prosilec - Slovenska obveščevalno-varnostna agencija
+ -Številka: 090-169/2020
Kategorije: Notranje delovanje organa, Tajni podatki
POVZETEK:
Organ je s sklicevanjem na izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (t.i. notranje delovanje organa) zavrnil zahtevo prosilca za dostop do ocen možnih škodljivih posledic, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po 2. odst. 21. čl. ZSOVA, izdanih v določenem obdobju. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da ocena možnih škodljivih posledic praviloma ni dokument, ki je sestavljen samo v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj ni namenjen izključno uslužbencem organa, temveč je namenjen tudi zunanjemu krogu oseb (za izvajanje nadzora bodisi s strani pristojnih organov bodisi s strani javnosti). Nadalje je IP ugotovil, da na podlagi dejanske vsebine predmetne ocene ni mogoče ugotoviti nič o konkretnih nalogah organa, zadevah, obsegu, načinih, sredstvih in opremi za izvajanje posebnih oblik pridobivanja podatkov in vsebinskih oziroma programskih področjih, na katera je organ osredotočen pri svojem delovanju oziroma tajnem pridobivanju podatkov in so pomembni za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih koristi Republike Slovenije. Organ pa s pavšalnimi in abstraktnimi navedbami svojega dokaznega bremena ni izpolnil, zato je IP zaključil, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilca oziroma javnosti z zahtevano oceno možnih škodljivih posledic. Posledično zatrjevana izjema od prostega dostopa ni podana in je organ dolžan prosilcu posredovati zahtevani dokument.
ODLOČBA:
Številka: 090-169/2020/6
Datum: 29.9.2020
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 13. 7. 2020, zoper odločbo Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, Stegne 23c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2020/15, z dne 2. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 13. 7. 2020 zoper odločbo Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, št. 090-1/2020/15, z dne 2. 7. 2020, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati oceno možnih škodljivih posledic, na podlagi katere je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do 9. 1. 2020.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je 9. 1. 2020 na organ naslovil zahtevo na podlagi zakona, ki ureja informacije javnega značaja, v kateri prosi za kopije pisnih ocen po ZTP o možnih škodljivih posledicah za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do sedaj. Kopije zaprošenih dokumentov želi prosilec prejeti v elektronski obliki.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 090-1/2020/6, z dne 12. 2. 2020, zoper katero je prosilec vložil pritožbo, o kateri je IP odločil z odločbo št 090-53/2020/2 z dne 28. 5. 2020 in zadevo organu vrnil v ponovno odločanje. Organ je v ponovnem postopku izdal novo odločbo št. 090-1/2020/15, z dne 2. 7. 2020, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je povzel zahtevo prosilca in prvi odstavek 4. člena ZDIJZ ter navedel, da ocena možnih škodljivih posledic sicer ni označena s stopnjo tajnosti, kot obvezna priloga dokumentarnemu gradivu organa, ki je označeno z ustrezno stopnjo tajnosti, pa predstavlja sestavni del dokumentacije, ki je označena s stopnjo tajnosti in je bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanje oziroma dejavnosti organa. Pristojnosti in delovno področje organa se nanašajo na varnost države ter obveščevalno in varnostno dejavnost, kar izhaja tudi že iz samega naziva organa oziroma iz njenega namena ustanovitve, da deluje znotraj sistema nacionalne varnosti za izvajanje ukrepov, s katerimi se zagotavlja zadostna raven nacionalne varnosti in varnosti državljanov oziroma posameznikov. Da lahko organ izvaja svoje pristojnosti oziroma naloge, ima v skladu z ZSOVA posebej urejena določena področja delovanja, kamor sodijo tudi posebne oblike pridobivanja podatkov in konkretno spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Izvajanju nalog organa je prilagojeno tudi njegovo poslovanje, ki poleg rokovanja s tajnimi podatki vključuje tudi izvajanje protiobveščevalnih aktivnosti, zaradi česar se organ pomembno razlikuje od drugih organov javne uprave. Dokumenti organa, v katerih so neposredno ali posredno navedene kakršne koli informacije o izvajanju nalog organa, bi tako nepoklicanim osebam, med katerimi so lahko tudi pripadniki tujih obveščevalnih služb, razkrili podatke, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa na področju spremljanja mednarodnih sistemov zvez. Kot izhaja že iz določb ZTP, gre pri oceni možnih škodljivih posledic za dokument, ki je obvezna priloga dokumentom, ki vsebujejo tajne podatke. Ocena je tako neločljivo povezana z dokumenti, katerih tajnost se na podlagi te ocene varuje. Presojanje in samostojno ocenjevanje predmetne ocene možnih škodljivih posledic bi bilo brez osnovnih dokumentov, katerim je le-ta priloga (namreč odredbam direktorja organa o uvedbi mednarodnega spremljanja zvez), nesmiselno in brez dodane vrednosti. Razkritje predmetnega dokumenta bi brez pravega konteksta razkrilo notranje razmišljanje organa in njegovo politiko oz. usmeritve pri izvajanju posebne oblike pridobivanja podatkov ter omogočilo izpeljavo zaključkov, ki bi bili pavšalni, škodili bi pa interesom tako organa kot tudi Republike Slovenije. Vsakršna informacija, ki lahko kakorkoli osvetli operativno dejavnost organa, njeno »dejansko notranje razmišljanje«, predstavlja dodatno tveganje za organ in varnost ali interese Republike Slovenije. V konkretnem primeru zahteve sploh ni mogoče obravnavati v skladu z ZDIJZ, saj je ZDIJZ v tem segmentu v koliziji z 19. členom ZTP, pri čemer pa je treba upoštevati 19. člen kot specialno določbo, ki ureja specifično področje. ZTP v 19. členu namreč določa, da če bi potrditev obstoja tajnega podatka imela škodljive posledice za interese in varnost države, organ ob zahtevi za posredovanje tajnih podatkov ni dolžan niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevanega podatka. Ocene možnih škodljivih posledic predstavljajo temelj sistema varovanja tajnih podatkov, ki se nanašajo na konkretne naloge organa, zadeve, obseg, načine, sredstva in opremo za izvajanje posebnih oblik pridobivanja podatkov in vsebinska oziroma programska področja, na katera je organ osredotočen pri svojem delovanju oziroma tajnemu pridobivanju podatkov in so pomembni za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih koristi Republike Slovenije. Razkrivanje teh podatkov bi hudo ogrozilo uspešnost bodočega izvajanja oziroma sposobnost učinkovitega izvajanja nalog organa, vzdrževanje dobrih mednarodnih odnosov in politične oziroma prednostne zunanje politične interese Republike Slovenije, s tem pa škodljive posledice za varnost države in njene politične ali gospodarske koristi. Kot taka predstavlja podatek, ki je sestavni del odredbe, ter ga ni mogoče razkriti. Ker bi zaradi narave zahteve razkritje obstoja ocen možnih škodljivih posledic razkrilo dinamiko in obseg izvajanja posebnih oblik pridobivanja podatkov ter vsebinska oziroma programska področja, na katera je organ osredotočen pri svojem delovanju oziroma tajnem pridobivanju podatkov in so pomembni za zagotavljanje varnostnih političnih in gospodarskih interesov Republike Slovenije, njihovega obstoja organ ne more niti potrditi niti zanikati, zaradi česar se mora zahteva zavrniti.
