prosilec - Občina Gornja Radgona

POVZETEK:

Prosilka je želela pridobiti račune, ki jih je organ plačal domu starejših občanov za opravljene storitve oskrbe občanov. Organ ji je posredoval vse račune, zavrnil pa dostop do specifikacij računov, saj je menil, da gre za varovane osebne podatke. Prosilka je temu oporekala, saj se ni strinjala, da je osebni podatek vrsta oskrbe in drugi podatki, za katere se ne da ugotoviti, komu pripadajo, če niso obenem navedeni njegovi osebni podatki. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da občina (so)financira oskrbo v domovih za posamezne starejše občane oz. invalide. Po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Med podatke o porabi javnih sredstev nedvomno sodijo imena in priimki oskrbovancev, ki jim je občina krila plačilo oz. doplačilo storitve, ter višina zneska, ki ga plača občina za vsakega posameznika. Ker sta navedena podatka absolutno javna, prosilka ne more izbirati, katere podatke iz specifikacije ji naj organ posreduje. Nesporno je namreč, da ji mora organ posredovati le podatke, ki so prosto dostopni. Tako je IP pritožbi prosilke delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-252/2020/2

Datum: 3. 12. 2020

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka), z dne 27. 6. 2020, zoper odločbo Občine Gornja Radgona, Občinska uprava, Partizanska cesta 13, 9250 Gornja Radgona (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-2/2020-U102 z dne 22. 6. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 27. 6. 2020 se delno ugodi in se odločba Občine Gornja Radgona, št. 090-2/2020-U102 z dne 22. 6. 2020, odpravi v delu, ki se nanaša na osebno ime oskrbovanca in znesek plačila občine, ter se odloči, da mora organ prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije specifikacij računov institucionalnega varstva, ki jih je organ plačal Domu starejših občanov Gornja Radgona d.o.o., po mesecih za leta 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 in 2019 na način, da bo iz njih razvidno le osebno ime oskrbovanca, ki mu je občina (do)plačala oskrbnino, ter znesek (do)plačila občine.

1. V preostalem delu se pritožba zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je 22. 1. 2020 od organa zahtevala posredovanje računov, ki jih je organ plačal Domu starejših občanov Gornja Radgona d.o.o., Trate 40, Gornja Radgona, za opravljene storitve oskrbe za občane Občine Gornja Radgona po mesecih za leta 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 in 2019. Dokumentacijo je želela prejeti v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa, ob upoštevanju zakonodaje o varstvu osebnih podatkov.

Organ je zahtevo prosilke zavrnil z odločbo, št. 090-2/2020-U102 z dne 22. 6. 2020, v delu, ki se nanaša na specifikacije računov institucionalnega varstva s seznamom uporabnikov po mesecih za leta 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 in 2019, na katerem so osebni podatki oskrbovancev. Organ je obrazložil, da je po Zakonu o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev ter odločbe Centra za socialno delo Pomurje dolžan sofinancirati varstvo za upravičence, ki uveljavljajo navedene pravice. Zato Dom starejših občanov Gornja Radgona d.o.o. mesečno izda račun (zahtevek) za opravljene storitve institucionalnega varstva oskrbovancev, ki jim organ sofinancira domsko varstvo. Specifikacija računa Doma starejših občanov Gornja Radgona d.o.o. je priloga računa in zajema osebne podatke oskrbovancev: ime in priimek, naslov, rojstni podatki, EMŠO, vrsta oskrbe, dietna prehrana, nadstandard ter višina doplačila, ki jo po odločbi doplača oskrbovanec. Organ je odločil, da so vsi navedeni osebni podatki varovani, zato je ta del zahteve zavrnil na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ sam po sebi ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti. V preostalem delu je zahtevi ugodil in prosilki kot prilogo k izdani odločbi posredoval fotokopije računov za posamezni mesec za leta 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 in 2019 (brez specifikacije) ter fotokopije knjigovodskih listin, kdaj je bil račun plačan ter v kakšni višini (finančna kartica organa).

