prosilec - Ministrstvo za obrambo

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi novinarja zoper odločbo organa, s katero je ta zavrnil dostop do sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko – vojaške patrulje. IP je pritožbo zavrnil, ker je ugotovil, da zahtevani dokumenti v določenem delu ne obstajajo, v drugem delu pa predstavljajo izjemo tajnih podatkov in izjemo notranjega delovanja.

ODLOČBA:

Številka: 090-196/2020/8

Datum: 24. 11. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega in četrtega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ………….(v nadaljevanju: prosilec), z dne 31. 8. 2020, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Generalštaba Slovenske vojske, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-49/2020-6 z dne 21. 8. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z 31. 8. 2020 zoper odločbo organa št. 090-49/2020-6 z dne 21. 8. 2020 se zavrne.  

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je 16. 6. 2020 na organ, na podlagi ZDIJZ, naslovil zahtevo, s katero je prosil za:

- besedilo sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje,

- morebitne druge dokumente, ki podrobneje opredeljujejo način delovanja mešanih policijsko-vojaških patrulj (npr. protokol o delovanju mešanih patrulj in podobno),

- depeše oziroma druge tipe dopisov vodstva policije ali vojske (npr. naročila, obvestila), poslane enotam vojske ali policije v letih 2019 in 2020, ki določajo način delovanja mešanih patrulj oziroma vojaške ali/ter policijske komponente mešanih patrulj.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-49/2020-2, z dne 2. 7. 2020, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Po pritožbi prosilca z dne 13. 7. 2020, je IP predmetno odločbo organa odpravil in z odločbo št. 090-137/2020/2 z dne 24. 7. 2020 vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

V ponovljenem postopku je organ o zadevi izdal odločbo št. 090-49/2020-6 z dne 21. 8. 2020 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca ponovno v celoti zavrnil. V obrazložitvi organ navaja, da je v ponovljenem postopku ponovno preveril, ali razpolaga z informacijami, ki jih prosilec zahteva in da je po pregledu zadeve ugotovil, da prosilec zahteva dokumente, s katerimi organ ne razpolaga v obliki, kot jih navaja prosilec. Organ dalje povzema 2. člen ZDIJZ in definicijo informacije javnega značaja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ in pojasnjuje, da navedeni dokumenti (sporazum, drugi dokumenti, depeše in dopisi) ne obstajajo kot formalni tipi dokumentov, s katerimi bi organ razpolagal v predmetni zadevi. Glede na to, da organ prosilca ni zaprosil za dopolnitev zahteve, na podlagi katere bi od prosilca zahteval pojasnilo, oziroma točno navedbo dokumentov za predmetno zadevo, je organ po lastni oceni glede na širšo vsebino zahteve prosilca, pregledal dokumente, s katerimi razpolaga in urejajo delovanje Slovenske vojske v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje. Po pregledu zadeve je organ ugotovil, da prosilec zahteva podatke, ki se nanašajo na notranje delovanje oziroma dejavnost organa in ugotavlja, da ZDIJZ v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zahteva zavrne, če gre za podatke, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajni. V zvezi s prvo alinejo zahteve prosilca organ tako navaja, da gre za naslednje dokumente, ki opredeljujejo delovanje Slovenske vojske v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje:

• Sklep Vlade RS o določitvi Pravil delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov ali območij, št. 22500-5/2015/4 z dne 17. 10. 2015 – INTERNO,
• Sklep Vlade RS o sprejetju Sklepa o spremembi in dopolnitvi Sklepa o določitvi Pravil delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov in območij, št. 2200-5/2015/11 z dne 9. 11. 2015 – INTERNO,
• Operativno – taktični načrt sodelovanja Policije s Slovensko vojsko, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, št. 225-2369/2015/263 (2132-4) z dne 19. 10. 1015 – INTERNO,
• Operativno – taktični načrt sodelovanja Policije s Slovensko vojsko – dopolnilo, št. 225-2369/2015/273 (2132-4) z dne 27. 10. 2015 – INTERNO.