Dne 13. 7. 2020 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-1/2020/15, z dne 2. 7. 2020, v kateri je navedel, da vlaga pritožbo zaradi vseh pritožbenih razlogov, in sicer; nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, kršitve materialnih predpisov in bistvenih kršitev pravil upravnega postopka. Povzel je navodila, ki jih je IP dal organu v odločbi št 090-53/2020/2 z dne 28. 5. 2020 ter navedel, da kljub enostavnim in jasnim napotkom IP, organ ponovno ni uspel izvesti pravilnega postopka in sprejeti zakonite odločitve za posredovanje zaprošenih informacij javnega značaja. Že na prvi pogled je iz prerekane odločbe očitno, da organ dejanskega stanja sploh ni ugotavljal, oziroma ga ni ugotovil v celoti in popolnoma, ker v izreku niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni naveden noben konkreten zahtevani dokument, ki je bil predmet presoje v postopku, ki ga je organ začel na podlagi zaprosila prosilca po ZDIJZ z dne 9. 1. 2020. Ker dejansko stanje ni bilo ugotovljeno v celoti in popolnoma, je organ ponovno napačno uporabil oziroma sploh ni uporabil tudi določb zakona, ki zapovedujejo in urejajo uporabo instituta »delnega dostopa«, in s tem kršil materialni predpis. Organ očitno tudi ni razumel, ali pa v prerekani odločbi namenoma ni upošteval praktično nobenega drugega napotka IP, kar je rezultiralo v ponovno nezakoniti in nepravilni izpodbijani odločbi o isti stvari. V izogib pravilni in popolni ugotovitvi dejanskega stanja ter s tem povezani konkretizaciji dokumentov, ki so predmet tega postopka in presoje, je organ uporabil le opozorilo pritožbenega organa na 19. člen ZTP, vendar špekulativno nepravilno ali pa nestrokovno in zmotno. Določilo 19. člena ZTP namreč ureja možnost nepotrditve obstoja izključno zahtevanega tajnega podatka, nikakor pa ne ureja možnosti nepotrditve obstoja dokumentov in podatkov, ki niso tajni oziroma ne vsebujejo tajnih podatkov. Zaprošene ocene možnih škodljivih posledic po dosedanji praksi uporabe ZTP (zaenkrat) ne morejo oziroma ne smejo vsebovati tajnih podatkov, kot jih opredeljuje ZTP. Zato tudi dejstvo, da so pisne ocene osnova za določitev tajnih podatkov oziroma priloga dokumenta, ki vsebuje tajni podatek, v povezavi z 19. členom ZTP ni in ne more biti pravno pomembno ravno zato, ker sama ocena možnih škodljivih posledic ne vsebuje in ne sme vsebovati tajnega podatka. To hkrati pomeni, da potrditev obstoja ocene škodljivih posledic sama po sebi, če je pisna ocena možnih škodljivih posledic izdelana pravilno in skladno z zakonom, ne pomeni in ne more pomeniti potrditve obstoja identifikabilnega konkretnega tajnega podatka oziroma potrditev obstoja konkretnega absolutno tajnega podatka, ki mu je s posamezno pisno oceno možnih škodljivih posledic določena tajnost in kot to nepravilno ter nelogično, želi prikazati organ v prerekani odločbi. Potrditev obstoja ocene možnih škodljivih posledic per se zato nikakor ne more potrjevati obstoja konkretnega absolutno tajnega podatka, ki bi bil zaradi take potrditve identifikabilen in kot takšen predmet varstva določbe 19. člena ZTP, na katerega se manipulativno ali pa zmotno sklicuje organ v izpodbijani odločbi. Poleg navedenega gre tudi za splošno in elementarno pojmovno razliko absolutne in relativne tajnosti. Z drugimi besedami, splošno znano in notorno dejstvo, ki izhaja tudi iz ZSOVA je, da organ uporablja za izvajanje nalog operativne metode in sredstva, ki jih ZSOVA tudi taksativno opredeljuje in že zato kot takšne načeloma niso tajne. Zakonito pa postanejo posamezna operativna sredstva in metode tajne z njihovim načrtovanjem uporabe in uporabo v konkretni operativni zadevi oziroma izvedbi. Enako velja za pogoje, postopek in predpisano obličnost oziroma formaliziranost postopka odobritve uporabe posameznih operativnih metod in sredstev, ki je v celoti določen in predpisan z zakonom, torej javen. Sklicevanje organa na 19. člen ZTP v zvezi z zahtevanimi ocenami možnih škodljivih posledic je torej v celoti zmotno in nezakonito najprej zato, ker prosilec v zahtevi za ocene škodljivih posledic ni zahteval posredovanja tajnega podatka, kar je procesna predpostavka za zakonito in pravilno uporabo 19. člena ZTP. Poleg tega pa po prepričanju prosilca, tudi če bila zahteva za posredovanje tajnega podatka podana, npr. zahteva za odredbo iz 21. člena ZTP, ne more biti in ni tajen sam po sebi zgolj podatek o obstoju odredbe iz 21. člena ZSOVA za izvajanje ukrepa spremljanja mednarodnih sistemov zvez, ki praviloma vsebuje tudi tajne podatke. So pa seveda predmet varstva določbe 19. člena ZTP podatki, ki jih odredba o spremljanju mednarodnih sistemov zvez vsebuje, torej podatki o tem, katere sisteme mednarodnih zvez, kdaj, zakaj, po katerih selektivnih kriterijih oziroma deskriptorjih ter v kakšnem obsegu in trajanju, organ spremlja, a le, če je izpolnjena tudi zakonska predpostavka oziroma pogoj iz 19. člena ZTP, to pa je zahteva za posredovanje teh tajnih podatkov. Več kot očitno je, da v pričujočem primeru organ s predpostavko zahteve za posredovanje tajnih podatkov iz 19. člena ZTP, ki je dejansko v zahtevi, ki