izhaja nedopusten cenovni dumping organa pri tržnih storitvah na račun davkoplačevalcev in javnih sredstev prosilcev kot ustanoviteljev, ki posledično preplačujejo storitve gospodarske javne službe organa. Organ noče dati računov na vpogled brez vsakršne pravne osnove ter izključno iz razloga, ker ti računi dejstvo protipravnosti poslovanja organa kot javnega podjetja še dodatno črno na belem potrjujejo. Prosilci bodo namreč lahko s vpogledom v zahtevane račune preverili relevantne podatke v zvezi s protipravno cenovno politiko organa. Prav tako bodo lahko le v tem primeru opravili primerjavo tam podanih številk z uradnimi zaključnimi računi in bilancami organa, kar je nujno tudi z vidika preverbe, ali jim je organ s svojim modus operandi, kot je razviden tudi iz te zadeve, sploh dal v vpogled vse relevantne dokumente, ali pa jih je (še) kaj nedopustno skril in prikril. Pri tem dodajajo, da gre pri računih za dokumente oziroma podatke, ki jih podjetje mora imeti (vsako podjetje mora hraniti kopije izdanih računov). Še posebej ob okoliščinah, da je organ družba, ki bi morala biti med vodilnimi pri skrbi za okolje, ter tudi ob okoliščini, kot jo je organ izpostavil sam v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da se vsi računi nanašajo na posle po javnih razpisih, torej posle z javnimi naročniki, ki enako kot občine praviloma tudi uporabljajo elektronski sistem računov, so prosilci utemeljeno prepričani, da organ vse zahtevane račune hrani v elektronski obliki. Posredovanje oziroma vpogled v zahtevane račune tako ne predstavlja popolnoma nobenih stroškov. V kolikor pa organ še vedno tiska račune, pa je splošno znano, da gre pri računih praviloma za enostranske dokumente na formatu A4, ki se jih enostavno in hitro skenira/kopira. V kakršnikoli obliki bi organ zahtevane dokumente dostavil prosilcem, očitno ne bi imel v tej zvezi nobenega posebnega dodatnega dela oziroma stroškov. Glede na vse navedeno in izkazano ter ob dejstvu, da se nedopustno skrivanje informacij javnega značaja zvezi z izvajanjem gospodarskih javnih služb ravnanja z odpadki, torej s porabo javnih sredstev, vleče že več kot leto, so podali še poseben predlog, in sicer da IP presodi, ali je v danem primeru s strani relevantnih uradnih oseb organa podana odgovornost za prekršek, kot jo določa ZDIJZ v 39. členu, oziroma da izvede ustrezen prekrškovni postopek. Po mnenju prosilcev gre namreč v obravnavanem primeru za naklepno protipravno postopanje pristojnih oseb organa, torej za načrtno skrivanje dokumentov, v katerih se nahajajo informacije javnega značaja, z namenom, da se te informacije napravijo nedopustne za javnost.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilcev, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičenih oseb, z dopisom z dne 11. 11. 2020, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval tudi dokumente spisa in USB nosilec z računi in ceniki za leta 2017 – 2019. Dodal je še, da se pritožba sicer sklicuje na izpodbijano odločbo, po vsebini pa le-tej ne sledi v celoti, ampak se legitimacija v glavnem utemeljuje zaradi interesa uspeha v pravdnem postopku, ki poteka na Okrožnem sodišču v Novem mestu. V zvezi z relacijo organov upravljanja v organu glede nadzora poslovodje je nekaj pojasnil že v izpodbijani odločbi, ker pa imajo soustanovitelji oziroma družbeniki pravico do informacij in vpogleda, bo poslovodja na naslednjo sejo skupščine navedeno zadevo podal v odločanje družbenikom. Navedel je tudi, da so napačne trditve prosilcev, da se vsi računi/storitve, ki niso gospodarska javna služba, nanašajo izključno na izvedbo javnih naročil ter da se za opravljene storitve na trgu zaračuna manj kot se zaračuna v okviru gospodarske javne službe. Poudaril je, da se za istovrstno storitev (npr. odlaganje iste klas. št.) pri posebnih (tržnih) storitvah ne zaračunava več kot pri opravljanju storitev gospodarske javne službe. Že v izpodbijani odločbi je navedel, da so (v kolikor ni določeno drugače) računi izdani za količine odpadkov na podlagi vsakokrat veljavnega cenika. Ponovno je poudaril, da je število računov strankam za storitve, ki niso gospodarska javna služba, torej za tržne storitve, na letni ravni več kot 600, pristojnost za nadzor nad pravilnostjo izdaje teh računov pa je pri drugih organih in ne odvetniški družbi, kateri je bil posredovan veljavni cenik in promet glede na dejavnost. Tudi iz tega razloga je posredovanje posameznih računov/faktur nesmiselno in za postopek neracionalno. Iz vidika smiselnosti in ekonomičnosti bi lahko preverbo izdajanja računov Občina Krško izvedla tudi preko svojega predstavnika v nadzornem svetu, zato so tudi iz tega razloga zaračunani stroški pritožbe neupravičeni. Organ tako ugovarja plačilu stroškov prosilcev, po vsebini in višini. Glede izvedbe posebnih (tržnih) storitev in izdajanje računov za te storitve pa je pojasnil še, da v ta okvir sodijo vse storitve (kar ni gospodarska javna služba) iz gospodarstva/industrije (s.p., d.o.o.,...) tako iz občin družbenic kot nedružbenic. Glede predloga prosilcev za izvedbo prekrškovnega postopka pa je poudaril, da je takoj po prejemu (11. 9. 2020) uradne vloge po ZDIJZ postopal glede na določila tega zakona in v roku posredoval prosilcem odločitev. Navedbe, sklicujoč se na pozive znotraj pravdnega postopka, ne zdržijo, kar se tudi ujema z napotilom sodišča na prvi glavni obravnavi, da se naj organ pozove po določilih ZDIJZ in ne preko sodišča.