Organ ob tem navaja, da imajo dokumenti navedeni v prejšnjem odstavku v skladu s 13. členom Zakona o tajnih podatkih- ZTP[1]  določeno stopnjo tajnosti INTERNO. ZTP v 4. točki 13. člena namreč določa, da se stopnja tajnosti INTERNO določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Dalje organ navaja, da ne razpolaga z dokumenti, ki so navedeni v 3. alineji prvega odstavka izpodbijane odločbe, in sicer z depešami oziroma drugimi tipi dopisov vodstva policije ali vojske, poslane enotam vojske ali policije v letih 2019 in 2020, ki določajo način delovanja mešanih patrulj oziroma vojaške ali/ter policijske komponente. Organ razpolaga samo z atki poveljevanja, ki jih izdajajo načelnik generalštaba slovenske vojske ali drugi poveljniki, kot jih določata 46. člen Zakona o obrambi- ZObr[2] ter 29. člen Zakona o službi v Slovenski vojski- ZSSloV[3]. V predmetni zadevi delovanje Slovenske vojske v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje, širše naloge, organizacijske in druge rešitve ter postopke in načine za njihovo uresničevanje v daljšem časovnem obdobju določata Direktiva načelnika GŠSV, št. 13-11 za delovanje Slovenske vojske v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje, GŠSL, št. 804-429/2017-2 z dne 21. 12. 2017 in dopolnilo direktive, GŠSV št. 804-429/2017-5 z dne 25. 7. 2018. Urejanje celovite dejavnosti, povezane z delom in uporabo oziroma popolnjevanjem enot, pa je določeno z ukazom poveljnika sil Slovenske vojske, Ukaz za delovanje sil Slovenske vojske v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje, št. 225-1/2019-553 z dne 1. 8. 2019, z dopolnitvami.

Akti poveljevanja vsebujejo podatke, ki se nanašajo na notranje delovanje oziroma dejavnost organa, pri čemer organ ugotavlja, da ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne zahteva, ki se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Akti poveljevanja že po svoji naravi in kot jih opredeljuje 29. člen ZSSloV, določajo vsebino, katere razkritje bi vplivalo na učinkovitost in varnost delovanja organa oziroma pripadnikov, ki so vključeni v delovanje ali izvajajo naloge v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje. Pri tem organ posebej izpostavlja, da poleg tajnih podatkov, ki so določeni po ZTP, organ odgovarja tudi za varovane podatke. To področje ureja Uredba o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18, 14/20). V povezavi z navedenim organ navaja, da je odgovoren za varovanje podatkov, ki so opredeljeni v aktih poveljevanja, ker je za učinkovitost potrebno zagotavljati varnost moštva, v tem primeru pripadnikov Slovenske vojske in Policije, razkritje vsebine aktov poveljevanja širši javnosti pa bi predstavljajo tveganje, ki bi ogrozilo organizacijo, poslanstvo, namen, izvedbo nalog ter varnost moštva. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil ter odločil, da v postopku posebni stroški niso nastali.

Zoper izpodbijano odločbo organa je prosilec dne 31. 8. 2020 vložil pritožbo. V njej se sklicuje na javni interes in navaja, da je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb oziroma zadevnega organa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Interes javnosti, da pozna ozadje sodelovanja med Slovensko vojsko in Policijo je močan, saj je iz incidenta, ki se je zgodil na slovensko – italijanski meji v prvi polovici maja 2020, razvidno, da vojska morebiti presega pooblastila, ki jih ima v sodelovanju s policijo pri nadziranju meje. Če bi bili zahtevani dokumenti v celoti ali delno razkriti javnosti, bi se razjasnila vloga vojske v mešanih patruljah, ki delujejo na podlagi Zakona o obrambi. Politični predstavniki in vodstvo Policije in Slovenske vojske so o pogojih sodelovanja obeh organov v zadnjem času podajali dvoumne razlage, zato še vedno ni jasno, katere naloge je Policija prepustila vojakom, ali ti lahko delujejo samostojno, do kakšne mere so samostojni, kakšna so pooblastila vojakov pri obravnavi civilistov in kakšne so njihove dolžnosti. Razkritje zahtevanih dokumentov bi pomembno doprineslo k demokratičnemu nadzoru medijev oziroma javnosti nad delovanjem oboroženih pripadnikov obeh organov.

Pritožbo prosilca je organ dne 10. 9. 2020 posredoval v odločanje IP, z dopisom št. 090-49/2020-9, v katerem ugotavlja, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi. Ob tem povzema potek izdaje izpodbijane odločbe, njeno vsebino, pri čemer še dodaja, da je presodil, da je zagotavljanje varnosti pri delovanju pripadnikov vojske ali policije pri varovanju državne meje na prvem mestu in najpomembnejši dejavnik pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja. Navaja, da je poleg dokumentov, ki jih je presojal v izpodbijani odločbi, naknadno pridobil še dodatne dokumente, ki sicer niso bili predmet presoje, so pa v prilogi tega dopisa oziroma bodo posredovani naknadno:

• Načrt delovanja sil SV v podporo Policiji pri širšem delovanju državne meje (PSSV, št. 225-1/2019-470),
• Pravila delovanja (ROE) Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje – INTERNO (priloga starega ukaza), PSSV, št. 225-1/2019-451.

