prosilec - Direkcija RS za vode

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi razloga, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Prosilec je v pritožbi izrazil dvom, da organ z dokumenti ne razpolaga, saj se je organ na zahtevani dokument skliceval v izdanem mnenju v letu 2018. IP je v pritožbenem postopku od organa zahteval posredovanje celotne dokumentacije v zvezi z izdanim mnenjem in ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je dokument, ki ga prosilec zahteva, našel v posredovanem gradivu. IP je zadevo vrnil organu v ponovni postopek, saj bo sam najbolj učinkovito ugotovil, katere od obstoječih dokumentov je mogoče šteti po vsebini kot zahtevo prosilca ter presodil ali dokumenti, ki so bili predmet presoje organa predstavljajo izjeme od dostopa do informacije javnega značaja. Posledično se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ torej ni pravilno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. IP je tako odločil, da pritožbi prosilca ugodi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-267/2020/6

Datum: 4. 12. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 12. 10. 2020, zoper odločbo Direkcije Republike Slovenije za vode, Hajdrihova ulica 28c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0900-44/2020-2, z dne 16. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 12. 10. 2020 se ugodi. Odločba Direkcije Republike Slovenije za vode, št. 0900-44/2020-2, z dne 16. 9. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 7. 9. 2020 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval posredovanje študije z naslovom »Preverba poplavne varnosti lokacije za gradnjo Rekreacijsko turističnega centra Lancovo, št. 05/2011, februar 2011« (v nadaljevanju: zadevna študija). Prosilec je v svoji zahtevi organ prosil, da mu obrazloži, kako je upošteval 14. člen Zakona o vodah. Konkretneje prosilec v zahtevi poudari 2. in 4. točko omenjenega člena. Prosilec v nadaljevanju zahteve še navaja, da iz mnenja št. 35509-2212/2018-2, z dne 16. 11. 2018 (v nadaljevanju: izdano mnenje), ki ga je prosilec pridobil na podlagi zahteve po informacijah javnega značaja, z dne 10. 7. 2020, ni razvidno, da bi se mnenje izdalo na podlagi Zakona o vodah ter zgoraj navedenih določb.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0900-44/2020-2, dne 16. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca  ter navedel osnovne pogoje iz 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je z vpogledom v svojo dokumentacijo ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. V izpodbijani odločbi je organ prosilcu tudi pojasnil, da je prosilec dodatno prosil za obrazložitev upoštevanja Zakona o vodah glede izdanega mnenja, vendar organ v tem delu ugotavlja, da se ta del zahteve prosilca ne nanaša na obstoječi dokument, temveč na tolmačenje vsebine dokumente, kar v skladu z ZDIJZ ne predstavlja informacije javnega značaja. Organ tako ugotavlja, da tudi ta dokument, ki ga prosilec zahteva, ne obstaja in da organ z njim ne razpolaga. Zaradi vsega navedenega je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, dne 12. 10. 2020, neposredno na naslov IP, v kateri je navedel, da je organ prosil za posredovanje zadevne študije, vendar mu je organ zahtevo zavrnil. Prosilec je v pritožbi tudi navedel, da v ne razpolaganje organa z zadevno študijo resnično dvomi, ob dejstvu, da je organ izdal mnenje, v katerem se sklicuje prav na to študijo, ki jo prosilec zahteva. Skladno z 2. odstavkom 239 člena ZUP v povezavi z 27. členom ZDIJZ je IP pritožbo odstopil v reševanje prvostopenjskemu organu, z namenom, da prvostopenjski organ ob prejemu pritožbe preizkusi procesne predpostavke, oziroma morebiti na podlagi pritožbe odloči drugače (240-245. člen ZUP).

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0900-44/2020-3, z dne 9. 11. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil tudi dokumentacijo v zadevi št. 0900-44/2020. Organ je ob odstopu pritožbe še enkrat poudaril, da trditev prosilca, da organ poseduje dokument, ki ga prosilec zahteva, ni točna.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja tako izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali informacije, ki jih je zahteval prosilec pri organu, obstajajo v obliki dokumenta (v materializirani obliki), saj je organ prosilčevo zahtevo zavrnil iz razloga, ker z dokumentom, ki ga zahteva prosilec, ne razpolaga. Del prosilčeve zahteve, da organ obrazloži, kako je upošteval 14. člen Zakona o vodah pri svojem postopanju, pa je organ zavrnil z argumentacijo, da se zahteva prosilca za tolmačenje vsebine dokumenta ne nanaša na obstoječi dokument, kar v skladu z ZDIJZ ne predstavlja informacije javnega značaja.