Prosilka je 27. 6. 2020 zoper odločbo organa, št. 090-2/2020-U102 z dne 22. 6. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložila pritožbo, saj je menila, da vsi podatki, ki so navedeni v specifikaciji računov, niso osebni podatki. Prosilka je oporekala, da je osebni podatek vrsta oskrbe in drugi podatki, za katere se ne da ugotoviti, komu pripadajo, če niso obenem navedeni njegovi osebni podatki. Računovodstva uporabljajo na specifikaciji poleg osebnih podatkov interno številko, pod katero vodijo uporabnika. Ker so podatki v elektronski obliki, je tudi izločitev iz specifikacije enostavna. Prosilka je izpostavila, da je zahtevala podatke ob upoštevanju zakona o varstvu podatkov, torej je na mestu osebnega podatka navedena samo interna številka uporabnika in vsi njegovi podatki, ki so že na specifikaciji in niso osebni podatki. Ti podatki so: vrsta oskrbe, višina dohodka oskrbovanca, višina računa, plačilo uporabnika, plačilo svojcev, višina obveznosti občine, kdaj je bil račun prejet, kdaj plačan in v kakšni višini. Račun s seznamom uporabnikov in navedenimi podatki mora biti prikazan tako, da se lahko podatki za posameznika pod interno številko preverijo, ob tem pa niso potrebni osebni podatki oskrbovancev. Prosilka je tako poudarila, da je zahtevala fotokopije obstoječih računov, z obstoječo prilogo v obliki seznama.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-2/2020-U102 z dne 22. 10. 2020, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, da izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da se nahajajo v materializirani obliki. Iz pritožbe izhaja, da se prosilka ni strinjala z zavrnitvijo dostopa do specifikacij računov institucionalnega varstva za zahtevano obdobje, zato je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je zavrnil dostop do zahtevanih informacij s sklicevanjem na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov).

Po navedeni izjemi se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ je pri sklicevanju na Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) spregledal, da se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji uporablja Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov)^[1]. Ker Splošna uredba o varstvu podatkov velja neposredno, na nacionalnem nivoju pa zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka. Po določilu člena 4(1) pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. S pregledom specifikacij posameznih zahtevanih računov je IP ugotovil, da ni dvoma, da je prosilka želela pridobiti podatke, ki jih štejemo za osebne podatke. Posamezne specifikacije računov namreč vsebujejo ime in priimek oskrbovanca, naslov, rojstni podatek, EMŠO, interno številko, vrsto oskrbe (I., II., IIIa., IIIb. IV.), nastanitev v eno/dvoposteljnih sobah, podatek o dietni prehrani, uporabi KTV/interneta, hladilnika, o spremstvu, pranju osebnega perila, popravilu tekstilnih izdelkov, znesek plačila občine, znesek plačila oskrbovanca, znesek plačila svojca, znesek žepnine, skupni znesek oskrbnine. Zahtevane specifikacije računov torej vsebujejo osebne podatke, ki že sami po sebi ter v kombinacijah omogočajo popolno določljivost posameznikov.

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna), če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ.

Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Prosilka je zahtevala fotokopije računov, ki jih je organ v določenem obdobju plačal Domu starejših občanov Gornja Radgona za opravljene storitve oskrbe za občane Občine Gornja Radgona.

Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – UPB, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 61/10 – ZSVarPre, 62/10 – ZUPJS, 57/12, 39/16, 52/16 – ZPPreb-1, 15/17 – DZ, 29/17, 54/17, 21/18 – ZNOrg, 31/18 – ZOA-A in 28/19) je institucionalno varstvo uvrstil med socialno varstvene storitve, namenjene odpravljanju socialnih stisk in težav (11. člen), za financiranje socialno varstvene dejavnosti pa predvidel, da se iz proračuna občine financirajo stroški storitev v zavodih za odrasle, kadar je upravičenec oz. drug zavezanec delno ali v celoti oproščen plačila (99. člen). Tako občina (so)financira oskrbo v domovih za posamezne starejše občane oz. invalide.