je predmet tega postopka, ni in ne obstaja, ampak zgolj zahteva za oceno škodljivih posledic, ki po svojem namenu in zakonu samem ne sme oziroma ne vsebuje tajnih podatkov, manipulativno zamenjuje tezo zadeve, ki pa v izpodbijani odločbi, v povezavi z oceno možnih škodljivih posledic, vodi le v zmotno, nepravilno uporabo določbe 19. člena ZTP in posledično nezakonito prerekano odločbo. Tudi pavšalen argument organa v prerekani odločbi, da bi razkritje zaprošenih ocen možnih škodljivih posledic »brez pravega konteksta« razkrilo njegovo notranje razmišljanje, njegovo politiko in usmeritve pri izvajanju posebne oblike pridobivanja podatkov in omogočalo izpeljavo pavšalnih zaključkov, ki bi pa škodili interesom organa kot tudi Republike Slovenije, ne zdrži resne presoje. Organ namreč ne navede niti števila zaprošenih dokumentov in prav nobenega razloga, zakaj bi razkritje ene, dveh, treh ali vseh ocen iz zaprošenega obdobja, če so štiri ali več, povzročilo zgoraj povzete, v prerekani odločbi pavšalno navedene, posledice razkritja. Organ s takimi pavšalnimi navedbami, ki niso na posamezne (konkretne) ocene škodljivih posledic niti vsebinsko povezane ampak splošne, v izpodbijani odločbi ni izpolnil niti minimuma svojega dokaznega bremena za utemeljitev obstoja izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato tega razloga odločitve oziroma obstoja izjeme tudi ni mogoče učinkovito s pravnim sredstvom prerekati oziroma preizkusiti. Poleg tega so te pavšalne navedbe organa kontradiktorne z zakonskim pomenom in namenom ocene možnih škodljivih posledic. Namen ocene možnih škodljivih posledic je primarno v tem, da se začasna omejitev dostopa do praviloma javnih oziroma javno dostopnih informacij v zvezi z izvajanje javnih oblasti in upravljanjem javnih zadev zaradi tajnosti podatkov izvede le, če pooblaščena torej zakonsko domnevno usposobljena uradna oseba ugotovi, da so za to izpolnjeni vsi materialni in formalni pogoji, določeni v ZTP. Poleg tega pisna ocena možnih škodljivih posledic omogoča in zagotavlja tudi naknadni preizkus razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega in, če je bila tajnost in stopnja tajnosti določena zakonito, pravilno, in če organ - originator tajnega podatka v zakonsko določenem obdobju pregleduje in ponovno ocenjuje obstoj zakonskih pogojev za trajanje in stopnjo tajnosti podatkov, spreminja tajnost ter o spremembah obvešča vse prejemnike zadevnih tajnih podatkov in tako uresničuje javni interes, ki ga izražata kogentni določbi tretjega in četrtega odstavka 18. člena ZTP. Zakon, ki ureja tajne podatke, zato tudi predpisuje obvezne sestavine pisne ocene, ki zagotavljajo najprej pravilno presojo in določitev tajnosti in naknadno preizkus zakonitosti določitve podatka kot tudi upravičenosti obstoja oziroma ohranjanja statusa tajnosti podatkov bodisi preko strokovnega, upravnega, sodnega nadzora ali pa preko nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki prosilcem v okviru civilnega nadzora ravno zato omogoča dostop do ocene možnih škodljivih posledic. Nenazadnje tudi IP v svojih odločbah v povezavi z ocenami možnih škodljivih posledic po ZTP, najmanj zadnjih 15 let, neutrudno sporoča in ponavlja: »Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega.« S tem je omogočen tudi splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, pospešuje pa se tudi zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč edino preko ocene možnih škodljivih posledic lahko preveri zakonitost uporabe instituta tajnosti ali morebitno zlorabo tega instituta kot jo z ex-lege netajnostjo prepoveduje in preprečuje sam zakonodajalec z določbo 6. člena ZTP. K temu pritrjuje tudi določba četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki je izrecno opredeljena in določena prav z namenom nadzora javnosti za preprečevanje zlorabe ali uporabe instituta tajnosti v nasprotju z zakonom oziroma v nasprotju z javnim interesom, ki ga izraža ZTP. Zagotavljanje spoštovanja in uresničevanje določbe četrtega odstavka 6. člena je zato v pristojnosti in odgovornosti pristojnega organa, da v okviru svojih nadzorstvenih pristojnosti ali kot pritožbeni organ v postopku s pritožbo ugotovi in zagotovi uresničevanje te določbe ZDIJZ. Predvsem pa meritorno tudi ugotovi in odloči o morebitnem obstoju utemeljenosti zahteve prosilca, da so podatki v nasprotju z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni s stopnjo tajnost in je zato oznako tajnosti treba umakniti. Organ oziroma Vlada RS, katere podrejena služba je organ, verjetno tega, četudi je zahteva za umik utemeljena, strokovno niti integritetno očitno ne bo zmogla. Glede sicer pavšalnega sklicevanja na obstoj izjeme notranjega delovanja oziroma dejavnosti organa je materialni predpis uporabljen napačno. Namreč po zakonu in ustaljeni praksi IP kot tudi judikaturi morata biti za obstoj te izjeme združno izpolnjena vsaj dva pogoja, in sicer;
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- škodni test, ki rezultira v ugotovitvi, da bi razkritje takega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma izvajanju dejavnosti organa.