Na poziv IP z dne 23. 11. 2020 je organ 26. 11. 2020 posredoval še račune za leto 2020, do vključno 10. 9. 2020, in pri tem pojasnil, da izdaja tipske račune. Pojasnil pa je tudi, da so cene za izvajanje storitev obdelave in odlaganja odpadkov iz drugih območij (nedružbenice) višje, kot za občine družbenice, ter da so cene za istovrstno storitev (ravnanje z odpadki iste klasif. št.) pri posebnih (tržnih) storitvah višje kot pri opravljanju storitev iz naslova gospodarske javne službe, razvidne pa so iz priloženih cenikov.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilci izpodbijajo odločba organa v zavrnilnem delu, torej glede posredovanja vseh računov, ki jih je organ izdal za storitve izven okvirov izvajanja gospodarske javne službe, v obdobju od leta 2017 do danes, zato se tudi presoja IP osredotoča na te dokumente.

Glede na navedbe prosilcev in organa z vidika preverjanja poslovanja organa in konkretnega pravdnega postopka IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ vedno primarno presoja z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi in tudi IP so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in če jih, ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Povedano drugače, navedbe v zvezi s konkretnim pravdnim postopkom in zahtevami, danimi v tem postopku, ter navedbe v zvezi s pravicami ustanoviteljic, so v obravnavanem postopku po ZDIJZ irelevantne.

Nadalje IP na podlagi podatkov Poslovnega registra Slovenije[10] ugotavlja, da je organ v obravnavanem primeru zavezan po ZDIJZ kot:

• gospodarska družba v 100 % lasti oseb javnega prava - občin;

• javno podjetje kot izvajalec javne službe na podlagi Odloka o ustanovitvi javnega podjetja Cerod d.o.o., Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Semič[11], Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Semič[12], Medobčinske pogodbe o izgradnji in obratovanju regijskega centra za ravnanje z odpadki Dolenjske (november 2002) z aneksi, Pogodbe o razdružitvi poslovnega deleža Mestne občine Novo mesto v gospodarski družbi CEROD, d.o.o. št. SV- 185/09 z dne 3. 7. 2009, Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Šentjernej[13], Odloka o izvajanju gospodarske javne službe zbiranja in prevoz komunalnih odpadkov in gospodarske javne službe odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov na območju občine Šentjernej[14], in Sklepa Občinskega sveta Občine Šentjernej o izvajanju dejavnosti zbiranje odpadkov kot obvezne občinske gospodarske javne službe na območju občine Šentjernej, št. 032-115/2011-OS z dne 21. 12. 2011;
• javno podjetje kot nosilec javnega pooblastila po Pogodbi o razdružitvi poslovnega deleža Občine Krško v družbi Cerod d.o.o..

Organ kot javno podjetje brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja tako v skladu s 1. členom, kot tudi na podlagi 1.a člena ZDIJZ, kar v obravnavani zadevi niti ni sporno. V obravnavanem postopku obenem ni sporno, da organ razpolaga z zahtevanimi računi, saj jih je za potrebe vodenja pritožbenega postopka posredoval IP. Slednje pomeni, da se zahtevani dokumenti nahajajo pri organu v materializirani obliki. IP ugotavlja, da je primarno v obravnavani zadevi sporno, ali je izpolnjen tudi tretji pogoj za informacijo javnega značaja, torej ali je mogoče zahtevane račune uvrstiti v delovno področje organa koz izvajalca javne službe po 1. členu ZDIJZ, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, oziroma z vidika subjekta pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 1.a členu ZDIJZ (v nadaljevanju: subjekt pod prevladujočim vplivom), upoštevaje prvi odstavek 4. člena in 4.a člen ZDIJZ. IP se tako najprej opredeljuje do pojma informacije javnega značaja.

Informacija javnega značaja v obravnavanem primeru

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. V zvezi z delovnim področjem organa pa je bistveno, da organ informacijo javnega značaja izdela pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Povedano drugače, relevantno je, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti.

Kot že navedeno, gre v obravnavanem primeru za organ, ki je javno podjetje, torej je oseba javnega prava, in kot tak je organ nedvomno zavezanec po 1. členu ZDIJZ. V skladu z Odlokom, ki ga je izpostavil že sam organ v izpodbijani odločbi, je bil ustanovljen kot javno podjetje, organizirano kot družba z omejeno odgovornostjo, za opravljanje določenih gospodarskih javnih služb na območju občin ustanoviteljic (člen 1), in sicer za:

– odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanje komunalnih odpadkov,

– ravnanje s komunalnimi odpadki za občine Novo mesto, Šentjernej, Škocjan, Mirna Peč, Dolenjske Toplice in Žužemberk, lahko pa tudi za druge občine, ki bodo izkazale interes, kar se uredi z družbeno pogodbo (prvi odstavek 6. člena Odloka).

Poleg navedenih dejavnosti pa opravlja še naloge po javnih pooblastilih, danih z odloki ustanoviteljic in z zakoni, ki urejajo področje posamezne gospodarske javne službe (evidence, soglasja, mnenja, kataster ipd.), in v manjšem obsegu tudi druge dejavnosti, ki so namenjene boljšemu in popolnejšemu opravljanju gospodarskih javnih služb ter zagotavljajo boljšo izkoriščenost osnovnih sredstev in večjo produktivnost zaposlenih, pri čemer se obseg teh nalog določi z letnim planom dela (četrti odstavek 6. člena Odloka). Organ opravlja javni službi za posamezno občino, zaradi boljše izkoriščenosti osnovnih sredstev in produktivnosti zaposlenih delavcev pa lahko svoje dejavnosti opravlja tudi na območju drugih občin, ki niso ustanoviteljice javnega podjetja (peti odstavek 6. člena Odloka). Isti člen pa v zadnjem odstavku določa še, da organ pri opravljanju svoje dejavnosti namenja posebno pozornost varovanju in izboljševanju človekovega okolja.

