prosilec - Telekom Slovenije d.d.

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Zavezanec je s pisnim odgovorom zavrnil prosilki dostop do zahtevanih pogodb in podatkov iz razloga po 2. točki tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti in podatki sicer predstavljajo poslovno skrivnost, ki jo je utemeljeval organ, vendar je ugotovil tudi, da so določeni podatki absolutno javni po določbah tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 in tretjega odstavka 2. členu ZPosS. V preostalem delu zahtevanih dokumentov oziroma podatkov pa je IP presojal javni interes in ugotovil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje celotne vsebine obravnavanih pogodb ne prevlada nad interesom zaradi katerega je to vsebino treba varovati na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je tako IP pritožbi prosilke ugodil delno.

ODLOČBA:

Številka: 09021- 6/2020/6

Datum: 29. 10. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka) z dne 4. 10. 2020, zoper pisni odgovor družbe TELEKOM SLOVENIJE, d.d., Cigaletova ulica 15, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: zavezanec), z dne 29. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilke z dne 4. 10. 2020 se delno ugodi in se odgovor zavezanca z dne 29. 9. 2020 delno odpravi ter se odloči:

»Zavezanec je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati v e-zapisu naslednje dokumente oziroma podatke:

• Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

∙ pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

∙ vrsti posla v naslovu pogodbe,

∙ trajanju posla v prvem odstavku 26. člena, ter

∙ datumu posla na koncu pogodbe;

• Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

∙ pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

∙ vrsti posla v naslovu pogodbe,

∙ trajanju posla v prvem odstavku 26. člena, ter

∙ datumu posla na koncu pogodbe;

• Pogodbo o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019, na način, da prekrije vse podatke, razen podatkov o:

∙ pogodbenih strankah na prvi strani pogodbe (naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe),

∙ vrsti posla v naslovu pogodbe,

∙ trajanju posla v prvem odstavku 18. člena, ter

∙ datumu posla na koncu pogodbe;

• podatke o posameznih dejanskih izplačilih izvajalcem po predmetnih pogodbah za leto 2019.«.

1. V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 1. 9. 2020 od zavezanca zahtevala:

• pogodbe o sodelovanju med zavezancem ter zunanjimi podjetji ali odvetniki, ki se nanašajo na storitve izterjave strank oziroma neplačnikov zavezanca in morebitne anekse;
• skupni znesek stroška zavezanca z zunanjo izterjavo v letu 2019, ki je bil plačan posameznemu zunanjemu izvajalcu.

Kot način seznanitve je navedla drug e-zapis (npr. datoteka po e-pošti) na naveden e-naslov.

Zavezanec je odgovoril z elektronskim dopisom z dne 29. 9. 2020, v katerem je navedel, da zahtevo zavrača, saj se zahtevane pogodbe in podatki nanašajo na konkreten posel, ki predstavlja poslovno skrivnost družbe, njihovo razkritje pa bi huje škodovalo  konkurenčnemu položaju družbe pri nakupu storitev na trgu storitev izterjave. Skladno z navedenim informacije ne sodijo med informacije javnega značaja.

Prosilka je zoper zavrnilni del pisnega odgovora zavezanca z dne 29. 9. 2020 vložila pri IP pritožbo, ker meni, da je do zahtevanih informacij upravičena. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Za uresničitev namena tega zakona si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Namen tega zakona je tudi krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in s finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zavezanec je v večinski lasti Republike Slovenije. Zahtevane informacije so po njenem mnenju prosto dostopne informacije, biti morajo preverljive in zagotavljati krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja družbe. Nadalje je navedla, da je zahtevala informacije o sklenjenem pravnem poslu, ki se nanaša na izdatek poslovnega subjekta za naročilo storitev in zato predstavlja informacijo javnega značaja na podlagi 4.a člena ZDIJZ. Pri informacijah, ki jih je zavezanec določil kot poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, mu sicer res ni treba dokazovati, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala občutna škoda, pa vendar je namen varovanja poslovne skrivnosti varstvo konkurenčne prednosti podjetja, kar pomeni, da so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki za podjetje pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu in ne kakršnikoli podatki. Kljub morebitni izpolnitvi subjektivnega in objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, je potrebno opraviti tudi test javnega interesa, saj ustavne pravice do informacij javnega značaja ne more razvrednotiti interni pravilnik zavezanca ali drug podoben dokument, ki (vse) dokumente zavezanca označuje kot poslovno skrivnost. V zahtevanih pogodbah so namreč vsebovani podatki o porabi finančnih sredstev zavezanca za plačilo storitev, katere je pred sklenitvijo takih pogodb opravljal zavezanec sam. Javnosti mora biti preverljiva in transparentna pogodba, ki je prenesla dejavnost na zunanje izvajalce teh storitev. Tudi navedbe zavezanca, da bi z razkritjem teh informacij družba padla v slabši konkurenčni položaj, niso prepričljive. Preglednost informacij o potrošnji finančnih sredstev zavezanca namreč zagotavlja konkurenčnost in s tem prispeva k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno. Poleg navedenega lahko javnost le na tak način preveri razloge in upravičenost prenosa dejavnosti zunanjim izvajalcem in morebiti izrazi pomisleke zoper take odločitve, predvsem na tiste odločitve zavezanca, ki vplivajo na finančni in ekonomski položaj zavezančevih naročnikov. Ti predstavljajo veliko večino slovenskih državljanov, od katerih so neplačniki deležni dodatnega stroška pri izterjavi zapadlih terjatev, ki jih pred angažiranjem zunanje izterjave niso imeli. Poudarila je tudi, da bi ob razkritju takih pogodb zavezanec bil deležen s strani javnosti le kakovostnejših ali ugodnejših ponudb, kar bi zavezancu dodatno izboljšalo položaj na trgu. Glede na to, da se storitev zunanje izterjave plačuje (kot je razvidno iz spletnih strani največjih izterjevalskih družb, npr. Prohit) po odstotku izterjanega, ta pa predstavlja porabo finančnih sredstev zavezanca, bi moral javni interes tudi v tem primeru prevladati nad izjemo poslovne skrivnosti, v vsakem primeru pa je na podlagi izrecne določbe 6.a člena ZDIJZ potrebno razkriti absolutno prosto dostopne informacije.