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v dokumentacijo, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, je IP pri organu dne 22. 10. 2020 opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je nastal zapisnik št. 090-196/2020/3 z dne 22. 10. 2020.

Na ogledu in camera je organ vztrajal, da dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilca pod tč. 1, to je sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo policijsko – vojaške patrulje, organ nima. Sklepi Vlade RS, o katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo, urejajo izključno delovanje vojske pri podpori policiji pri širšem varovanju državne meje, ne urejajo pa prenosa oz. delitve pristojnosti med policijo in vojsko pri varovanju državne meje. Te pristojnosti so namreč urejene z Zakonom o varovanju državne meje, pri čemer lahko vojska sodeluje le v okviru četrtega odstavka 37. člena ZObr ter 24. člena ZSSloV. Vlada RS je v letu 2015 sprejela Sklep Vlade RS o določitvi Pravil delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov in območij, št. 22500-5/2015/4 z dne 17. 10. 2015, ki nosi stopnjo tajnosti INTERNO ter nato še več sprememb teh sklepov. Vsi sklepi urejajo izključno tehnično delovanje vojske pri širšem varovanju državne meje in ne delovanja mešanih policijsko – vojaških patrulj. Operativno taktični načrt sodelovanja Policije s Slovensko vojsko - št. 225-2369/2015/263 (2132-4) z dne 19. 10. 2015, dokument MNZ, Policije, ki nosi oznako INTERNO, je dokument, ki ureja medsebojno delovanje policije in vojske pri širšem varovanju državne meje. Tako tudi dopolnitev tega načrta z dne 29. 3. 2016, št. 225-2369/2015/590 (2132-4). S pisnimi ocenami škodljivih posledic za slednja dva dokumenta organ ne razpolaga, ker je originator dokumentov MNZ, Policija. V zvezi z 2. točko zahteve prosilca je organ, tako kot v izpodbijani odločbi, pojasnil, da v tem delu zahtevanih dokumentov nima. V zvezi s 3. točko zahteve prosilca je organ pojasnil, da je v tem delu štel, da prosilec po vsebini zahteva akte poveljevanja, saj so to tisti interni dokumenti, ki se v Slovenski vojski uporabljajo za odrejanje nalog, urejanje širšega področja delovanja, ki jih izdajajo načelnik Generalštaba in drugi poveljniki po 46. členu ZObr. V predmetni zadevi je organ kot takšne dokumente prepoznal:

-           Pravila delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje, št. 225-1/2019-451 z dne 15. 7. 2019, stopnja tajnosti INTERNO,

-           Direktivo št. 13-11 za delovanje SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 804-429/2017-2 z dne 21. 12. 2017,

-           Ukaz, ki je bil izdan na podlagi zgoraj navedene direktive št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019,

-           Dopolnilo direktive 13-11, št. 804-429/2017-5 z dne 25. 7. 2018,

-           Načrt delovanja sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-470 z dne 22. 7. 2019,

-           Ukaz za delovanje sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019, s prilogami.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da je organ bistveno kršil pravila postopka, ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ namreč ni sledil navodilom IP v odločbi št. 090-137/2020/2 z dne 24. 7. 2020, s katero je IP organu vrnil zadevo v ponovno odločanje, z napotki, da mora v ponovljenem postopku določno ugotoviti, kateri posamezni dokumenti so predmet zahteve prosilca in posledično predmet presoje organa ter se do vsakega posameznega dokumenta opredeliti, tako z vidika morebitnih izjem kot z vidika delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Organ ni sledil napotkom IP niti v delu, ki se nanaša na izrek izpodbijane odločbe (glej tč. 6 odločbe IP št. 090-137/2020/2 z dne 24. 7. 2020), saj ta ponovno ne vsebuje posamično navedenih konkretnih dokumentov, ki so bili predmet presoje, ampak je organ v izreku le povzel zahtevo prosilca, ki jo je nato v celoti zavrnil. Izrek presojane odločbe tako ponovno ni dovolj določen, ker iz njega ne izhaja, dostop do katerih dokumentov je organ v celoti zavrnil. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izhajajoč iz teh ugotovitev je IP, na podlagi prvega in četrtega odstavka 251. člena ZUP, dopolnil postopek in odpravil omenjene pomanjkljivosti ter sam rešil zadevo, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