IP v zvezi s tem pojasnjuje, da iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, dajati obrazložitev oz. pojasnil, zbirati informacij, tolmačiti postopkov, pridobivati dokumente od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca.

Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju[1] ter načela prijazne in odprte javne uprave sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ, na podlagi katerega je prosilec vložil zahtevo, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga. Navedeno pomeni, da organ na podlagi ZDIJZ ni dolžan dajati dodatnih obrazložitev in pojasnil.

Iz pritožbenih navedb prosilca izhaja, da prosilec dvomi v navedbe organa, da zahtevane informacije pri organu ne obstajajo. Z namenom ugotovitve popolnega dejanskega stanja, je dne 16. 11. 2020, IP na organ naslovil poziv za posredovanje dokumentacije in za dodatna pojasnila, s katerim je organ pozval, da podrobno pojasni, zakaj z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, prav tako pa posreduje vso dokumentacijo v zvezi z izdajo mnenja v zadevi št. 35508-2212/2012. Organ je na poziv IP odgovoril dne 23. 11. 2020, z elektronskim dopisom, v katerem je IP-u poslal zahtevano dokumentacijo, med drugim tudi del zadevne študije ter pojasnil, da pri organu hranijo le del zadevne študije, in sicer naslovno stran z naslovom, številko, izdelovalcem, datumom izdelave in poročilom (oz. tekstualni del) na straneh 3-8, iz grafičnega dela študije pa le list št. 2.3.

Upoštevaje navedeno tako trditev organa, da ne razpolaga z dokumentom, ki je bil predmet zahteve prosilca, ne drži. Te izbrane strani dokumentacije, ki jih je organ pridobil in uporabil za izdelavo izdanega mnenja, je namreč moč šteti kot predmet zahteve prosilca. Glede na to, da se je prosilec v zahtevi celo skliceval na evidenčno številko izdanega mnenja ter navedel konkreten naslov zadevne študije, bi mu organ v zvezi z njegovo zahtevo moral dati na razpolago vse dokumente, ki se nanašajo na njegovo zahtevo. Organ je v izpodbijani odločbi tako napačno ugotovil, da zahtevani dokument pri njem ne obstaja.

Ker je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti, za katere je v izpodbijani odločbi zatrjeval, da jih nima, je organ napačno ugotovil dejansko stanje, posledično pa tudi napačno uporabil materialno pravo. Ker organ o dokumentu, ki je predmet zahteve prosilca, dejansko sploh ni odločal oz. se ni opredelil do njegove vsebine in posledično tudi ni presojal morebitnega obstoja zakonskih izjem od prosto dostopnih informacij, je IP ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ namreč ni pravilno opredelil razlogov za zavrnitev zahteve, prav tako pa se ni opredelil do vsebine posameznih dokumentov. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

IP je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

Napotila organu prve stopnje

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Pojasniti bo moral, s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca dejansko razpolaga in kako je to ugotovil ter kateri dokumenti ustrezajo zahtevi tudi po vsebini. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z zahtevanimi dokumenti nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Organ mora nadalje zahtevan dokument oziroma dokumente presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[2] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Ker IP ugotavlja, da se izpodbijana odločba nanaša na študijo, ki jo je za organ izdelala družba ...., bo moral organ v postopek pred odločitvijo, v skladu s 44. členom ZUP, pritegniti tudi navedeno družbo in ji dati pravico, da se postopka udeleži kot stranski udeleženec. V skladu s 44. členom ZUP mora namreč organ ves čas po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. To pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Ob navedenem IP pripominja še, da mora organ v ponovljenem postopku presojane dokumente oceniti tudi z vidika morebitne izjeme varstva osebnih podatkov, pri čemer mora upoštevati 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in Uredbo (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba).

Sklepno

Po preučitvi celotne zadeve ter na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP pritožbi prosilca v celoti ugodil in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ, ZASP, Splošne uredbe in ZUP. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uredba o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18 in 14/20        

[2] Uradni list RS, št. 24/16.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.