IP je z dopisom, št. 09021-6/2020/4 z dne 12. 10. 2020, seznanil zavezanca s pritožbo prosilke in ga pozval na predložitev zahtevanih dokumentov, oziroma podatkov ter morebitno opredelitev do pritožbenih navedb.

Zavezanec je z dopisom, št. 170-IJZ-715 z dne 20. 10. 2020, posredoval IP dokumente in podatke, ki so predmet zahteve, pa tudi Pravilnik o poslovni skrivnosti, veljaven v obdobju 28. 11. 2011 do 28. 4. 2019, aktualen Pravilnik o poslovni skrivnosti ter del Povabila k oddaji ponudbe Referenca 1000344582. Navedel je, da so predmet zahtevanih pogodb izvensodne in sodne izterjave zapadlih terjatev zavezanca. Pogodbe in zahtevani podatki sicer spadajo v kategorijo podatkov, ki jih zajema 1. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj obsegajo informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na izdatke poslovnega subjekta za izvajanje drugih storitev. Nadalje je preveril tudi, ali v predmetni zadevi obstaja kakšna izmed v ZDIJZ predvidenih izjem od obveznosti posredovanja informacij javnega značaja. Pri tem je ugotovil, da je pri zahtevanih pogodbah in podatkih podana izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in tudi po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Kot je pojasnil prosilki že v svojem odgovoru, so zahtevane pogodbe in podatki poslovna skrivnost, njihovo razkritje pa bi huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca pri nabavi storitev na trgu. Vse pogodbe vsebujejo določila, po katerih so poslovna skrivnost vsi podatki in dokumentacija, ki se nanaša na predmet pogodbe, torej tudi zahtevane pogodbe in podatki. Vse pogodbe so tudi označene z oznako »Poslovna skrivnost«. Pogodbe in podatki so poslovna skrivnost tudi v skladu z Zakonom o poslovni skrivnosti (ZPosS) in internimi akti zavezanca - pravilniki o poslovni skrivnosti - tako, v skladu s pravilnikom veljavnim v času sklepanja pogodb, kot tudi v skladu s trenutno veljavnim pravilnikom. Nadalje je navedel, da storitve izvensodne in sodne izterjave (v nadaljevanju: storitve izterjave) kupuje na trgu, kjer se za izvajanje storitev izterjave pogaja s ponudniki le teh. Razkritje konkretnih dogovorjenih pogojev sodelovanja s posameznim ponudnikom bi zmanjšalo pogajalske možnosti in pogajalsko moč zavezanca, tako v pogajanjih za obnovo/podaljšanje pogodb za storitve izterjave (po izteku pogodbe, ki je predmet te zadeve) s tem konkretnim ponudnikom, in še pomembneje v pogajanjih z drugimi ponudniki storitev izterjave. Zavezanec kupuje pravice na trgu, kjer nastopajo različni ponudniki storitev izterjave. Za njihovo neodvisno delovanje na trgu in pri pogajanjih z zavezancem za nakup tovrstnih storitev je pomembno, da le-ti ne razpolagajo s podatki o tekočem poslovanju zavezanca, temveč da svoje ponudbe oblikujejo po neodvisnih tržnih pogojih in ne vezano na pogoje, ki jih je v preteklosti dosegel zavezanec. S tem je mogoča zdrava konkurenca med ponudniki, kar zavezancu omogoča doseganje kar najugodnejših pogojev nabave storitev izterjave. Prav tako lahko zavezanec, kot največji operater v Slovenije, glede na obseg naročnikov (in s tem strank, ki terjatev ne plačajo v rokih), zaradi velikega obsega poslovanja z izvajalci storitev izterjave, doseže ugodne pogoje nakupa storitev izterjave, ki pa so jih le-ti kot dobavitelji, ki delujejo na konkurenčnem trgu, kjer zavezanec ni edini kupec, pripravljeni zagotoviti ob upoštevanju varovanja poslovne skrivnosti. S tem se dobavitelji namreč varujejo pred pritiski drugih kupcev na njihove cene. Posledično bi dobavitelji v prihodnje zavezancu zagotavljali storitve pod manj ugodnimi pogoji, s čimer bi se povečali stroški zavezanca. Poleg zgoraj navedenih razlogov pa je zavezanec prav v času prejema zahteve prosilke v postopku pogajanj z izvajalci storitev za obnovo pogodbe za storitve izterjave, povabilo k oddaji ponudb je priloženo kot priloga 7. V času pogajanj so podatki o obstoječih pogojih nabave storitev izterjave še toliko bolj zanimivi za ponudnike, saj bi jim omogočili poznavanje pričakovanj naročnika. S tem bi se jasno izboljšal konkurenčni položaj ponudnikov - če bi s podatki razpolagal le en od ponudnikov bi se izboljšal konkurenčni položaj le-tega, če pa bi podatki na voljo vsem, bi se izboljšal položaj vseh - vendar vedno (tudi) na račun poslabšanja konkurenčnega položaja zavezanca. V kolikor se izboljša konkurenčni položaj poslovnega subjekta, to jasno pomeni poslabšanje konkurenčnega položaja drugih deležnikov na trgu. Razkritje podatkov o obstoječih pogojih