Ugotoviti torej gre, da je organ kot javno podjetje ustanovljen na podlagi ZGJS. Gospodarske javne službe se določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Organ je bil torej ustanovljen za opravljanje gospodarskih javnih služb s področja komunalnega gospodarstva, pa tudi varstva okolja (kot sledi), torej za opravljanje dejavnosti, ki so izrazito v javnem interesu in urejene z javnopravnimi predpisi. Temu nedvomno pritrjuje 7. člen Odloka, ki določa, da je cilj javnega podjetja zagotoviti trajno opravljanje gospodarskih javnih služb ter zanesljivo, kakovostno, cenovno ugodno in okoljevarstveno sprejemljivo oskrbo prebivalstva in gospodarstva z upravljanjem in odlaganjem ter obdelavo odpadkov. Poleg tega je mogoče ugotoviti, da namen in cilj ustanovitve organa izhaja tudi iz same organizacije organa oziroma sestave njegovih organov. Za izvrševanje ustanoviteljskih pravic ter za usklajevanje odločitev v zvezi z zagotavljanjem javne službe ima svet županov, ki ga sestavljajo vsakokratni župani občin ustanoviteljic (15. in 16. člen Odloka). Prav tako tudi skupščino sestavljajo vsi družbeniki, torej občine, in izvršujejo pravice preko predstavnikov (členi 18 - 20 Odloka). Pa tudi nadzorni svet sestavlja 8 članov, in sicer sedem predstavnikov občin kot ustanoviteljev in predstavnik zaposlenih (členi 21 - 26 Odloka). Na utemeljenost opredelitve zahtevanih podatkov kot informacij javnega značaja, ki sodijo v področje izvajanja gospodarske javne službe organa, kaže tudi ureditev v 34. členu Odloka. Poleg tega pa IP ugotavlja še, da so občine kot ustanoviteljice organa izročile s pogodbo organu premoženje, ki predstavlja javno infrastrukturo na področjih dejavnosti, s katerimi organ kot javno podjetje zagotavlja opravljanje gospodarske javne službe (38. člen Odloka).

IP ugotavlja tudi, da Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1)[15] v prvem odstavku 148. člena kot obvezne državne gospodarske službe določa ravnanje z radioaktivnimi odpadki in njihovo odlaganje, sežiganje komunalnih odpadkov, ravnanje z živalskimi odpadki, ki so po predpisih na področju veterinarstva stranski živalski proizvodi kategorije 1 in 2 ter  zbiranje, predelava ali odstranjevanje določenih vrst drugih odpadkov. Objekti in naprave, potrebne za izvajanje javnih služb, so infrastruktura državnega pomena (tretji odstavek 148. člena ZVO-1). Tudi iz samih spletnih strani organa izhaja, da je eden od osnovnih ciljev varovanje okolja v skladu s sprejeto slovensko zakonodajo in zakonodajo članic Evropske unije[16] ter da je okoljska dajatev za onesnaževanja okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališču, ki je infrastruktura namenjena izvajanju obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja[17]. Kot že omenjeno zgoraj, organ ne opravlja samo gospodarske javne službe s področja komunalnega gospodarstva, ampak tudi obvezno gospodarsko javno službo varstva okolja.

Vse navedeno utemeljuje dejstvo, da je organ v obravnavanem primeru zavezan kot izvajalec gospodarske javne službe po 1. členu ZDIJZ in je v tem okviru tudi dolžan posredovati informacije javnega značaja. Povedano drugače, informacije, nastale v okviru izvajanja gospodarske javne službe, nedvomno sodijo v delovno področje organa kot izvajalca gospodarske javne službe, pri čemer pa se pojem delovno področje po ZDIJZ razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, oziroma na vsak podatek, ki kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnopravnih nalog, in to so tudi podatki iz zahtevanih računov.

Organ je upravljavec odlagališča za nenevarne odpadke Leskovec, ki kot objekt, potreben za izvajanje gospodarske javne službe, predstavlja gospodarsko javno infrastrukturo, ki je v lasti/solasti občin. IP tako ocenjuje, da gre pri upravljanju z odlagališčem za takšno dejavnost, ki je neločljivo povezana z opravljanjem gospodarske javne službe, hkrati pa je upravljanje ter delovanje takšnega objekta gospodarske infrastrukture podrobno regulirano z več predpisi (ZVO-1, ZSPDSLS, Uredba o odlagališčih odpadkov[18], Uredba o odpadkih[19], Uredba o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih[20], Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja[21], ...). Nobenega dvoma ni, da mora biti javnosti priznana pravica nadzora nad pravilnostjo samega upravljanja z odlagališčem odpadkov ter skladnostjo delovanja odlagališča s splošnimi predpisi in posamičnimi akti (npr. izpolnjevanje okoljevarstvenih zahtev v zvezi z odlaganjem odpadkov, ki so za odlagališče nenevarnih odpadkov natančneje zapisane v okoljevarstvenem dovoljenju št. 35407-2/2012[22]). IP zaključuje, da gre tudi v delu, v katerem organ, na podlagi javnopravnih predpisov in v interesu javnosti, upravlja z infrastrukturo lokalnega pomena, za izvajanje javnopravnih nalog, zato je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja tudi v delu računov, ki se nanašajo na tržno dejavnost.