Ker organ v izpodbijani odločbi najprej zatrjuje, da z dokumenti, ki jih je prosilec zahteval, ne razpolaga, nato pa navaja, da ker prosilca ni zaprosil za dopolnitev zahteve, je »po lastni oceni« glede na širšo vsebino zahteve prosilca, pregledal dokumente, s katerimi razpolaga, IP ugotavlja, da je v tem delu izpodbijana odločba tudi sama s sabo v nasprotju in da se je tudi iz tega razloga ne da preizkusiti.

1. O obsegu prosilčeve zahteve in predmetu presoje v tem pritožbenem postopku

Očitno sporno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali in s katerimi dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca z dne 16. 6. 2020 organ sploh razpolaga. Prosilec je zahtevo oblikoval  v 3. točkah, in sicer je zahteval:

1. besedilo sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje,
2. morebitne druge dokumente, ki podrobneje opredeljujejo način delovanja mešanih policijsko-vojaških patrulj (npr. protokol o delovanju mešanih patrulj in podobno),
3. depeše oziroma druge tipe dopisov vodstva policije ali vojske (npr. naročila, obvestila), poslane enotam vojske ali policije v letih 2019 in 2020, ki določajo način delovanja mešanih patrulj oziroma vojaške ali/ter policijske komponente mešanih patrulj.

V zvezi s 1. točko zahteve prosilca IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi navaja, da s sporazumom o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko – vojaške patrulje, ne razpolaga. Tudi na ogledu in camera je organ vztrajal, da dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilca pod tč. 1, organ nima. Ker pa je organ v zvezi s tem delom zahteve prosilca v obrazložitvi izpodbijane odločbe navajal, da vendarle razpolaga s Sklepom Vlade RS o določitvi Pravil delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov in območij, št. 22500-5/2015/4 z dne 17. 10. 2015, ki nosi stopnjo tajnosti INTERNO ter nato še z več spremembami tega sklepa, je IP ugotavljal, ali predmetni dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca iz tč. 1 njegove zahteve z dne 16. 6. 2020.

Na ogledu in camera je IP v predmetne sklepe, ki jih je izdala Vlada RS in nosijo stopnjo tajnosti INTERNO, vpogledal in ugotovil, da po naravi in vsebini ne gre za dvostranski sporazum o sodelovanju vojske in policije, ki bi urejal delovanje mešanih policijsko – vojaških patrulj na obmejnem območju. Navedeni Sklepi Vlade RS po vsebini urejajo pravila delovanja Slovenske vojske, torej urejajo izključno delovanje vojske pri podpori policiji pri širšem varovanju državne meje, ne urejajo pa prenosa oz. delitve pristojnosti med policijo in vojsko pri varovanju državne meje, niti ne delovanja mešanih policijsko – vojaških patrulj, kot je zahteval prosilec. Tudi organ je na ogledu in camera navajal, da so pristojnosti na meji urejene z Zakonom o varovanju državne meje, pri čemer lahko vojska sodeluje le v okviru četrtega odstavka 37. člena ZObr ter 24. člena ZSSloV. Pri sprejetih sklepih Vlade RS ob tem ne gre za dvostranske akte, sporazume o sodelovanju med policijo in vojsko, ampak za enostranske akte, ki jih je Vlada RS izdala na podlagi 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije - ZVRS[4], ki med drugim določa, da kadar Vlada odloča o zadevah iz svoje pristojnosti in ne izda drugega akta, sprejme sklep. IP tako zaključuje, da organ z dokumentom, ki ga je prosilec zahteval v tč. 1 svoje zahteve, to je z besedilom sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje, ne razpolaga.