Pojem »poraba javnih sredstev« je treba razlagati v kontekstu namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju odprtosti in preglednosti delovanja organov in nadzora nad porabo javnih sredstev. Nesporno gre pri podatkih o porabi javnih sredstev za podatke o izplačilu zneska sredstev. V zvezi s tem je organ prosilki tudi posredoval zahtevane račune po mesecih, iz katerih je razvidna skupna višina plačila za vse oskrbovance konkretnega doma starejših občanov. Organ pa je prosilki zavrnil dostop do specifikacij posameznih računov, iz katerih je med drugim poleg osebnega imena konkretnega oskrbovanca (tj. osebe, ki je v institucionalnem varstvu in je delno ali v celoti oproščena plačila storitev) razviden tudi prispevek občine pri plačilu oz. doplačilu storitve. IP je ugotovil, da je organ dostop do specifikacij zavrnil neutemeljeno. Med podatke o porabi javnih sredstev štejemo namreč tudi osebno ime posameznika, ki je prejemnik javnih sredstev. Z namenom zagotovitve načel transparentnosti in nadzora nad porabo javnih sredstev je zakonodajalec z določilom tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ vsakomur, ki iz katerihkoli razlogov prejema javna sredstva, zožil obseg varovane zasebnosti. Med podatke o porabi javnih sredstev tako nedvomno sodijo imena in priimki oskrbovancev, ki jim je občina krila plačilo oziroma doplačilo storitve, ter višina zneska, ki ga plača občina za vsakega posameznika. Da so s porabo javnih sredstev v neposredni zvezi tudi imena in priimki prejemnikov javnih sredstev (ne glede na razlog njihovega prejema), izhaja tudi iz več sodb Upravnega sodišča (npr. št. II U 227/2009-9 z dne 10. 3. 2010, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, I U 1136/2017-52 z dne 17. 6. 2020) in odločb IP (npr. imena prejemnikov denarnih socialnih pomoči, št. 021-50/2006/7 z dne 28. 6. 2006; imena prejemnikov sredstev iz naslova humanitarne pomoči, št. 0900-23/2008/13 z dne 9. 4. 2008, št. 090-69/2009 z dne 11. 6. 2009; imena prejemnikov Zoisovih štipendij, št. 090-80/2012/4 z dne 5. 4. 2012; imena članov uradne delegacije RS, št. 090-53/2016/6 z dne 30. 5. 2016; imena strank pravnih poslov, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017). IP je tako ugotovil, da na zahtevanih specifikacijah računov niso varovani podatki o imenu in priimku upravičenca o (delni) oprostitvi plačila oskrbnine ter znesek, ki ga plača občina.

Pri vprašanju, kateri osebni podatki so povezani s porabo javnih sredstev, je treba upoštevati tudi načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov po členu 5 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Osebni podatek, ki se obdeluje, mora biti za namen, za katerega se obdeluje, primeren in ustrezen, kar nalaga načelo »najmanjšega obsega podatkov« iz točke (c) člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov. To pomeni, da se smejo na podlagi določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Prav vsi podatki, ki jih vsebujejo specifikacije računov, niso potrebni za obdelavo podatka o porabi javnih sredstev, zato bi po oceni IP dostop do informacij, ki vsebujejo z vidika zasebnosti relevantno sporočilo o določljivem posamezniku, pomenil prekomeren poseg v zasebnost te osebe. Posredovanje vseh podatkov pa bi bilo tudi v nasprotju z načelom najmanjšega obsega podatkov.

Ob dejstvu, da so po določbi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ prosto dostopni podatki o imenu in priimku oskrbovancev, ki jim občina (so)financira oskrbo v domovih, skupaj z zneskom plačila občine, prosilka ne more izbirati, katere podatke iz specifikacije ji naj organ posreduje. Nesporno je namreč, da ji organ mora posredovati le podatke, ki so prosto dostopni. Njena pritožbena navedba, da bi organ s prekritjem imena in priimka, rojstnega datuma ter EMŠO onemogočil identifikacijo posameznika, pa ne vzdrži. Ob tolikšni osredotočenosti posamičnih podatkov bi bil posameznik določljiv tudi ob odsotnosti osebnega imena. Navsezadnje je njegov identifikator tudi interna številka, ki mu je dodeljena za potrebe računovodstva. Odgovor, ali je določna zbirka podatkov anonimizirana, mora biti vezan na vse okoliščine primera (tako npr. že samo dejstvo, da konkretnemu posamezniku konkretna občina plačuje oskrbo, zaradi pravil področne zakonodaje vodi v zaključek, da ima posameznik stalno prebivališče na območju te občine, kar je samo eden od korakov k popolni osredotočenosti in določljivosti posameznika).

Ker so osebna imena prejemnikov javnih sredstev in višina zneska, ki ga plača občina, podatki, ki so absolutno javni, IP v postopek ni pozival stranskih udeležencev, saj je skladno z a26.a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

IP je zaključil, da odločitev organa v izpodbijani odločbi ni bila v celoti pravilna. Organ je na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije specifikacij posameznih (že predhodno z izpodbijano odločbo posredovanih) računov institucionalnega varstva na način, da bo iz njih razvidno le osebno ime oskrbovanca, ki mu je občina (do)plačala oskrbnino, ter znesek (do)plačila občine. Pri obliki seznanitve je IP sledil načinu, kot ga je izbral organ za že predhodno posredovane račune, saj je prosilka v zahtevi navedla alternativno fotokopije ali elektronski zapis. Glede preostalega dela pritožbe, je IP ugotovil, da je organ ravnal pravilno, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (Uradni list Evropske unije, št. L 127, 23. 5. 2018).