IP pri tem izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča RS[23], po katerem je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastveno odločanje ali neoblastveno zagotavljanje določenih storitev), temveč da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.[24] Povedano drugače, to pomeni, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Iz sodne prakse torej izhaja, da mora biti vzpostavljena povezava med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil. Takšna interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, izvajalci javne službe in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog oziroma glede njihovega izvrševanja javnih funkcij. In v obravnavanem primeru takšna povezava nedvomno obstaja in jo navajajo tudi sami prosilci. Organ izvaja gospodarske javne službe in je bil s tem namenom tudi ustanovljen, kar pomeni, da je posebna (tržna) dejavnost temu podrejena, zato je transparentnost dela organa tudi na področje posebne (tržne) dejavnosti pomembna in je nedvomno povezana z opravljanjem gospodarske javne službe, saj gre pri tem za uporabo infrastrukture, sredstev in kadrov, ki so primarno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb organa. Povedano drugače, opravljanje posebne (tržne) dejavnosti ne sme biti v škodo opravljanja gospodarske javne službe, zato so informacije javnega značaja tudi informacije, ki so nedvomno povezane s primarno dejavnostjo organa oziroma lahko nanjo vplivajo (negativno ali pozitivno).

Upoštevaje navedeno tako ne vzdržijo navedbe organa, da je v skladu z ZDIJZ javno podjetje, kot izvajalec javne službe in kot tudi izvajalec javnih pooblastil, zavezanec po ZDIJZ, vendar izključno v delu, ki se nanaša na javne gospodarske službe, in nikakor ne v svojih zasebnopravnih tržnih dejavnostih. To dejansko utemeljuje navedbe organa na njegovi spletnih straneh pri predstavitvi podjetja, kjer je med drugim navedeno, citirano:«CeROD je ena ključnih razvojnih in investicijskih nalog MO Novo mesto kakor tudi širšega dolenjskega, belokranjskega in posavskega območja s podporo Republike Slovenije in Evropske Unije na področju ravnanja z odpadki.«, in, citirano: Osnovni cilji projekta so sanacija in zapiranje sedanjega odlagališča nenevarnih odpadkov Leskovec; izgradnja novega odlagališča za obdobje najmanj 25 let za Dolenjsko, Belo Krajino in Posavje; izgradnja regijskega centra za ravnanje z odpadki za Dolenjsko in po potrebi za Belo Krajino in Posavje in varovanje okolja v skladu s sprejeto slovensko zakonodajo in zakonodajo članic Evropske unije.«.[25] Prav tako pa tudi njegove navedbe glede poslanstva organa, citirano:« Zagotavljati trajno opravljane gospodarskih javnih služb ter zanesljivo, kakovostno, cenovno ugodno in okolje-varstveno sprejemljivo oskrbo prebivalstva in gospodarstva z upravljanjem in odlaganjem ter obdelavo odpadkov.«. Res je z Odlokom predvideno, da opravlja organ tudi druge dejavnosti na trgu, vendar je pri tem bistveno, da so le-te namenjene boljšemu in popolnejšemu opravljanju gospodarskih javnih služb ter zagotavljanju boljše izkoriščenosti osnovnih sredstev ter prihodke, zato podatkov tržnega dela ni mogoče v celoti ločiti od opravljanja gospodarskih javnih služb. Povedano drugače, organu je zaupano upravljanje stvarnega premoženja lokalnih skupnosti, zato so dokumenti, ki se nanašajo na upravljanje odlagališča Leskovec, v zakonsko določenem obsegu informacija javnega značaja, ne glede na to, ali so ti dokumenti nastali znotraj tržnega delovanja organa ali ne.

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti še bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja z javnimi sredstvi. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njegova svoboda (predvsem v delu, kjer se tržno delovanje prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. IP pa na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz določbe drugega odstavka 2. člena ZGJS, po kateri je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Iz vsega navedenega izhaja, da informacije javnega značaja predstavljajo vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe (tudi podporne dejavnosti, kot so na primer upravljanje lastnih kadrov, računovodstvo, nabava pisarniškega in drugega potrošnega materiala in ne nazadnje skrb za ugled organa).

Pri tem je treba upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[26]. Javna podjetja, v katerih imajo občine odločujoč vpliv na upravljanje, kot je v obravnavanem primeru, sodijo po določbah tega zakona v javni sektor (8. točka prvega odstavka 3. člena ZJF). Takšna javna podjetja se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo, če je z zakonom, ki ureja financiranje občin to dovoljeno in pod pogoji, ki jih določi občinski svet (prvi odstavek 88. člena ZJF). Te zakonske določbe prav tako kažejo na dejstvo, da je organ zavezan delovati po javnih predpisih tudi, ko gre za tržno dejavnost.

Upoštevaje navedeno tako IP ugotavlja, da so zahtevane informacije, konkretno računi, ki se nanašajo na opravljanje posebne (tržne) dejavnosti, nedvomno nastale v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa. IP se tako posebej ne opredeljuje do zavezanosti organa po ZDIJZ na podlagi 1.a člena ZDIJZ.

IP ugotavlja, da so predmet zahteve in njegove presoje v obravnavanem primeru vsi računi, ki jih je izdal organ za storitve izven okvirov izvajanja gospodarske javne službe, in sicer v letih 2017, 2018, 2019 in od 1. 1. 2020 do vključno 10. 9. 2020 (do vložitve zahteve). IP poudarja, da se je pri svoji presoji osredotočil na zahtevo z dne 10. 9. 2020. V postopku po ZDIJZ namreč niso relevantne zahteve prosilcev za dostop do zahtevanih računov na drugih pravnih podlagah oziroma v drugih postopkih, ampak samo zahteve, podane na podlagi ZDIJZ. Ob tem IP pripominja, da so lahko predmet zahteve po ZDIJZ samo dokumenti oziroma podatki, s katerimi je organ že oziroma še razpolagal v materializirani obliki v času vložitve zahteve. Povedano drugače, upoštevaje predhodno navedeno definicijo informacije javnega značaja predmet zahteve ne morejo biti bodoče informacije, torej informacije, ki bodo po vložitvi zahteve šele nastale.