sodelovanja bi tako oslabilo pogajalske možnosti zavezanca, saj ravno nepoznavanje pogojev poslovanja drugih ponudnikov zavezancu omogoča boljše izhodišče v pogajanjih s posameznim ponudnikom. Prav tako bi poznavanje drugih ponudnikov in pogojev poslovanja vseh ponudnikov, le tem omogočilo koordinirano (skozi poznavanje začetnih pogajalskih izhodišče ali celo skozi neposredne dogovore) oddajo ponudb in delovanje v pogajanjih za obnovo pogodb. Zavezanec tako meni, da bi razkritje pogodb in podatkov, na splošno, še posebej pa pred zaključkom nabavnega postopka za storitve izterjave, zavezancu povzročilo veliko poslovno škodo in huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu pri nabavi storitev izterjave. Zavezanec tako meni, da je nesporno in izkazano, da bi razkritje pogodb in podatkov, kot to zahteva prosilka:

• znatno oslabilo pogajalsko pozicijo zavezanca pri kupovanju storitve izterjave in dogovorih s tem in drugimi ponudniki, ter
• zaradi razkritja podatkov, ki so pri običajnem poslovanju gospodarskih družb poslovna skrivnost, zmanjšalo zaupanje teh in drugih dobaviteljev v zavezanca,

kar vse bi še posebej otežilo pogajanja za boljše/nižje cene, ki jih ti ali drugi dobavitelji ne želijo razkriti drugim potencialnim kupcem storitev. To bi za zavezanca posledično pomenilo poslabšanje konkurenčnega položaja zavezanca na trgu nabave storitev izterjave in posledično višje stroške pri nabavi le-teh. Glede na navedeno zavezanec meni, da so v zvezi z zahtevo prosilke za dostop do pogodb in podatkov kot informacij javnega značaja podane izjeme tako po 2. točki prvega odstavka 6. člena kot tudi po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ ter da zavezanec prosilki pogodb in podatkov ni dolžan posredovati. V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilke pa je pojasnil, da v predmetni zadevi ni podana le izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena (poslovna skrivnost), temveč tudi po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ, kot je pojasnjeno že v predhodno. Morebitno tehtanje javnega interesa po razkritju v primerjavi z interesom za omejitev dostopa v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, kjer se opravi tehtanje in razkritje dovoli ».. če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije...«, pa ZDIJZ določa le za nekatere izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pri uporabi izjeme po tretjem odstavku 6.a člena pa ZDIJZ ne določa omejitev uporabe iz drugega odstavka 6. člena, kot to v svoji pritožbi napačno navaja prosilka. Tako za izjemo po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ torej ne pride v poštev morebitno tehtanje javnega interesa glede razkritja v primerjavi z interesom za omejitev dostopa, kot je to v na več mestih v pritožbi napačno izpeljala in povezala prosilka. Prav tako izjema po tretjem odstavku 6.a člena v predmetni zadevi velja tudi za razkritje osnovnih podatkov o poslih. Navedbe prosilke, da «Preglednost informacij o potrošnji finančnih sredstev zavezanca namreč zagotavlja
konkurenčnost in s tem prispeva k boljšemu razmerju med kakovostjo in ceno.«, ter da bi bil »... ob razkritju takih pogodb zavezanec deležen s strani javnosti le kakovostnejših ali ugodnejših ponudb...«, ne zdržijo kritične presoje in nimajo nobene podlage v realnem poslovanju v praksi. V kolikor bi to veljajo, bi bili vsi poslovni subjekti zainteresirani za to in bi objavljali informacije v svojem poslovanju, saj bi jim to zagotavljalo večjo konkurenčnost. Navedeno jasno ne drži in poslovni subjekti praviloma informacije o svojem poslovanju varujejo kot poslovno skrivnost. Posredovanje zahtevanih informacij bi lahko izboljšalo konkurenčni položaj ponudnikov storitev izterjave oziroma drugih kupcev teh storitev - vendar oboje na račun konkurenčnosti zavezanca. Povečevanje konkurenčnosti drugih udeležencev na trgu pa prav tako ni cilj ZDIJZ, ravno obratno. V kolikor pa pri zasledovanju ciljev ZDIJZ - povečevanja javnosti in odprtosti delovanja ter krepitvi transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju s finančnimi sredstvi, lahko pride od hujše škode za konkurenčni položaj zavezanca, ZDIJZ varuje tudi pravice le-tega. Glede na navedeno je tako zavezanec mnenja, da je pritožba prosilke v zvezi z zahtevo za dostop pogodb in podatkov kot informacij javnega značaja v celoti neutemeljena.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo torej preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V skladu s četrtim odstavkom 26.a člena ZDIJZ se namreč pisni odgovor poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom šteje kot zavrnilna odločba. IP tako ugotavlja, da prosilka izpodbija odgovor zavezanca v celoti.