Organ je sicer prosilčevo zahtevo v izpodbijani odločbi razumel širše (čeprav je primarno zatrjeval, da z zahtevanim sporazumom ne razpolaga) in kot predmet prosilčeve zahteve prepoznal vse dokumente, ki se kakorkoli nanašajo na delovanje Slovenske vojske na meji. Tako široko tolmačenje prosilčeve zahteve pa je po mnenju IP napačno. V stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek postopka potrebna zahteva stranke, sme pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP). Z zahtevo pa ni mišljena samo formalna zahteva, torej vloga, s katero stranka zahteva začetek nekega upravnega postopka (v obravnavani zadevi dostop do informacije javnega značaja), ampak tudi zahteva v nematerialnem pomenu[5], torej zahteva, ki vsebuje določen predlog ali zahtevek, kako naj upravni organ odloči. To velja tudi v postopku po določbah ZDIJZ, saj mora prosilec v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, skladno z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ, opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti, in na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Po presoji IP iz prosilčeve zahteve jasno izhaja, da je v tč. 1 zahteve zahteval dostop do besedila sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje in ne dostopa do Sklepov Vlade RS oz. do drugih dokumentov, ki kakorkoli tehnično urejajo delovanje Slovenske vojske na širšem območju državne meje.

Kot predmet zahteve prosilca pod tč. 1 IP tudi ni mogel šteti Operativno – taktičnega načrta sodelovanja Policije s Slovensko vojsko, ki ga je pripravilo Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, št. 225-2369/2015/263 (2132-4) z dne 19. 10. 1015 in dopolnilo - št. 225-2369/2015/273 (2132-4) z dne 27. 10. 2015, oba označena s stopnjo tajnosti INTERNO. Gre namreč za dokument, ki ga je pripravila sama policija in ki po vsebini ne predstavljata dvostranskega sporazuma o sodelovanju in delovanju mešanih policijsko – vojaških enot. Za oba dokumenta je originator policija (in ne MORS), kamor se lahko prosilec obrne z morebitno novo zahtevo za dostop do tega dokumenta.

Ker mora IP, kot pritožbeni organ, v skladu z 247. členom ZUP, tudi v pritožbenem postopku odločati v mejah pritožbe in zahteve prosilca, je posledično treba zaključiti, da v tč. 1 zahteve prosilca z dne 16. 6. 2020 zahtevani dokument ne obstaja, zato pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi.

Glede tč. 2 zahteve prosilca, v kateri je ta zahteval morebitne druge dokumente, ki podrobneje opredeljujejo način delovanja mešanih policijsko-vojaških patrulj (npr. protokol o delovanju mešanih patrulj in podobno), je organ v izpodbijani odločbi navajal, da s tovrstnimi dokumenti ne razpolaga. Tako je ugotovil tudi IP na ogledu in camera in z vpogledom v spisovno dokumentacijo, ki mu jo je predložil organ. Ker v tem delu niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (organ z zahtevano informacijo ne razpolaga v materializirani obliki), IP tudi v tem delu pritožbi prosilca ni mogel ugoditi.

Glede tč. 3 zahteve prosilca, v kateri je ta zahteval depeše oziroma druge tipe dopisov vodstva policije ali vojske (npr. naročila, obvestila), poslane enotam vojske ali policije v letih 2019 in 2020, ki določajo način delovanja mešanih patrulj oziroma vojaške ali/ter policijske komponente mešanih patrulj, pa IP ugotavlja, da organ z določenimi dokumenti razpolaga. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da v zvezi s tem delom zahteve prosilca organ razpolaga z akti poveljevanja, ki jih izdajajo načelnik generalštaba slovenske vojske ali drugi poveljniki, kot jih določata 46. člen Zakona o obrambi- ZObr  ter 29. člen Zakona o službi v Slovenski vojski- ZSSloV. Organ je v tem delu zahteve prosilca odločil o naslednjih dokumentih, ki so posledično tudi predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku:

• Pravila delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje, št. 225-1/2019-451 z dne 15. 7. 2019, stopnja tajnosti INTERNO,
• Direktiva št. 13-11 za delovanje SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 804-429/2017-2 z dne 21. 12. 2017,
• Ukaz, ki je bil izdan na podlagi zgoraj navedene direktive št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019,
• Dopolnilo direktive 13-11, št. 804-429/2017-5 z dne 25. 7. 2018,
• Načrt delovanja sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-470 z dne 22. 7. 2019,
• Ukaz za delovanje sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019, s prilogami.

Ker se organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov in za vsakega od teh pojasnil, zakaj je štel, da gre za varovane podatke in zaradi obstoja katere zakonske izjeme, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, je IP v tem delu postopek dopolnil in se bo v nadaljevanju, glede vsakega posameznega dokumenta, z vidika zakonskih izjem po ZDIJZ, opredelil glede vprašanja, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.