Predmetni računi, katerih naslovniki so poslovni subjekti (samostojni podjetniki in družbe), so tipski in obsegajo naslednje podatke, in sicer o:

• izdajatelju računa na vrhu (naziv, sedež, tel. št. in št. fax-a, naziv odlagališča in tel. št. deponije);
• kupcu (naziv oziroma ime in priimek ter sedež);
• računu (št., stran, kraj in datum, datum zapadlosti, datum opravljene storitve, ponekod stik - organ, št. reference, račun – št. kupca, identifikacijska št. kupca za DDV);
• storitvi in specifikaciji blaga (št., opis, okoljska dajatev, količina ME, cena enote, DDV %, znesek);
• specifikacija zneska DDV (tip DDV, DDV %, Osnova, DDV, znesek DDV, skupaj);
• drugih pogojih (navedba o reklamaciji in zamudi pri plačilu);
• plačilnih pogojih;
• številki pogodbe oziroma naročilnice;
• podpisu zastopnika;
• o organu spodaj (naziv, sedež, telefonska št., št. fax-a, naziv odlagališča in tel. št. deponije, podatki o registrskem organu, podatki o osnovnem kapitalu, ID za DDV, matični številki, TRR, IBAN in BIC).

Ker so navedbe organa o poslovni skrivnosti zahtevanih računov zelo pavšalne in se dejansko nanašajo na podatke, ki predstavljajo podatke o konkretnih kupcih in poslih po posameznih računih, se IP najprej opredeljuje o dostopu do podatkov, ki ne predstavljajo teh podatkov, pa tudi o dostopu do okoljskih podatkov, ki so absolutno javni in jih nedvomno ni mogoče označiti kot izjemo od prostega dostopa.

Primarno IP poudarja, da so podatki o sami storitvi oziroma specifikaciji blaga nedvomno absolutno javni podatki, ker se nanašajo na okoljske podatke. Podatki glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in drugi podatki, za katere tako določa Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1)[27], namreč že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja (2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ z novelo iz leta 2005, ta sprememba pa je bila posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija je namreč rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem.[28] Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni. Upoštevaje navedeno so tako v predmetnih računih absolutno prosto dostopni podatki o vrsti in količini odpadkov pod »Opis« in »Količina ME«.

Nadalje IP ugotavlja, da so v računih prosto dostopni podatki o organu, v zgornjem in spodnjem delu računa. V zgornjem delu dokumenta so namreč splošni podatki o nazivu in sedežu organa, njegovi telefonski številki in faksu, nazivu odlagališča, na katerega se računi nanašajo, in telefonska številka deponije. V spodnjem delu so navedeni isti podatki o organu in odlagališču Leskovec kot zgoraj, ter podatki o registrskem organu, osnovnem kapitalu, ID za DDV, matični številki, TRR, IBAN in BIC. Ti podatki so javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije (v nadaljevanju: ZPRS-1)[29] in Zakona o sodnem registru (v nadaljevanju: ZSReg) [30], poleg tega pa  IP ugotavlja, da so določeni podatki obvezni podatki računov v skladu z določbami Zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju: ZDDV-1)[31].

Prosto dostopni so tudi podatki o ceni enote pod »Cena enote«, saj ima organ cenike prosto objavljene na svojih spletnih straneh, tako za gospodarsko javno službo kot za posebne storitve.[32] Iz cenikov izhaja tudi stopnja za DDV, ki je določena z ZDDV-1. Upoštevaje navedeno je prosto dostopen tudi podatek o stopnji za DDV pod »DDV %«.

Ugotoviti je tudi, da sta splošni navedbi pod »Drugi pogoji« o roku za reklamacije in zaračunavanju pogodbenih oziroma zakonitih zamudnih obresti v primeru zamude tipski, torej enaki pri vseh računih, zato so tudi ti podatki prosto dostopni. Rok za reklamacije in plačilo zakonitih zamudnih obresti sta sicer urejena z določbami Obligacijskega zakonika[33], lahko pa se stranke dogovorijo tudi za pogodbene zamudne obresti.

IP pa ugotavlja še, da so absolutno javni tudi podatki o imenu, priimku, vrsti zastopanja in podpisu zastopnika organa kot podpisnika predmetnih računov, upoštevaje prvi odstavek 6. člena Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov)[34]. Ta uredba namreč predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov[35]. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, niso varovani osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, ZPRS-1 in ZSReg. Ni pa podana pravna podlaga za razkritje podatkov o stiku organa v posameznih računih, na podlagi katerih je oseba določena ozirom določljiva, upoštevaje definicijo osebnih podatkov po prvi točki 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ne gre namreč za podatke javnega uslužbenca v zvezo s porabo javnih sredstev oziroma v zvezi z delovnim razmerjem, da bi bili ti podatki absolutno javni, prav tako za njihovo razkritje ni podana druga pravna podlaga, upoštevaje prvi odstavek 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov.

Ker se je organ v obravnavanem primeru pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih računov skliceval na poslovno skrivnost, se IP v nadaljevanju opredeljuje do te izjeme od prostega dostopa, pri čemer se presoja ne nanaša na podatke, glede katerih se je že opredelil predhodno in ugotovil, da gre za prosto dostopne informacije.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019.  IP je tako presojal poslovno skrivnost za račune pred uveljavitvijo ZPosS po določbah ZGD-1, za račune, nastale po uveljavitvi ZPosS pa po določbah ZPosS.

Izhajajoč iz člena 39 ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

Upoštevaje določbe 39. člena ZGD je IP najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[36] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

IP ugotavlja, da organ ni izkazal obstoja subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti pri predmetnih računih, saj v utemeljitev svojih navedb ni predložil nobene ustrezne pisne odredbe, ki bi določala predmetne račune kot poslovno skrivnost, niti računi niso označeni kot poslovna skrivnost. Utemeljitev organa, da posamezne pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost in s tem tudi računi, je za obstoj subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti povsem nezadostna.