Nobeden od navedenih pogojev v predmetni zadevi oziroma izpodbijani odločbi ni izpolnjen. Že iz predhodnih pritožbenih navedb o pravni naravi, pomenu in namenu pisnosti ocene možnih škodljivih posledic, predvsem pa iz predpisov, ki urejajo tajne podatke, nedvoumno izhaja, da pisna ocena možnih škodljivih posledic po ZTP ni in ne more biti interni dokument organa oziroma javne uprave. Poleg tega pa organ oziroma izdajatelj odločbe, sodeč po obrazložitvi prerekane odločbe, že v izhodišču zmotno (error fundamentalis), ne razlikuje med dokumentom in podatkom. Namreč zaprošena pisna ocena/e možnih škodljivih posledic je dokument, predmet presoje in izjeme pa je po določbi 6. člena ZDIJZ lahko le podatek, kar je logično, sicer tudi delni dostop, kot ga opredeljuje ZDIJZ, sploh ne bi bil možen. Kot že zapisano zgoraj, vsebino oziroma obvezne sestavine in s tem tudi določene podatke v oceni možnih škodljivih posledic predpisuje ZTP, ki je objavljen in vsem ter vsakomur dostopen v Uradnem listu RS. Ta v svojem 11. členu določa, da ocena možnih škodljivih posledic mora biti pisna in vsebovati
- specifičen škodni test oziroma oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi,
- na podlagi škodnega testa - ocene iz prejšnje alineje mora vsebovati tudi stopnjo tajnosti, ki mora biti najnižja možna na štiristopenjski lestvici, ki še zagotavlja učinkovito varovanje tajnega podatka,
- enega izmed načinov prenehanja tajnosti, ki so taksativno določeni z zakonom in
- navedbo oziroma podpis uradne osebe, ki je pristojna/pooblaščena torej (domnevno), tudi strokovno usposobljena za zakonito in pravilno določanje/spreminjanje in preklic tajnosti podatkov po ZTP.
Iz vseh navedenih zakonsko določenih vsebinskih elementov logično izhaja, da podatki, substrat in rezultat škodnega testa, ki ga vsaka pisna ocena možnih škodljivih posledic kot bistveno prvino vsebuje po definiciji, vsebuje sicer to ni ocena možnih škodljivih posledic, niso in ne morejo biti takšne informacije in podatki, katerih razkritje drugim strokovnim javnostim ali splošni javnosti bi otežilo notranje delovanje in dejavnosti organa. V kolikor bi ocena možnih škodljivih posledic vsebovala takšne notranje informacije, kot v izpodbijani odločbi sicer pavšalno, a vendar zatrjuje organ, bi to pomenilo ne samo nestrokovno uporabo instituta ocene možnih škodljivih posledic, ampak tudi njegovo zlorabo. Z zakonom določeni obvezni podatki in ključna vsebina, to je škodni test (ocena možnih škodljivih posledic), je kot že navedeno, prvenstveno namenjena zagotavljanju možnosti predhodnega in naknadnega nadzora:
(i) da so tajnost podatkom določile za to pooblaščene uradne osebe, torej uradne osebe, ki so posebej usposobljene za pravilno in zakonito uporabo instituta tajnosti in
(ii) da je škodni test, torej sama ocena možnih škodljivih posledic, pravilno in prepričljivo substancirana.
Ključen pomen in namen pisne ocene možnih škodljivih posledic (t.i. škodnega testa), je torej možnost nadzora, da tajnost ni uporabljena zato, da bi se skrivalo in prikrivalo nezakonita ravnanja, zlorabo oblasti oziroma onemogočalo pridobivanje informacij javnega značaja ter učinkovit nadzor tudi javnosti nad zakonitostjo in ustavno skladnostjo delovanja oblastnih organov ter nosilcev javnih funkcij in upravljavcev javnih zadev. Prav zato ocena možnih škodljivih po zakonu ni in ne sme biti tajna oziroma vsebovati tajnih podatkov niti drugih podatkov, npr. podatkov o notranjem delovanju organa, ki bi z razkritjem otežili delovanje organa, ki omejujejo ali celo onemogočajo njeno zakonsko zapovedano in določeno funkcijo zagotavljanja možnosti predhodnega in naknadnega nadzora zakonitosti in pravilnosti določanja tajnih podatkov po ZTP. Pravna narava, ideja in zakonski namen ter funkcija pisne (ocene možnih škodljivih posledic je torej ravno nasprotna od funkcije in namena notranjega delovanja oziroma dejavnosti organa, ki jo kot izjemo dostopa do informacij javnega značaja, opredeljuje 11. točka 6. člena ZDIJZ, in jo v prerekani odločbi zmotno ali pa špekulativno nepravilno za utemeljitev zavrnitve dostopa do zaprošenih ocen možnih škodljivih posledic uporablja organ Pri tem tudi ni nepomembno, da je izjeme od odstopa do zahtevane informacije treba razlagati restriktivno, kot je že večkrat poudarilo tudi Upravno sodišče v več svojih sodbah (npr. sodbi Upravnega sodišča I U 1176/2010 z dne 30. 11. 2011 in I U 1875/2011 z dne 9. 10. 2011). Iz vseh zgoraj opisanih in obrazloženih pritožbenih razlogov je pritožba utemeljena, zato prosilec predlaga, da organ tudi zavoljo integritete in ugleda službe spozna, da je pritožba utemeljena in zadevo reši tako, da prosilcu nemudoma posreduje zaprošene ocene možnih škodljivih posledic. V nasprotnem primeru pa, da pritožbo skupaj z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, nemudoma odstopi v reševanje pritožbenemu organu, da o njej odloči
Organ je z dopisom št. 090-1/2020/18 z dne 28. 7. 2020, ki ga je IP prejel 18. 8. 2020, pritožbo prosilca z dne 13. 7. 2020, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP, skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Organ je odstopljeni pritožbi priložil tudi svoj dopis št. 090-1/2020/17 z dne 28. 7. 2020, v katerem je navedel, da želi izpostaviti določene okoliščine, ki so po njegovim mnenju pomembne za pravilno razumevanje dejanskega stanja v zvezi z vsebino predmetne zahteve. Kot izhaja iz več odločb IP ter tudi navedb prosilca v pritožbi, ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Organ se z navedenim strinja, obenem pa izpostavlja dve pomembni okoliščini. Prva je, da je presojo ocene možnih škodljivih posledic nujno potrebno opravljati skupaj z dokumenti, katerim je le-ta priloga in ki so »varovani« s to oceno. Razkritje zgolj ocen možnih škodljivih posledic bi lahko ob napačni interpretaciji vodilo v napačne in neresnične zaključke, ki bi predstavljali resno oviro za delovanje organa, škodili bi pa tudi interesom Republike Slovenije. Drugi razlog pa je, da se naloga preverjanja oziroma ugotavljanja razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega, poveri za to pristojnemu organu