IP nadalje ugotavlja, da je družba TELEKOM SLOVENIJE, d.d., zavezanec po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom). IP se je do tega opredeljeval obširneje že v svojih predhodnih odločbah[1]. Da je družba TELEKOM SLOVENIJE, d.d., zavezanec po ZDIJZ po prvem odstavku 1.a člena pa izhaja tudi iz sodne prakse[2].

Predmet presoje IP so bili (glede na predmet zahteve in pritožbe ter posredovane dokumente oziroma podatke) naslednji dokumenti:

• Pogodba o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017;
• Pogodba o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017;
• Pogodba o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019;
• podatki o stroških za zunanje izvajalce po predhodnih pogodbah za leto 2019 (Priloga 4).

Glede na to, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom niso zavezani po ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do pojma informacije javnega značaja.

Informacija javnega značaja pri poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom

Informacijo javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom opredeljuje 4.a člen ZDIJZ. Le-ta v 1. alineji prvega odstavka kot informacijo javnega značaja določa med drugim informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na izdatke poslovnega subjekta za naročilo svetovalnih storitev, avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek kot s prej navedenimi.

Upoštevaje predhodno navedeno je IP ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, kot je to ugotovil že zavezanec sam. Zahtevani podatki se namreč nanašajo na izdatke zavezanca v zvezi s storitvami zastopanja, svetovanja z določenega področja ter drugo pravno pomoč. Povedano drugače, zahtevani podatki se nanašajo na pravne posle za izvajanje svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih storitev, ki predstavljajo informacije javnega značaja po 1. alineji prvega odstavka 4.a členu ZDIJZ. Predmetne pogodbe je namreč zavezanec sklenil zaradi upravljanja njegovih neplačanih zapadlih terjatev iz naslova prodaje blaga in storitev, pri čemer je izvajalec storitev registriran za opravljanje takšne dejavnosti in razpolaga z ustreznim znanjem za izvensodne in sodne poravnave. Izvensodna poravnava je pogodba, s katero pogodbeni stranki na podlagi vzajemnega popuščanja uredita medsebojne pravice in obveznosti, in taka poravnava ne predstavlja izvršilnega naslova, zato v primeru, da pogodbena stranka s poravnavo prevzetih obveznosti ne izpolni, lahko druga stranka (tako kot pri vsaki pogodbi) zahteva sodno varstvo (izpolnitev dogovorjene obveznosti).[3] Sodna poravnava pa je po svoji pravni naravi prav tako pogodba, vendar z učinkom pravnomočnosti in izvršljivosti, zato veže tako udeležence postopka kot sodišče.[4] Pri tem IP opozarja na odločitev Ustavnega sodišča, ki je v postopku za oceno ustavnosti, št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017, med drugim navedlo, citirano:» Številni v praksi sklenjeni pravni posli zavezancev lahko izkazujejo značilnosti več posameznih kategorij iz tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ in so kompleksni pravni posli (svetovalne in avtorske storitve, intelektualne in svetovalne storitve itd.). Na primer »mandatna pogodba«, sklenjena z odvetnikom, je lahko kompleksen intelektualni pravni posel, ki tvori okvir, v katerem nastajajo avtorska dela (vloge v različnih postopkih), opravlja se svetovanje klientu (glede najbolj ustreznega načina ravnanja, da bi se zaprl določen spor), odvetnik pa lahko opravlja še druga intelektualna opravila (z nasprotno stranko se pogaja za sklenitev izvensodne poravnave)«.