IP je v nadaljevanju preveril, ali iz zahtevanih računov izhajajo podatki, ki se lahko štejejo za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju.  Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna. Po pravni teoriji so predmet poslovne skrivnosti po tem kriteriju podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost (npr. nov postopek izdelave, seznam stalnih odjemalcev, analiza trga) ali prednost v negativnem smislu (npr. večje število reklamacij), pri t.i. know-how pa so to podatki, ki so za določeno podjetje specifični in mu zato zagotavljajo konkurenčno prednost. Sem ne sodijo npr. splošna znanja, dosežena usposobljenost in spretnost, ki jih pridobi povprečna oseba sčasoma z vestnim delom in usposabljanjem v delovnem razmerju na določenem delovnem mestu.[37] Za poslovno skrivnost gre torej takrat, kadar je vsebina dokumenta taka, da razkriva podatke o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam.

Po mnenju IP je objektivni kriterij v obravnavanem primeru izpolnjen pri določenih podatkih. Računi namreč obsegajo podatke o kupcih storitev odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov ter ravnanje s komunalnimi odpadki, ter o samem poslu, ki izhaja tudi iz podatkov pod št. računa, vključno z zneski posameznega posla, in kot taki ti podatki nedvomno pomenijo določeno konkurenčno prednost organa. Upoštevati je namreč treba dejstvo, da se ti računi nanašajo na opravljanje posebne oziroma tržne dejavnosti organa in bi s tega vidika lahko nastala organu kot subjektu, ki nastopa na trgu, občutna škoda, če bi bili ti podatki razkriti javnosti. Podatki o strankah in obsegu posla z le-temi so nedvomno pomembne poslovne informacije subjekta, ki nastopa na trgu, in pomenijo njegovo konkurenčno prednost. Povedano drugače, gre za podatke, ki sami po sebi, predvsem pa glede na naravo dejavnosti organa, predstavljajo njegovo konkurenčno prednost, za katere ima organ upravičen in legitimen interes, da jih ohrani kot poslovno skrivnost. Tako izhaja tudi iz sodne prakse.[38] Vsak subjekt, ki nastopa na konkurenčnem trgu ima interes, da pridobi čim večje število strank, kar je dejansko osnova za njegovo uspešno poslovanje, zato imajo takšne informacije nedvomno veliko težo, kar posledično seveda pomeni, da lahko poslovnemu subjektu nedvomno z njihovim razkritjem nastane občutna škoda. Kot je navedel že organ, bi se z razkritjem vseh izdanih računov, ki se nanašajo na poslovno skrivnost, razkrilo podatke, na podlagi katerih bi si lahko konkurenti izbranega izvajalca izboljšali tržni položaj, s čimer bi škodovali tržnemu položaju ponudnika v smislu prevzemanja strank in nižanja cen.

Nadalje pa je treba upoštevati še, da je za odločitev v obravnavanem primeru bistvenega pomena dejstvo, da se podatki nanašajo na opravljanje dejavnosti organa, ki je javno podjetje. IP je tako predmetne račune preskusil še iz vidika, ali vsebujejo informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Torej, ali gre t.i. absolutno javne podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavani zadevi gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ne gre za nobeno od v prvi alineji tretjega odstavka tega člena omenjenih izjem, niti za primer slednjih dveh zakonov. Povedano drugače, v obravnavanem primeru je torej izjemo od izjem, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, mogoče upoštevati. Ob tem IP pripominja, da je tretji odstavek 6. člena ZDIJZ institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev.

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi, kot sledi.[39]

Zahtevani računi v obravnavanem primeru sicer ne vsebujejo podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar kot že navedeno, se njihova vsebina nanaša na področje opravljanja gospodarske javne službe organa, in s tem na razpolaganje z javnimi sredstvi. Organ je namreč upravljavec javne infrastrukture in primarno opravlja javne naloge. Predmetni računi predstavljajo informacije, ki se nanašajo na odlagališče komunalnih in nekomunalnih odpadkov na javnem komunalnem odlagališču Leskovec. In ker v obravnavanem primeru ne gre za infrastrukturo v zasebni lasti, ima javnost nedvomno pravico izvedeti podatke o odpadkih (vrsta, količina, podatek o plačilu okoljske dajatve,…), ki izhajajo iz predmetnih računov. Pri teh podatkih ni relevantno, ali odpadki »izvirajo« iz dejavnosti gospodarske javne službe, ali iz drugih (tržnih) dejavnosti organa. Ob tem velja poudariti, da se z odpadki, ki izvirajo iz drugih dejavnosti organa, zapolnjuje odlagalno polje deponije, ki predstavlja javno infrastrukturo, zato se lahko zgodi, da bi občine morale (iz javnih sredstev) zagotoviti novo lokacijo za odlagališče, kamor bo moč odvažati odpadke. Ob tem IP pripominja, da je projekt CeROD pričel nastajati konec devetdesetih let prejšnjega stoletja ravno kot posledica pomanjkanja prostora za odlaganje odpadkov na obstoječem odlagališču nenevarnih odpadkov Leskovec in da naj bi v sklopu projekta obratovalo tudi sodobno odlagališče odpadkov, ki bo s kapaciteto preko milijona m3 zadostovalo potrebam regije za dobo 25-30 in morda celo več let.[40] Tudi v primeru, da bi bilo v interesu samega odlagališča, da se zapolni in lahko prične z investiranjem v novo odlagališče, je način, kako se bo odlagališče zapolnilo in hitrost zapolnitve, takšna informacija, za katero je po oceni IP nujno in v skladu z namenom ZDIJZ omogočiti javnosti nadzor nad upravljanjem in posledično tudi zmogljivostjo posameznega odlagališča odpadkov. Navedbe organa, da v teh poslih trži »proste« kapacitete odlagališča za ceno, ki jo doseže v primeru uspeha na javnih razpisih, kjer naročniki pogosto iščejo izvajalce storitve ravnanja z odpadki, so tako z vidika nadzora javnosti nad upravljanjem organa z odlagališčem kot javno infrastrukturo irelevantne. Kot že večkrat poudarjeno v obravnavanem primeru, je dejstvo, da organ opravlja dejavnost, ki je izrazito v javnem interesu, z lokalnega in državnega vidika, tako zaradi opravljanja gospodarskih javnih služb v zvezi s komunalnimi odpadki, kot zaradi obvezne državne gospodarske službe varstva okolja.