1. Pravila delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje, št. 225-1/2019-451 z dne 15. 7. 2019

Z vpogledom v navedeni dokument je IP ugotovil, da je označen s stopnjo tajnosti INTERNO. Posledično je IP dalje ugotavljal, ali so izpolnjeni kriteriji za obstoj izjeme tajnih podatkov po 1. tč. prvega dostavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen.

IP poudarja, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je ZTP[6]. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastali, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Na podlagi spisovne dokumentacije IP ugotavlja, da je stopnjo tajnosti dokumentu št. 225-1/2019-451 z dne 15. 7. 2019 določil namestnik poveljnika sil SV, ki je v skladu z 9. členom Pravilnika o varovanju tajnih podatkov na Ministrstvu za obrambo oseba, pooblaščena za določanje tajnosti. Iz pisne ocene škodljivih posledic z dne 15. 7. 2019, ki jo je IP naknadno posredoval organ, izhaja, da bi razkritje tega tajnega podatka lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog ministrstva. Vsebina dokumenta opredeljuje pravila delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje ter pri varovanju določenih objektov ali območij. Opredeljuje parametre, znotraj katerih lahko deluje SV pri izvajanju nalog v podporo Policiji, izvedbo konkretnih in določenih postopkov, uporabo primerne in prepričljive sile v posebnih situacijah. Razkritje dokumenta ali njegovega posameznega dela bi lahko škodovalo izvajanju nalog ministrstva, pri izvajanju poslanstva in nalog pripadnikov SV v podpori Policiji pri varovanju državne meje. Dokumentu je stopnja tajnosti določena do preklica.

IP ugotavlja, da so glede navedenega dokumenta izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev podatka za tajnega – dokument ima vidno oznako stopnje tajnosti INTERNO, to oznako je določila za to pooblaščena oseba, k dokumentu pa je priložena tudi pisna ocena škodljivih posledic. Iz vsebine dokumenta in iz pisne ocene škodljivih posledic dalje izhaja, da je glede dokumenta »Pravila delovanja Slovenske vojske pri podpori Policiji pri širšem varovanju državne meje, št. 225-1/2019-451 z dne 15. 7. 2019« izpolnjen tudi materialni kriterij za tajni podatek. Dokument se namreč nanaša na področje delovanja SV, kar spada v področje javne varnosti, ki je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZTP. Iz pisne ocene škodljivih posledic ob tem izhaja, da bi z razkritjem teh podatkov nastala škoda pri izvajanju nalog ministrstva ter pri izvajanju poslanstva in nalog pripadnikov SV v podpori Policiji pri varovanju državne meje.

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je zahtevani dokument označen kot tajen na podlagi ZTP, ker sta izpolnjena tako materialni kot formalni kriterij, kar pomeni, da gre za izjemo po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do zahtevanega dokumenta zavrne.

1. Direktiva št. 13-11 za delovanje SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 804-429/2017-2 z dne 21. 12. 2017

Dopolnilo direktive 13-11, št. 804-429/2017-5 z dne 25. 7. 2018,

Organ je IP kot dokumente, ki so bili predmet zahteve prosilca pod tč 3. in o katerih je odločil z izpodbijano odločbo, posredoval tudi navedeno direktivo in spremembo direktive. Vendar pa IP ugotavlja, da se zahteva prosilca v tem delu nanaša na dokumente iz leta 2019 in 2020, predmetna direktiva in njena sprememba pa je nastala v letu 2017, zato ne more biti predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku, ker ne ustreza zahtevi prosilca.

1. Ukaz, ki je bil izdan na podlagi zgoraj navedene direktive št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019

Načrt delovanja sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-470 z dne 22. 7. 2019,

Ukaz za delovanje sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje št. 225-1/2019-535 z dne 1. 8. 2019, s prilogami.

V tem delu se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede te vsebine podana navedena izjema.

Glede izjeme notranjega delovanja se IP v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na materialno pravno podlago, ki jo je v izpodbijani odločbi obširno navedel že organ, poudarja pa, da gre za izjemo notranjega delovanja lahko le pri dokumentih, ki urejajo postopke, delovanje in ukrepe, ki so namenjeni interni rabi organa (npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. V skladu z utečeno prakso IP dokumenti, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjih subjektov in do posameznikov, ne morejo predstavljati izjeme notranjega delovanja.