Ugotoviti je torej mogoče, da zahtevane pogodbe v obravnavanem primeru:

1. predstavljajo informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4.a člena ZDIJZ,
2. zavezanec z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga v materializirani obliki (saj jih je tudi posredoval IP).

Povedano drugače, pri navedenih podatkih so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

Sporno v obravnavanem primeru je, ali so zahtevane pogodbe poslovna skrivnost zavezanca, zato se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do izjeme varstva poslovne skrivnosti.

Podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe

Kot že navedeno, je zavezanec dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil zaradi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavezanec v skladu s to določbo zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[5] pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakon, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[6], ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da sta bili dve pogodbi sklenjeni v letu 2017, torej pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti teh dveh pogodb upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala v času nastanka zahtevanih podatkov in ne v času vodenja pritožbenega postopka. ZPosS je torej IP upošteval le pri pogodbi, ki je bila sklenjena po uveljavitvi tega zakona. IP se tako najprej opredeljuje do poslovne skrivnosti po določbah členov 39 in 40 ZGD-1.

Izhajajoč iz člena 39 ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

Upoštevaje določbe 39. člena ZGD je IP najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[7] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

IP je tako vpogledal v akt, ki ga je zavezanec priložil posredovanim dokumentom v namen utemeljevanja poslovne skrivnosti, in sicer Pravilnik o poslovni skrivnosti, veljaven od 28. 11. 2011 do 28. 4. 2019. Ta pravilnik je med drugim štel za poslovno skrivnost:

∙ podatke, za katere tako določi uprava ali osebe, določene s tem pravilnikom, v pisni obliki ali z oznako na listini v skladu s tem pravilnikom;

∙ podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba;

∙ osebne podatke;

∙ druge podatke na podlagi zakona in drugih splošnih aktov družbe (prvi odstavek 3. člena).

Določal pa je tudi, da je treba v dvomu šteti, da je podatek poslovna skrivnost (tretji odstavek 3. člena). Nadalje je za poslovno skrivnost med drugim štel zlasti tekoče podatke in informacije o poslovanju Telekoma (prvi odstavek 4. člena), določal pa je tudi, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, ne glede na to, ali so podatki določeni ali ustrezno označeni s tem pravilnikom (drugi odstavek 4. člena).

Ugotoviti je torej mogoče, da je zavezanec s svojim aktom opredelil Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 16. 10. 2017 in Pogodbo o izvajanju izvensodne in sodne izterjave terjatev z dne 13. 10. 2017 kot poslovno skrivnost. Gre namreč nedvomno za dokumenta, ki se nanašata na področje poslovanja zavezanca. Prav tako sta pogodbi vidno označeni kot »poslovna skrivnost«. In kot že navedeno, ob izkazanem subjektivnem kriteriju poslovne skrivnosti ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti.

IP je tako v nadaljevanju presojal še obstoj poslovne skrivnosti pri pogodbi, sklenjeni po uveljavitvi ZPosS, torej pri Pogodbi o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019. Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Glede na navedeno so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[8], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost.

Najprej je mogoče ugotoviti, da gre za informacije, ki nedvomno izkazujejo poslovne informacije, saj je zavezanec družba, ki deluje na trgu. Zahtevani podatki se namreč nanašajo na podatke, s kom zavezanec posluje na področju izvensodnih in sodnih poravnav in na podatke, ki se nanašajo na ureditev poslovnega razmerja med zavezancem in posameznim izvajalcem storitev.

Nadalje je IP vpogledal v določbe Pravilnika o poslovni skrivnosti z dne 24. 4. 2019, veljavnega od 29. 4. 2019. Iz prvega odstavka 2. člena tega pravilnika tako izhaja, da so poslovna skrivnost podatki, ki:

• jih družba poseduje,
• imajo tržno vrednost,
• so unikatni in niso splošno znani ali dosegljivi v panogi ali v javnosti in jih ni mogoče preprosto ugotoviti ali ustvariti,
• imajo določeno vrednost za družbo in konkurenčne družbe, saj zagotavljajo vidno prednost pred konkurenčnimi podjetji.

Drugi odstavek istega člena določa, da je v dvomu šteti, da je podatek poslovna skrivnost. Iz tretjega odstavka 2. člena pa nadalje izhaja, da se za poslovno skrivnost štejejo zlasti podatki iz Seznama, ki je priloga 2 k Pravilniku, pri čemer priloženi Seznam določa med drugim kot poslovno skrivnost zavezanca tekoče podatke in informacije o poslovanju družbe. Pravilnik opredeljuje tudi varnostno klasifikacijo poslovnih skrivnosti, določanje in označevanje poslovne skrivnosti, pa tudi dostop do teh podatkov, posredovanje tretjim osebam, varovanje in odgovornost za varovanje poslovne skrivnosti.