ali instituciji, nikakor pa ne posameznikom, ki se le želijo postavljati v vlogo nadzornega organa. Nepoklicani posameznik ne more (in tudi ne sme) biti seznanjen z vsemi relevantnimi okoliščinami, da bi lahko izvajal presojo utemeljenosti označevanja dokumentov kot tajnih. V kolikor bi se vzpostavila tovrstna praksa, bi to predstavljalo resno oviro pri opravljanju nalog organa, obenem pa tudi zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja. Poslovanje organa je neločljivo povezano z obravnavo občutljivih informacij. Gre za kolizijo pravic po ZDIJZ s pravicami oziroma osnovnim poslanstvom organa in njenim načinom dela, ki terja različne stopnje tajnosti. Tudi če po ZDIJZ velja načelo erga omnes, je potrebna tudi presoja skozi prizmo dela organa - interes posameznikov za pridobitev določenih informacij organa lahko pomeni indikativno informacijo za ravnanje organa. Zaradi tega je obravnava zahtev po ZDIJZ v skladu z načelom erga omnes neprimerna in tudi neživljenjska v primeru obravnave v organu. Navedeno je prepoznal tudi zakonodajalec, ko je pristojnost za nadzor nad posebnimi oblikami pridobivanja podatkov prav zaradi tveganj, ki jih predstavlja splošno pripoznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, ki ne zahteva niti obstoja pravnega interesa za pridobitev informacij organa, določil posebnim institucionalnim organom (npr. prvi odstavek 33. člena Zakona o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb). Ob tem je še treba dodati, da se prosilec poslužuje prakse, da svoje vloge, ki jih posreduje organu, vzporedno naslavlja tako na KNOVS, Varuha človekovih pravic kot tudi IP, s čimer uresničuje navedeno pravico javnosti ter s tem možnost obveščanja o po njegovem mnenju nezakoniti uporabi nadzorovanih ukrepov.
IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja dne 23. 9. 2020 v prostorih organa opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-169/2020/5.
Pritožba je utemeljena.
IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP uvodoma pojasnjuje, da erga omnes učinek v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Organ je v dopisu št. 090-1/2020/17 z dne 28. 7. 2020 pojasnil, zakaj meni, da je obravnava zahtev po ZDIJZ v skladu z načelom erga omnes neprimerna in tudi neživljenjska v primeru obravnave v organu. Vendar IP teh navedb ni mogel upoštevati kot pravno relevantnih. Organ se je pri tem skliceval na prvi odstavek 33. člena[1] Zakona o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZPNOVS), toda ta določba po mnenju IP nima značaja specialne ureditve (lex specialis) glede na določbe ZDIJZ, ker z ničemer ne ureja pravice vsakogar, da dostopa do informacij javnega značaja, kar je pravica, ki jo ureja ZDIJZ. V postopku po ZDIJZ bi bila tako organ kot IP zavezana k uporabi področnih zakonov, če bi slednji izrecno urejali področje dostopa do informacij javnega značaja pri organu drugače, kot je to urejeno v ZDIJZ (kot npr. 35. člen ZJN-3, 45.a člen ZZZ-1, 23. člen ZIntPK, 129. člen ZLet). Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. Ne glede na vse navedeno pa IP opozarja, da če prosilec podatke iz dokumenta, ki mu ga je organ dolžan posredovati skladno z izrekom te odločbe, na kakršenkoli način poveže (npr. da v zvezi s to problematiko javno predstavlja svoje zaključke ali da dokument javno objavi v povezavi z drugimi podatki, oboje na način, da posredno razkrije z dokumentom povezane tajne podatke) s tajnimi podatki, na katere se nanaša ta dokument in jih je prosilec morda pridobil iz drugih virov, to lahko predstavlja kršitev s področja obravnavanja in varovanja tajnih podatkov. Vendar pa vprašanje, ali možnost takšnega ravnanja obstaja, vsekakor ni skladno z načelom erga omnes in presega meje pristojnosti, ki jih ima IP po ZDIJZ.
Prosilec je zahteval dostop do ocen možnih škodljivih posledic, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do dneva vložitve zahteve, tj. 9. 1. 2020. IP je na ogledu in camera ugotovil, da pri organu obstaja ena takšna ocena možnih škodljivih posledic, ki pa ni označena z nobeno stopnjo tajnosti, kar pomeni, da sama ocena možnih škodljivih posledic ni tajni podatek (več o kriterijih, ki opredeljujejo tajni podatek, je pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve te odločbe). Da predmetna ocena ni označena s stopnjo tajnosti, je navedel že organ v izpodbijani odločbi, zato to dejstvo niti ni sporno. Poleg tega IP še dodaja, da ocena možnih škodljivih posledic niti ne more imeti stopnje tajnosti, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve te odločbe. Vsled navedenega se IP najprej opredeljuje do argumenta organa, da predmetne zahteve sploh ni mogoče obravnavati v skladu z ZDIJZ, saj je ZDIJZ v tem segmentu v koliziji z 19. členom ZTP, pri čemer pa je treba upoštevati 19. člen ZTP kot specialno določbo, ki ureja specifično področje. IP ne nasprotuje, da je 19. člen ZTP treba šteti kot specialno ureditev, vendar samo v primeru, kadar je predmet zahteve za dostop do informacij javnega značaja tajni podatek, za kar pa ne gre v konkretnem primeru, kar je pravilno navedel tudi prosilec v pritožbi. 19. člen ZTP namreč določa, da če bi imela potrditev obstoja tajnega podatka škodljive posledice za interese ali varnost države, organ ob zahtevi za posredovanje tajnih podatkov ni dolžan niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevanega podatka. Navedena določba organu daje materialno podlago, da se mu ni treba izjasniti o obstoju informacije, če ta razkriva tajni podatek po ZTP in bi že sama potrditev obstoja tega tajnega podatka imela škodljive posledice za interese ali varnost države. Ker pa zahtevana informacija javnega značaja ni tajni podatek, določbe 19. člena ZTP v konkretnem primeru sploh ni mogoče uporabiti. Še več, glede na to, da je ocena možnih škodljivih posledic dokument, ki se praviloma pripravi vnaprej, torej še pred samim nastankom tajnih podatkov, na katere se nanaša, se s posredovanjem takšne ocene prosilcu tudi z ničemer niti ne potrdi niti ne zanika obstoja tajnega podatka. IP zato zaključuje, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za uporabo 19. člena ZTP.