Glede na vsebino zahtevanih dokumentov pa IP izpostavlja še sodbo Upravnega sodišča št. I U 2276/2017-19 z dne 9. 11. 2018, s katero je bilo odločeno o dokumentaciji, ki se je nanašala na izvajanje obvezne gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov in na prevoz komunalnih odpadkov na določenem območju. Sodišče je v tej zadevi na podlagi dogovorjenega načina plačila zaključilo, da so finančna sredstva, zaračunana končnim uporabnikom, razporejena drugače, kot če zahtevane pogodbe ne bi bile sklenjene, saj del sredstev namesto na organ odpade na stranske udeležence v zameno za prevzem pogodbeno dogovorjenih obveznosti. Po mnenju sodišča je tako IP pravilno sklepal, da ima zahtevana dokumentacija finančne posledice tudi na področju izvajanja javnih služb prvostopenjskega organa ter da gre za podatke o porabi javnih sredstev.

K navedenim argumentom pa se še posebej pridružuje dejstvo, da so občine pri razpolaganju s premoženjem zavezane postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1)[41]. Po definiciji iz 3. člena ZSPDSLS stvarno premoženje predstavljajo nepremičnine in premičnine, ravnanje s stvarnim premoženjem pa pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDSLS-1 v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan. V obravnavanem primeru gre namreč nedvomno za razpolaganje z nepremičnino, katere upravljavec je organ, sicer pa je odlagališče v lasti/solasti občin kot organov lokalne samouprave, za katere veljajo navedene določbe ZSPDSLS-1.

IP v zvezi s svojim navedbami izpostavlja tudi eno zadnjih sodb Upravnega sodišča, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem organa lokalne samouprave, in sicer sodbo št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020. V zvezi s porabo javnih sredstev je tako sodišče v 26. točki zapisalo, citirano: »Pojem porabe javnih sredstev je treba razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja. V tem smislu torej za vsako ravnanje s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti (nepremičnin in premičnin), kamor sodi njegovo upravljanje, torej skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Ob upoštevanju, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače ter da je treba v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavljati preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev, je logično, da v zvezi s pojmom »poraba javnih sredstev« ni mogoče šteti le položaja, ko bi organ lokalne skupnosti zgolj trošil javna sredstva, ampak tudi položaj, v katerem izroči svojo nepremičnino drugi pogodbeni stranki v najem ali upravljanje.«. Nadalje pa je sodišče v 27. točki zapisalo tudi, citirano: »Glede na navedeno so lahko informacije javnega značaja v obravnavani zadevi ob upoštevanju 4. člena ZDIJZ vse informacije, ki so kakorkoli povezane z upravljanjem in dajanjem v najem navedene nepremičnine. Neločljiva medsebojna povezanost določb zahtevanih pogodb pa po naravi stvari, ob pravilnem upoštevanju varstva osebnih podatkov, po presoji sodišča narekuje razkritje njihove celotne vsebine. Le na ta način je namreč zadoščeno navedenima načeloma javnosti in preglednosti pri ravnanju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.«.

IP tako ugotavlja, da so podatki o samem računu, ki se nanašajo na konkreten posel, zneskih, plačilnih pogojih ter okoljski dajatvi, ki je povezana s količino odpadkov, prosto dostopni, z izjemo podatkov o kupcih. Ti podatki namreč neposredno kažejo na podatke, ki so povezani z opravljanjem gospodarske javne službe organa oziroma lahko neposredno vplivajo na njeno opravljanje, ne glede na to, katerim subjektom konkretno so bili izdani. V izogib ponavljanju pa se IP sklicuje na svoje predhodne navedbe o razmerju pomembnosti opravljanja gospodarske javne službe organa v razmerju do opravljanja posebne (tržne) dejavnosti.

Ker je del računov nastal po uveljavitvi ZPosS, se IP opredeljuje še do pojma poslovne skrivnosti po tem zakonu.

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[42], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost.

Najprej je mogoče ugotoviti, da že iz narave predmetnih podatkov iz presojanih računov izhaja, da se nanašajo na konkretne posle, in že kot taki vsebuje določene poslovne informacije, kar je IP podrobneje utemeljil že pri objektivnem kriteriju poslovne skrivnosti zgoraj. Ti podatki nedvomno predstavljajo podatke, ki niso splošni znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. IP tako meni, da je podan prvi pogoj, ki mora biti izpolnjen, da govorimo o poslovni skrivnosti po ZPosS.

Nadalje je IP ugotavljal, ali imajo predmetni podatki tudi tržno vrednost. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[43]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[44]

Po oceni IP je organ s svojimi navedbami, ki jih je IP povzel uvodoma, izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje zahtevanih podatkov potencialno škodovalo njegovim poslovnim interesom in konkurenčni sposobnosti, kar pomeni, da imajo zahtevani podatki zanj določeno tržno vrednost.