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP ugotavlja, da sta izpolnjeni prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre za informacije, ki niso splošno znane in da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani (pisni pravilnik o poslovni skrivnosti, ki je dostopen vsem zaposlenim – objavljen na internih straneh zavezanca, pa tudi oznake na dokumentih).

Informacije pa morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«, kot tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[9]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[10]

Kot že navedeno, zavezanec kupuje storitve izvensodne in sodne izterjave na trgu, kjer se za izvajanje storitev izterjave pogaja s ponudniki le-teh, torej kupuje storitev na trgu, kjer nastopajo različni ponudniki storitev izterjave. Po mnenju zavezanca je za neodvisno delovanje na trgu in pri pogajanjih z zavezancem za nakup tovrstnih storitev pomembno, da le-ti ne razpolagajo s podatki o tekočem poslovanju zavezanca, temveč da svoje ponudbe oblikujejo po neodvisnih tržnih pogojih in ne vezano na pogoje, ki jih je v preteklosti dosegel zavezanec. S tem je mogoča zdrava konkurenca med ponudniki, ki zavezancu omogoča doseganje kar najugodnejših pogojev nabave storitev izterjave. Prav tako lahko zavezanec, kot največji operater v Sloveniji, glede na obseg naročnikov (in s tem strank, ki terjatev ne plačajo v rokih), zaradi velikega obsega poslovanja z izvajalci storitev izterjave doseže ugodne pogoje nakupa storitev izterjave, ki pa so jih le-ti kot dobavitelji, ki delujejo na konkurenčnem trgu, kjer zavezanec ni edini kupec, pripravljeni zagotoviti ob upoštevanju varovanja poslovne skrivnosti. S tem se dobavitelji namreč varujejo pred pritiski drugih kupcev na njihove cene. Posledično bi dobavitelji v prihodnje zavezancu zagotavljali storitve pod manj ugodnimi pogoji, s čimer bi se povečali stroški zavezanca. Po oceni IP je zavezanec s svojimi navedbami izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje zahtevanih podatkov potencialno škodovalo poslovnim interesom in konkurenčni sposobnosti zavezanca, kar pomeni, da imajo zahtevani podatki za zavezanca določeno tržno vrednost.

Po oceni IP je tako mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da so izpolnjeni pogoji za omejitev dostopa do zahtevanih podatkov iz Pogodbe o prevzemu in upravljanju izvršb družbe Telekom Slovenije, d.d., za sodno izterjavo terjatev z dne 17. 10. 2019, zaradi varstva poslovne skrivnosti po ZPosS.

IP pa je nadalje moral ugotoviti še, ali v obravnavanem primeru pridejo v poštev določbe tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, po katerem se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni. Tudi po tretjem odstavku 2. členu ZPosS se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne. V skladu s slednjim je tako IP upošteval določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo absolutno javne podatke.

Na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ se dovoli dostop do zahtevanega podatka, ne glede na izjemo varstva poslovne skrivnosti, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, med katere sodi podatek o vrsti posla, o pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe), pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil ter datumu in trajanju posla. To so torej absolutno javno dostopni podatki, kar izhaja tudi iz sodne prakse[11]. Povedano drugače, osnovni podatki iz svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih pravnih poslov so absolutno javni na podlagi določbe prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, in pri teh poslih ni mogoče uporabiti določbe o uveljavljanju hujše škode konkurenčnemu položaju na trgu po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Iz določbe tretjega odstavka 6. a člena ZDIJZ namreč jasno izhaja, da se zavezanec lahko nanjo sklicuje le v primeru, če:

• gre za zavezanca, katerega informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena tega zakona,
• ne gre za pravne posle, ki obsegajo donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek.

Kot je IP v obravnavanem primeru zgoraj že ugotovil, gre v konkretnem primeru za dostop do pogodb, s katerimi se naročajo intelektualne storitve, zato je uporaba tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ izrecno izključena. Tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) je opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom in njihovih pogodbenih partnerjev na njihovi avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost.