V obravnavani zadevi je nadalje sporno, ali zahtevana ocena možnih škodljivih posledic vsebuje podatke, ki so v ZDIJZ opredeljeni kot izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, ki ju je pravilno navedel tudi prosilec v pritožbi:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Namen te izjeme je namreč v preprečevanju škode, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi namreč v primeru, da bi tovrstni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Pri ugotavljanju, ali je izpolnjen prvi kriterij, je treba najprej pojasniti pravno naravo oziroma namen ocene možnih škodljivih posledic. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste podatke, ki so ustrezno opredeljeni oziroma klasificirani kot tajni na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, to je ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Formalni kriterij pa opredeljujejo trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni element. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni element pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP).
Tako iz pretekle prakse IP[2] kot tudi iz odgovorov na pogosta vprašanja, ki jih je pripravil Urad vlade za tajne podatke[3] izhaja, da pisna ocena možnih škodljivih posledic ne more imeti stopnje tajnosti. Na ta način je omogočen nadzor nad delom javne uprave in se preprečuje zloraba instituta tajnosti podatkov za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Kot izhaja iz 11. člena ZTP, je ocena možnih škodljivih posledic obrazložitev možnih škodljivih posledic v primeru razkritja podatka nepoklicani osebi. Takšna ocena je pisna in je po zakonu obvezna priloga za vsak dokument, ki vsebuje tajni podatek. Namen ocene možnih škodljivih posledic je v tem, da se lahko naknadno preizkusi razloge in okoliščine, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega, in tudi, ali je bila določena ustrezna stopnja tajnosti, saj ZTP v 13. členu natančno predpisuje intenzivnost škodljivih posledic za posamezno stopnjo tajnosti, zato morajo biti le-te razvidne iz pisne ocene škodljivih posledic. Preko nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja je prosilcem praviloma omogočen dostop do ocene možnih škodljivih posledic, ker se na ta način omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Dostop do ocene možnih škodljivih posledic, četudi brez dostopa do samih tajnih podatkov, na katere se nanaša, torej ni nesmiseln in brez dodane vrednosti, kot to zmotno zatrjuje organ. Iz vsega navedenega izhaja, da pisna ocena možnih škodljivih posledic praviloma ni dokument, ki je bil sestavljen samo v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj ni namenjen izključno uslužbencem organa (ne gre za dokument, ki bi bil izdelan le zaradi nekih notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa), temveč je namenjen tudi zunanjemu krogu oseb, in sicer za izvajanje nadzora bodisi s strani pristojnih organov bodisi s strani javnosti na podlagi pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP še pripominja, da dejstvo, da je zakonodajalec pristojnost za nadzor nad posebnimi oblikami pridobivanja podatkov določil posebnim institucionalnim organom (npr. kot izhaja iz ZPNOVS), nikakor ne pomeni, da je zakonodajalec s tem odvzel pravico nadzora, ki jo javnosti daje ZDIJZ oziroma Ustava RS v 39. členu, kot to zmotno zaključuje organ v svojem dopisu št. 090-1/2020/17 z dne 28. 7. 2020. Odvzem te pravice javnosti bi namreč moral zakonodajalec izrecno predpisati, vendar se to ni zgodilo.
Organ se v izpodbijani odločbi sicer ni posebej ločeno opredeljeval glede izpolnjevanja prvega kriterija, je pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe mogoče izluščiti, da je v tej zvezi navajal svoje pristojnosti in delovno področje ter poudaril, da ima v skladu z ZSOVA posebej urejena določena področja delovanja, kamor sodijo tudi posebne oblike pridobivanja podatkov in konkretno spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Pojasnil je, da bi dokumenti organa, v katerih so neposredno ali posredno navedene kakršne koli informacije o izvajanju nalog organa, nepoklicanim osebam, med katerimi so lahko tudi pripadniki tujih obveščevalnih služb, razkrili podatke, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa na področju spremljanja mednarodnih sistemov zvez. Organ je v tej zvezi še dodal, da gre pri oceni možnih škodljivih posledic za dokument, ki je obvezna priloga dokumentom, ki vsebujejo tajne podatke, in je zato neločljivo povezana z dokumenti, katerih tajnost se na podlagi te ocene varuje. Organ je glede utemeljitve prvega kriterija obravnavane izjeme zaključil, da bi razkritje predmetne ocene razkrilo notranje razmišljanje organa in njegovo politiko oziroma usmeritve pri izvajanju posebne oblike pridobivanja podatkov. IP se strinja, da na načelni ravni omenjene trditve organa držijo, vendar pa so tako splošne in abstraktne narave, da organ z njimi z ničemer ni izpolnil trditvenega in dokaznega bremena, ki ga nosi pri presoji obstoja obravnavane izjeme v zvezi s konkretno zahtevano oceno možnih škodljivih posledic. Zato je IP z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja na ogledu in camera vpogledal v oceno možnih škodljivih posledic, ki jo zahteva prosilec, pri čemer je ugotovil, da vsebuje podatke o organu, številko in datum dokumenta, splošno navedbo možnih škodljivih posledic, navedbo stopnje tajnosti in splošno navedbo nalog agencije ter področij, na katerih bi nastale škodljive posledice. Vsebuje še podatek o načinu prenehanja tajnosti in podpis osebe, ki je predmetno oceno podpisala. IP je na ogledu in camera ugotovil, da predmetna ocena ne vsebuje navedb glede konkretnih nalog (npr. ne vsebuje podatkov o konkretnih odredbah), niti konkretnih možnih škodljivih posledic, ki bi bile posledica nepooblaščenega dostopa. Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da obravnavana ocena vsebuje le splošne podatke o nalogah organa in postopkih oziroma načinu njegovega dela na področju spremljanja mednarodnih sistemov zvez, in sicer v obsegu, ki izhaja iz ZSOVA. Prosilec oziroma javnost se zato ob seznanitvi s to konkretno oceno ne bi seznanila z notranjim razmišljanjem organa in njegovo konkretno politiko oziroma usmeritvami pri izvajanju posebne oblike pridobivanja podatkov, kot to povsem neutemeljeno zatrjuje organ v izpodbijani odločbi. Glede na to, da iz vsebine presojane ocene možnih škodljivih posledic ni razvidno nobeno konkretno notranje delovanje oziroma dejavnost organa, je IP zaključil, da ne predstavlja dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.