IP pa je predmetne podatke presojal še z vidika obstoja tretjega pogoja za opredelitev poslovne skrivnosti, torej, ali je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da te podatke ohrani kot skrivnost. Kot izhaja iz Predloga zakona o poslovni skrivnosti[45] je pisna opredelitev poslovne skrivnosti le eden od primerov razumnega ukrepanja. Pri presoji ravnanja imetnika je namreč pomembno to, da je ravnal skrbno (upoštevati je treba tudi standard dobrega gospodarja ali gospodarstvenika) in z namenom zaščite svoje poslovne skrivnosti. Nadalje iz sprejetega amandmaja k predlaganemu 2. členu izhaja, da le-ta sledi pripombi Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in se s predlagano spremembo poenoti poimenovanje imetnika poslovne skrivnosti, katerega pojem določa 3. člen, tako da se v drugem odstavku jasneje določa, da je treba s konkretno poslovno skrivnostjo seznaniti tiste osebe, ki prihajajo v stik z njo. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je organ izpolnil tudi pogoj 3. alineje prvega odstavka 2. člena ZPoS, saj je zavrnil dostop do zahtevanih podatkov zaradi varstva poslovne skrivnosti.

Ker IP tudi pri računih, nastalih po uveljavitvi določb ZPosS, ocenjuje, da so pri predmetnih podatkih izpolnjeni pogoji za poslovno skrivnost, je tudi te podatke ocenil še z vidika svojih predhodnih navedb o porabi javnih sredstev. IP tako tudi pri teh računih ugotavlja, da so podatki o samem računu, ki se nanašajo na konkreten posel, zneskih, plačilnih pogojih ter okoljski dajatvi, ki je povezana s količino odpadkov, prosto dostopni, z izjemo podatkov o kupcih, in se v izogib ponavljanju sklicuje na svoje predhodne navedbe.

Delni dostop

Organ je torej ravnal napačno, ko je prosilcem zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[46] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odločil, kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

Glede predloga za uvedbo prekrškovnega postopka

V zvezi s predlogom prosilcev, da naj IP presodi, ali je v danem primeru s strani relevantnih uradnih oseb organa podana odgovornost za prekršek, kot jo določa ZDIJZ v 39. členu, oziroma da izvede ustrezen prekrškovni postopek, IP ugotavlja, da za izvedbo le-tega niso podani pogoji oziroma razlogi. Kot že navedeno, je IP v tem pritožbenem postopku lahko presojal le zahtevo prosilcev, ki je bila dana na podlagi ZDIJZ, to je zahtevo z dne 10. 9. 2020. Da bi prosilci vložili že predhodne zahteve z enako vsebino po ZDIJZ in o njih organ ne bi odločil, prosilci namreč niso izkazali. Nadalje IP ugotavlja, da je organ o zahtevi odločil in o tem izdal izpodbijano odločbo, ki je bila na podlagi pritožbe prosilcev predmet presoje IP v obravnavanem primeru. IP ugotavlja tudi, da je organ posredoval IP predmetne račune, in sicer z odstopom pritožbe račune za 3 leta (2017 - 2019), za leto 2020 pa naknadno na poziv IP. Povedano drugače, IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izkazane okoliščine, da bi se namenoma napravili zahtevani računi nedostopni javnosti ali da jih organ noče posredovati kljub pravnomočni odločbi IP.

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilcev, tako da prosilci sama nosijo svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilcev delno utemeljena. IP je tako pritožbi ugodil v delu, ki se nanaša na javne oziroma absolutno javne podatke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu (glede podatkov o posameznem kupcu in stiku organa) pa je IP pritožbo prosilcev zavrnil v skladu s prvim odstavkom 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 4. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[47] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter , univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.

[2] Uradni list RS, št. 23/14.

[3] Uradni list RS, št. 65/05.

[4] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[5] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[6] Uradni list RS, št. 22/19.

[7] Npr. odločba št. 090- 69/2017/6.

[8] Npr. sodbe I U 1573/2014, I U 599/2014, I U 350/2012.

[9] npr. Kocbek, M., ur.: Komentar Zakona o gospodarskih družbah, 2. izdaja, 1. knjiga, Ljubljana: GV Založba, 2002, str. 195-196).

[10] Dostopnega na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve.

[11] Uradni list RS, št. 35/96 in 65/98.

[12] Uradni list RS, št. 59/08.

[13] Uradni list RS, št. 26/00, Uradni vestnik Občine Šentjernej, št. 5/01, 3/04 in 13/08.

[14] Uradni vestnik Občine Šentjernej, št. 6/10.

[15] Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06 – ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 – ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 61/17 – GZ, 21/18 – ZNOrg, 84/18 – ZIURKOE in 158/20.

[16] https://www.cerod.org/o-podjetju/

[17] https://www.cerod.org/dejavnosti/ravnanje-z-odpadki/

[18] Uradni list RS, št. 10/14, 54/15, 36/16 in 37/18.

[19] Uradni list RS, št. 37/15, 69/15 in 129/20.

[20] Uradni list RS, št. 14/14.

[21] Uradni list RS, št. 87/12, 109/12, 76/17 in 78/19.

[22] https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/ARSO/Odpadki/Podatki/Predelovalci-odpadkov.pdf

[23] Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 (točka 12).

[24] Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002.

[25] https://www.cerod.org/o-podjetju/

[26] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617 in 13/18.

[27] Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06 – ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 – ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 61/17 – GZ, 21/18 – ZNOrg, 84/18 – ZIURKOE in 158/20.

[28] Več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 305.

[29] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[30] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1.

[31] Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 18/11, 78/11, 38/12, 86/14, 90/15, 77/18, 59/19 in 72/19.

[32] https://www.cerod.org/ceniki/

[33] Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo, 64/16 – odl. US in 20/18 – OROZ631.

[34] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[35] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[36] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[37] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, 2002.

[38] Npr. sodba Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2198/2018.

[39] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[40] https://www.cerod.org/o-podjetju/

[41] Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18.

[42] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[43] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[44] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako, npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[45] Besedilo je določila Vlada na svoji 14. redni seji 10. 1. 2019, in je prosto dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[46] Uradni list RS, št. 24/2016.

[47] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.