Ker so torej absolutno javni tudi podatki o pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil, je IP odločil še o prosti dostopnosti le-teh, kot izhajajo iz posredovanih podatkov v Prilogi 4. Gre namreč za primere pogodb, ko ob podpisu pogodbe ni bila znana pogodbena vrednost ali višina posameznih izplačil ter je dejansko informacija javnega značaja nastala naknadno. Upoštevaje navedeno in predmet zahteve prosilke je IP odločil, da je dolžan organ posredovati prosilki podatke o posameznih dejanskih izplačilih izvajalcem po predmetnih pogodbah za leto 2019. Da se podatek o pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil izpolni, ko zavezanec z njim razpolaga, če gre za primer, da ob podpisu pogodbe pogodbena vrednost ali višina posameznega izplačila ni znana, izhaja tudi iz mnenja Službe za transparentnost, integriteto in politični sistem, Ministrstvo za javno upravo, št. 090-164/2014/2 z dne 23. 1. 2015. Ob tem IP dodaja, da je v 28. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 izrecno navedeno, da samo podatek o denarni vrednosti pogodbe brez korelativnega natančnega in podrobnega opisa količine in kvalitete obljubljene protistoritve dejansko ne da vseh potrebnih podatkov za celovito ekonomsko-poslovno oceno neke pogodbe, ki bi lahko koristila konkurenci zavezanca in njegovih poslovnih partnerjev.

Da delujejo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava na trgu, torej tudi zavezanec, se je zavedal že zakonodajalec, ko je z zakonom določil njihovo dolžnost posredovanja določenih informacij kot informacij javnega značaja. Zakonodajalec je namreč izhajal iz dejstev, da gre za poslovne subjekte, ki sicer nastopajo na trgu, vendar na drugi strani razpolagajo z državnim premoženjem oziroma finančnimi sredstvi države. Kot izhaja iz predloga ZDIJZ-C, je bil krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja razširjen iz razloga upravičenega pričakovanja države oziroma državljanov, da bodo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava opravljali vse posle kot dober in skrben gospodarstvenik. Država je primarno v gospodarskih družbah, kjer nastopa kot večinski delničar, kot je v primeru zavezanca, zainteresirana, da družba ravna pri izdatkih z vso skrbnostjo. Transparentnost sklepanja poslov, ki zadevajo izdatke družbe, je eden izmed pomembnih dejavnikov in izkazov solidnega in na temelju konkurenčnosti zasnovanega poslovanja družbe, ki od odločevalcev terja povečano stopnjo odgovornosti ter premišljeno sprejemanje odločitev glede izdatkov družbe. Namen sprejete novele je torej bil v krepitvi transparentnosti poslovanja, zavezanosti javnosti, odgovornosti in integriteti pri upravljanju poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Eden od glavnih ciljev novele ZDIJZ-C je bil, da se preko dviga stopnje transparentnosti pri sklepanju poslov pripomore k bolj učinkovitemu upravljanju s premoženjem in finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, predvsem tudi gospodarskih družb v lasti države. To naj bi pripomoglo tudi k vzpostavitvi konkurenčnih pogojev na trgu, predvsem za male in srednje velike gospodarske družbe, ki želijo poslovati oziroma konkurirati gospodarskim subjektom pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Med glavnimi načeli je med drugim tako ZDIJZ-C opredelil načelo večje transparentnosti poslovanja poslovnih subjektov, ki upravljajo s premoženjem in finančnimi sredstvi oseb javnega prava. V skladu s temi nameni je predlagatelj tako opredelil kot absolutno javne osnovne podatke o izdatkih poslovnih subjektov iz svetovalnih, avtorskih oziroma intelektualnih pravnih poslov. Predhodne navedbe iz novele ZDIJZ-C je IP navedel z namenom poudarka dejstva, da v obravnavanem primeru ne gre za katerokoli gospodarsko družbo, ki deluje na trgu, ampak za gospodarsko družbo, katere večinski lastnik je Republika Slovenija, kar je tudi ena od pritožbenih navedb prosilke.

Test javnega interesa

Ker je prosilka v pritožbi med drugim izpostavila javni interes v obravnavanem primeru, se IP opredeljuje še do le-tega, in sicer glede podatkov, za katere je IP ugotovil obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti. Test interesa javnosti namreč ne pride v poštev pri podatkih, ki so absolutno javni, kar pomeni, da je tehtanje za te podatke opravil že zakonodajalec.

Iz določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva osebnih podatkov.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[12] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