Kljub temu, da v konkretnem primeru ni podan že prvi od dveh kumulativno naštetih kriterijev za določitev izjeme notranjega delovanja organa, se IP v nadaljevanju opredeljuje tudi do neobstoja drugega kriterija, ker je organ v izpodbijani odločbi zatrjeval nastanek motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa v primeru razkritja vsebine zahtevanega dokumenta. Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo »motnje« je zato treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.[4]
V povezavi z zatrjevanjem povzročitve motenj je organ v izpodbijani odločbi po mnenju IP navedel le pavšalne in abstraktne argumente, ki z ničemer niso aplicirani na oceno, ki je predmet presoje v tem postopku. Po preučitvi konkretne vsebine predmetne ocene je namreč IP ugotovil, da v konkretnem primeru ni mogoče objektivno predvideti, da bi razkritje zahtevanega dokumenta nedvomno povzročilo motnje, ki jih na splošno zatrjuje organ. Posledično v konkretnem primeru ni izpolnjen dokazni standard »onkraj dvoma«, kar IP podrobneje pojasnjuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.
Kot je pojasnjeno že zgoraj, je vsebina predmetne ocene možnih škodljivih posledic zelo splošna. IP v nadaljevanju po posameznih vsebinskih delih te ocene pojasnjuje razloge, ki zanikajo možnost nastanka motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa v primeru razkritja vsebine zahtevanega dokumenta. Razkritje samega logotipa in kontaktnih podatkov organa je že po naravi stvari namenjeno poslovanju organa navzven.[5] S tem namenom je logotip organa tudi javno objavljen v Uradnem listu,[6] po pregledu vsebin na spletu pa je IP ugotovil, da so tako logotip kot tudi kontaktni podatki organa že javno dostopni v drugih objavljenih dokumentih.[7] Nadalje IP ugotavlja, da je, na podlagi 19. točke 6. člena Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18 in 14/20), številka zadeve evidenčna oznaka zadeve, ki je sestavljena iz klasifikacijskega znaka, zaporedne številke zadeve v okviru tega znaka in štirimestne letnice nastanka zadeve. Klasifikacijski znaki za posamezne vsebine zadev so javno objavljeni v Obveznem okviru načrta klasifikacijskih znakov[8] in torej praviloma ne gre za neke oznake dokumentov, ki niso javne.[9] Ker so torej vsi ti podatki že javno dostopni, je IP ugotovil, da navedba organa, s katero je na ogledu in camera zatrjeval, »da so še posebej s podatki iz logotipa in evidenčne številke možne manipulacije, ki bi lahko bile posledica javen objave teh podatkov«, ne zdrži resne pravne presoje. Organ je pri tem zatrjeval, da bi manipulacije lahko »povzročile motnje pri delovanju organa pri pridobivanju podatkov zaradi omajanja zaupanja v delo organa.« IP tega argumenta ni mogel sprejeti kot razumnega in utemeljenega, saj organ, kljub temu, da so vsi ti podatki že javno dostopni (celo v istovrstnih dokumentih kot je dokument, ki je predmet presoje v tem postopku),[10] glede na javno dostopne informacije (organ sam pa nasprotnega ni z ničemer konkretiziral), še vedno opravlja svoje naloge, iz česar izhaja, da organ zaradi javne dostopnosti tovrstnih podatkov ni utrpel motenj v tem smislu, kot jih sam na splošno in abstraktno zatrjuje v izpodbijani odločbi. Da bi bile zatrjevane motnje pravno upoštevne v konkretnem primeru, bi jih moral organ bolj konkretizirati, saj splošno navajanje za utemeljitev izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne zadošča, kar smiselno izhaja tudi iz upravno sodne prakse.[11] S splošnim navajanjem motenj, ki bi bile posledica posredovanja obravnavane ocene prosilcu, nadaljuje organ tudi v delu, ki se nanaša na preostalo vsebino zahtevanega dokumenta. Kot že rečeno, predmetna ocena dejansko vsebuje zgolj splošno navedbo možnih škodljivih posledic, navedbo stopnje tajnosti in splošno navedbo nalog agencije ter področij, na katerih bi nastale škodljive posledice, ter podatek o načinu prenehanja tajnosti, zato je IP ugotovil, da gre za splošne, s pravnimi normami predpisane podatke, ki jih vsebujeta že ZSOVA (glede nalog organa) in ZTP (glede navedb o možnih škodljivih posledicah, stopnji tajnosti in načinu prenehanja tajnosti). IP zato v nasprotju s trditvami organ v izpodbijani odločbi ugotavlja, da na podlagi dejanske vsebine predmetne ocene ni mogoče ugotoviti nič o konkretnih nalogah organa, zadevah, obsegu, načinih, sredstvih in opremi za izvajanje posebnih oblik pridobivanja podatkov in vsebinskih oziroma programskih področjih, na katera je organ osredotočen pri svojem delovanju oziroma tajnem pridobivanju podatkov in so pomembni za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih koristi Republike Slovenije. Posledično niso utemeljeni povsem nekonkretizirani zaključki organa, da bi razkrivanje teh podatkov »hudo ogrozilo uspešnost bodočega izvajanja oziroma sposobnost učinkovitega izvajanja nalog organa, vzdrževanje dobrih mednarodnih odnosov in politične oziroma prednostne zunanje politične interese Republike Slovenije, s tem pa škodljive posledice za varnost države in njene politične ali gospodarske koristi«. Po mnenju IP sicer drži, kot zatrjuje organ, da obravnavana ocena predstavlja podatek, ki je sestavni del odredbe, vendar to še ne pomeni, da je zato ni dopustno razkriti javnosti. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je za to bistvenega pomena, da iz obravnavane ocene niso razvidni nobeni podatki o konkretnih odredbah, zato v konkretnem primeru ni z ničemer utemeljeno zatrjevanje organa, »da bi že razkritje obstoja ocen možnih škodljivih posledic razkrilo dinamiko in obseg izvajanja posebnih oblik pridobivanja podatkov ter vsebinska oziroma programska področja, na katera je organ osredotočen pri svojem delovanju oziroma tajnem pridobivanju podatkov in so pomembni za zagotavljanje varnostnih političnih in gospodarskih interesov Republike Slovenije.« Takšne navedbe organa so preveč pavšalne in zmotno ciljajo na to, da njegove ocene možnih škodljivih posledic nikoli ne bi smele biti dostopne javnosti. S takšnim argumentom bi organ lahko uspel le, če bi to predpisal zakonodajalec, vendar pa se to ni zgodilo, kar je podrobneje pojasnjeno že zgoraj. IP na tem mestu še poudarja, kar je prav tako pojasnjeno že zgoraj, da je bistvo postopka določanja tajnosti v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka, zato IP, na podlagi samega dejstva, da pisna ocena možnih škodljivih posledic obstaja in še dodatno, da ta ne vsebuje nobenih konkretnih podatkov, ali sploh dejansko obstajajo odredbe, ki naj bi bile njen sestavni del, ni mogel slediti navedbam organa glede zatrjevanih motenj. IP ob tem ne vidi razumnih razlogov, zaradi katerih bi nastale motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, če bi bili prosilcu razkriti podatki (ime, priimek in delovno mesto) o osebi, ki je podatek določila za tajnega oziroma podpisala predmetno oceno.
Iz vsega navedenega izhaja, da organ s pavšalnimi in abstraktnimi navedbami svojega dokaznega bremena ni izpolnil, zato IP, na podlagi svojih ugotovitev, zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilca oziroma javnosti z zahtevano oceno možnih škodljivih posledic, kar pa pomeni, da se je tehtnica v konkretnem primeru nagnila k škodi, ki bi ob zavrnitvi prosilčeve zahteve nastala za pravico javnosti, da se seznani z informacijo. Iz navedenega izhaja, da v konkretnem primeru ni izpolnjen nobeden izmed pogojev, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena kumulativno določa ZDIJZ, zato ni podana izjema notranjega delovanja organa. Ob tem je treba poudariti, da je odločitev v konkretnem primeru vezana izključno na vsebino konkretne ocene možnih škodljivih posledic in zato to ne pomeni, da ta izjema ne bi mogla biti podana glede kakšne druge tovrstne ocene ali vsaj njenega dela (možnost delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ), saj je treba to presojo opraviti v vsakem konkretnem primeru posebej, glede na konkretne okoliščine, pri čemer je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani organa.
Prosilec je v zahtevi navedel, da želi dokumente prejeti v elektronski obliki. Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Iz navedene določbe izhaja, da je praviloma prosilec (in ne organ) tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Le v dveh primerih (ki v konkretnem primeru nista podana) organ ne more ugoditi zahtevi prosilca glede oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo (več o tem v drugem odstavku 25. člena ZDIJZ in drugem odstavku 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16)). Ker navedena primera v konkretni zadevi nista podana, mora organ prosilcu zahtevani dokument posredovati v elektronski obliki.
Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil. IP je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Ta določa: »Vsak posameznik ali organizacija lahko komisijo obvesti o domnevno nezakoniti uporabi nadzorovanih ukrepov in ji da pobudo za izvedbo nadzora.«
[2] npr. odločba IP št. 090-126/2011/6 z dne 5. 9. 2011
[3] Str. 6 v dokumentu z naslovom »Pogosta vprašanja«, ki je objavljen na spletni strani: https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/UVTP/DOKUMENTI/Koristni-nasveti-s-podrocja-TP.pdf
[4] Enako izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS št. I U 1857/2012-12 z de 9. 10 2013 (35. odstavek obrazložitve) in št. 1837/2014/25 z dne 11. 2. 2016 (17. odstavek obrazložitve).
[5] prim. 11. člen ZSOVA, ki sicer ureja službeno izkaznico, vendar ta med drugim vsebuje tudi logotip organa.
[6] Sklep o grafični podobi Slovenske obveščevalno-varnostne agencije (Uradni list RS, št. 48/00)
[7] npr. spletna stran organa (https://www.gov.si/drzavni-organi/vladne-sluzbe/slovenska-obvescevalno-varnostna-agencija/o-sovi/); primer konkretnega dokumenta organa: https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/SOVA/Dokumenti/Izjava-17.-marec-2020.pdf ; podatki na drugih spletnih straneh: https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/SOVA/Dokumenti/Izjava-17.-marec-2020.pdfhttps://sl.wikipedia.org/wiki/Slovenska_obveščevalno-varnostna_agencija.
[8] http://www.pisrs.si/Pis.web/npb/2020-01-0461-2018-01-0353-npb1-p2.pdf
[9] Da je številka zadeve javnosti dostopen podatek, izhaja tudi iz pretekle prakse IP, npr. odločba št. 090-126/2011/6 z dne 5. 9. 2011
[10] objava ocene možnih škodljivih posledic na spletni strani: https://www.casnik.si/wp-content/uploads/2014/03/sova-4.10.2010.pdf
[11] npr, sodba Upravnega sodišča RS št. I u 2599/2018-13 z dne 27. 11 2019 (22. točka obrazložitve).