Po vpogledu v zgoraj navedene tri dokumente IP ugotavlja, da gre slediti organu, da gre za interne dokumente, ki so namenjeni notranjemu delovanja organa. Kot navaja tudi organ v izpodbijani odločbi, gre za akte poveljevanja, ki že po naravi stvari predstavljajo vsebino, namenjeno notranji organizaciji in delovanju Slovenske vojske, obenem pa bi z njihovim javnim razkritjem nastale motnje pri njenem delovanju. Iz vsebine predmetnih dokumentov nadalje izhaja, da v ničemer neposredno ne urejajo pooblastil vojske in njenega delovanja v razmerju do državljanov oz. tretjih oseb, izkazujejo pa operativne podatke ter taktiko in metodiko dela Slovenske vojske (način organizacije, način formiranja enot, usposabljanje, način komunikacije in usklajevanja s Policijo, logistične povezave, zveze in informacijsko podporo..).

Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da sta izpolnjena oba pogoja za izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

1. O testu interesa javnosti

Ker je IP ugotovil obstoj izjeme tajnih podatkov in izjeme notranjega delovanja in ker se prosilec v pritožbi sklicuje na javni interes, je IP v nadaljevanju presojal, ali je za dostop do zahtevanih dokumentov podan prevladujoč interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ pravi, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP). Iz prve alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ tako izhaja, da testa prevladujočega interesa javnosti ni dovoljeno izvajati pri izjemi tajnih podatkov, ki so označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti (TAJNO in STROGO TAJNO). V konkretnem primeru so predmet presoje informacije, ki imajo oznako INTERNO oz. predstavljajo izjemo notranjega delovanja, zato je izvajanje testa dovoljeno.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje.

V konkretnem primeru razlogi za varovanje zahtevanih dokumentov izhajajo iz pisne ocene škodljivih posledic z dne 15. 7. 2019 oz. iz ugotovitve, da gre za taktiko in metodiko dela Slovenske vojske, ki vsebuje podatke, pri katerih gre za notranje delovanje organa. Na drugi strani prosilec navaja, da  je v interesu javnosti, da pozna ozadje sodelovanja med Slovensko vojsko in Policijo, saj je iz incidenta, ki se je zgodil na slovensko – italijanski meji v prvi polovici maja 2020, razvidno, da vojska morebiti presega pooblastila, ki jih ima v sodelovanju s policijo pri nadziranju meje.

Po presoji vseh okoliščin obravnavane zadeve in po celoviti seznanitvi z vsemi dokumenti, ki so predmet presoje v tem pritožbenem postopku, IP ugotavlja, da prevladujoč interes javnosti za njihovo razkritje ni podan. Iz vsebine presojanih dokumentov namreč informacije, ki zanimajo prosilca (torej, ali so pripadniki SV v zvezi s konkretnim dogodkom na slovensko – italijanski meji v prvi polovici maja 2020, morebiti presegli pooblastila) ne izhajajo. To, kar je organ navajal na ogledu in camera, je z vpogledom v presojane dokumente ugotovil tudi IP, in sicer, da presojani dokumenti Slovenski vojski ne podeljujejo nobenih pooblastil izven Zakona o varovanju državne meje, pri čemer lahko Slovenska vojska s policijo pri varovanju meje sodeluje le v okviru četrtega odstavka 37. člena ZObr ter 24. člena ZSSloV. Prav tako se zahtevani dokumenti neposredno ne nanašajo na razmerje do zunanjih subjektov (npr. posameznikov), ampak urejajo delovanje in organizacijo Slovenske vojske. Zato tudi iz tega vidika ni mogoče govoriti o vsebini, ki bi se nanašala na možne negativne posledice oziroma učinke teh dokumentov na uresničevanje temeljnih človekovih pravic in na posledice za posameznike pri prehodu državne meje. Tudi po ustaljeni upravno sodni praksi (npr. sodba Upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012) je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi ipd. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni.

Iz zgoraj navedene obrazložitve te odločbe izhaja, da je organ na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka, zato je IP, na podlagi prvega in četrtega odstavka 251. člena ZUP dopolnil postopek in sam odločil o zadevi, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah

namestnica pooblaščenke

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 50/06, s spremembami in dopolnitvami, ZTP.

[2] Uradni list RS, št. 103/04 – UPB, ZObr.

[3] Uradni list RS, št. 68/07, ZSSloV.

[4] Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, ZVRS.

[5] Enako Upravno sodišče v sodbi I U 817/2015.

[6] Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, ZTP.