V obravnavanem primeru so razlogi za varovanje določenih delov zahtevanih dokumentov navedeni že zgoraj, pri utemeljitvi izjeme od prostega dostopa iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V izogib ponavljanju IP na tem mestu le povzema, da se s to izjemo v obravnavanem primeru varuje interes zavezanca, da varuje svojo poslovno skrivnost. Na drugi strani pa prosilka v pritožbi ne navaja nobenih konkretnih argumentov, iz katerih bi izhajalo, zakaj je razkritje predmetnih pogodb v javnem interesu, to je v interesu širšega kroga ljudi. Po mnenju IP navedbe prosilke, da ustavne pravice do informacij javnega značaja ne more razvrednotiti interni pravilnik zavezanca ali drug podoben dokument, ki (vse) dokumente zavezanca označuje kot poslovno skrivnost, niso zadostne. Ustava Republike Slovenije[13] res določa pravico dostopa do informacij javnega značaja, vendar je treba nadalje upoštevati tudi to, da to pravico konkretno ureja ZDIJZ in da le-ta predvideva izjeme od prostega dostopa do zahtevanih informacij, med drugim tudi zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Kot že navedeno, izhaja pa tudi iz prakse IP in sodne prakse, subjekti lahko določijo podatke, ki po njihovi presoji predstavljajo poslovno skrivnost z internimi akti. Zadostne tudi niso navedbe prosilke, da so v zahtevanih pogodbah podatki o porabi finančnih sredstev zavezanca za plačilo storitev, katere je pred sklenitvijo takih pogodb opravljal zavezanec sam. Ti podatki so namreč absolutno javni, kot že navedeno, pri čemer podatki o sami vrednosti pogodbe in višini posameznih izplačil iz predmetnih pogodb niti ne izhajajo, saj niso zastavljene na takšen način in je plačilo odvisno od določenih dejavnikov (npr. ali je prišlo do izvensodne poravnave in na kakšen način, ipd.). Prav tako pa po mnenju IP niso zadostne niti druge navedbe prosilke, med drugim tudi ta, da lahko javnost le na tak način preveri razloge in upravičenost prenosa dejavnosti zunanjim izvajalcem in morebiti izrazi pomisleke zoper take odločitve predvsem na tiste odločitve zavezanca, ki vplivajo na finančni in ekonomski položaj zavezančevih naročnikov. Tudi ta navedba prosilke je po oceni IP preveč pavšalna, saj se pogodbe nanašajo na določeno področje, ki je pravno urejeno (izvensodne in sodne poravnave) in nič neobičajnega ni, če si poslovni subjekti zagotovijo pri tem pomoč zunanjih izvajalcev, ki se s temi zadevami ukvarjajo.

IP poudarja, da pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. Splošno sklicevanje s pavšalnimi argumenti, kot izhajajo iz pritožbe, po oceni IP ni dovolj, da bi omogočilo razkritje sicer varovanih informacij. Torej zgolj konkretni razlogi (npr. konkretni, in ne zgolj domnevni, razlogi za dvom v primernost vloge ali zastopanja izvajalca, nezadosten interes zavezanca, da terjatve izterja, ipd.) za obravnavani primer so lahko podlaga za razkritje informacije s testom javnega interesa. Vendar pa prosilka po oceni IP ni uspela dovolj konkretno navesti razlogov, zakaj je javni interes po večji transparentnosti izražen prav za obravnavane informacije, tega pa po uradni dolžnosti ni ugotovil niti IP. Ugotoviti je mogoče namreč tudi, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki se nanašajo na družbeno pomembna področja, kot je javno zdravje ali javna varnost. IP pa meni tudi, da razkritje celotne vsebine obravnavanih pogodb ne bi bistveno prispevalo niti k odgovornosti in transparentnosti odločanja niti k javni razpravi. Po oceni IP v obravnavanem primeru torej niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje preostalih dokumentov. V obravnavanem primeru ima močno težo tudi dejstvo, da je tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pravnih oseb javnega prava in njihovih pogodbenih partnerjev na njihovi avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost, o čemer je IP podrobneje pisal že predhodno.

Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje celotne vsebine obravnavanih pogodb ne prevlada nad interesom zaradi katerega je to vsebino treba varovati na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Ob navedenem IP pripominja, da subjektov, katerih podatki so bili predmet presoje in o katerih je IP odločil, da so prosto dostopni, v skladu z a26.a členom ZDIJZ, ni vabil k morebitni priglasitvi stranske udeležbe. Gre namreč za podatke, ki že po zakonu predstavljajo absolutno javne informacije.

Delni dostop

Zavezanec je torej ravnal napačno, ko je prosilki zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po prvem in tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Zavezanec (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[14] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odločil kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. Povedano drugače, ker je zahtevane podatke mogoče izločiti iz posameznih dokumentov, je IP naložil zavezancu, da prosilki omogoči dostop do zahtevanih podatkov, ki se nahajajo v posameznih dokumentih.

Sklepno

Po pregledu vseh dokumentov, ki so bili predmet odločanja v tej zadevi, in na podlagi zgornjih argumentov, je IP ugotovil, da je zavezanec na prvi stopnji v delu napačno uporabil pravni predpis, na katerega je oprl svojo odločitev. IP je tako pritožbi prosilke delno ugodil in izpodbijano odločitev zavezanca, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilke zavrnil, na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[15] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:  

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.         

informacijska pooblaščenka      

[1] Npr. odločbi IP št. 0902-17/2014/13 in št. 0902-17/2014/22.

[2] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 390/2015-11 in št. I U 1149/2015-16.

[3] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 353/99, sodba Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 2672/2017.

[4] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 268/2011, sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. sklep I Cp 1326/2015.

[5] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[6] Uradni list RS, št. 22/19.

[7] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[8] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[9] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[10] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[11] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1149/2015-16 z dne 8. 7. 2015.

[12] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[13] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[14] Uradni list RS, št. 24/2016.

[15] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.