prosilec - Ministrstvo za obrambo

POVZETEK:

Organ je zaradi izjeme notranjega delovanja (11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ) zavrnil zahtevo za dostop do dokumentacije v zvezi s sporazumom o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevano izjemo (organ ni navedel, katere konkretne dokumente je presojal, posledično ni za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredelil, niti ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa niti kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta). Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-137/2020/2
Datum: 24. 7. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 13. 7. 2020, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Slovenske vojske, Generalštaba, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-49/2020-2, z dne 2. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O :

1. Pritožbi prosilca z dne 13. 7. 2020 se ugodi in se odločba Ministrstva za obrambo, Slovenske vojske, Generalštaba št. 090-49/2020-2, z dne 2. 7. 2020 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je 16. 6. 2020 na organ na podlagi ZDIJZ naslovil zahtevo, s katero je prosil za:
- besedilo sporazuma o sodelovanju vojske in policije, na podlagi katerega na obmejnem območju delujejo mešane policijsko-vojaške patrulje,
- morebitne druge dokumente, ki podrobneje opredeljujejo način delovanja mešanih policijsko-vojaških patrulj (npr. protokol o delovanju mešanih patrulj in podobno),
- depeše oziroma druge tipe dopisov vodstva policije ali vojske (npr. naročila, obvestila), poslane enotam vojske ali policije v letih 2019 in 2020, ki določajo način delovanja mešanih patrulj oziroma vojaške ali/ter policijske komponente mešanih patrulj.

Organ je z odločbo št. 090-49/2020-2, z dne 2. 7. 2020 zahtevo prosilca zavrnil in v obrazložitvi povzel prvi odstavek 1. člena in prvi odstavek 4. člena ZDIJZ. V nadaljevanju je organ je navedel, da je v postopku preveril, ali razpolaga z informacijami, ki jih prosilec zahteva. Po pregledu zadeve je organ ugotovil, da prosilec zahteva podatke, ki se nanašajo na notranje delovanje oziroma dejavnost organa. Organ lahko v celoti ali delno zavrne dostop do zahtevane informacije, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli, v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, določeno izjemo. Organ je ugotovil, da ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne zahteva, ki se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je povzel še prvi odstavek 118. člena ZUP in ugotovil, da posebni stroški postopka niso nastali.

Dne 13. 7. 2020 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-49/2020-2, z dne 2. 7. 2020, v kateri je navedel, da meni, da je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb oziroma zadevnega organa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Interes javnosti, da pozna ozadje sodelovanja med Slovensko vojsko in Policijo, je močan, saj je iz incidenta, ki se je zgodil na slovensko-italijanski meji v prvi polovici maja 2020, razvidno, da vojska morebiti presega pooblastila, ki jih ima v sodelovanju s policijo pri nadziranju meje. Če bi bili zahtevani dokumenti v celoti razkriti javnosti ali delno razkriti v javnosti, bi se razjasnila vloga vojske v mešanih patruljah, ki delujejo na podlagi Zakona o obrambi. Politični predstavniki in vodstvo Policije in Slovenske vojske so o pogojih sodelovanja obeh organov v zadnjem času podajali dvoumne razlage, zato še vedno ni jasno, katere naloge je Policija prepustila vojakom, ali ti lahko delujejo samostojno, do kolikšne mere so samostojni, kakšna so pooblastila vojakov pri obravnavi civilistov in kakšne so njihove dolžnosti. Razkritje zahtevanih dokumentov bi pomembno doprineslo k demokratičnemu nadzoru medijev oziroma javnosti nad delovanjem oboroženih pripadnikov obeh organov.
 
Organ je z dopisom št. 090-49/2020-4 z dne 16. 7. 2020 pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP, skladno z določbo 245. člena ZUP. Organ je še v celoti povzel obrazložitev izpodbijane odločbe in dodal, da pritožnik v pritožbi ne navaja takih dejstev in dokazov, zaradi katerih bi utegnila biti odločitev drugačna.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da so se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ niti v izreku niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni konkretno navedel dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri konkretni dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca z dne 16. 6. 2020 pri njem obstajajo, saj se v postopku ni opredelil, kateri konkretni dokumenti, s katerimi razpolaga, ustrezajo zahtevi prosilca. Organ je le pavšalno navedel, »da je v postopku preveril, ali razpolaga z informacijami, ki jih prosilec zahteva«. Posledično organ tudi ni ugotavljal obstoja izjem po vseh posameznih dokumentih. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidna odločitev organa glede dostopa do katerih konkretnih dokumentov je organ odločal, saj je organ v izreku le povzel zahtevo prosilca. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. člena ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
 
Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.
 
Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet presoje, kakšne posledice bi imelo razkritje teh dokumentov …) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje morebitnih stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 
Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:
 
1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo
 
Organ je v izreku in v obrazložitvi izpodbijane odločbe le povzel zahtevo prosilca z dne 16. 6. 2020 in ni konkretno navedel dokumentov, o dostopu do katerih je odločal, na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja.
 
IP poudarja, da ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega ZDIJZ, ki v prvem odstavku 4. člena določa, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organi v postopku po ZDIJZ torej niso dolžni pripravljati odgovorov na vprašanja, obrazložitev, komentarjev ali analiz, so pa v primeru, če ti podatki izhajajo iz že obstoječega dokumenta (v fizični ali elektronski obliki), prosilcu dolžni posredovati predmetni dokument. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter pripravljati analiz, pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ.
 
Če bo organ v ponovljenem postopku morda ugotovil, da glede dela zahtevanih informacij niso izpolnjeni vsi kriteriji iz 4. člena ZDIJZ (npr. da kakšen izmed zahtevanih dokumentov ne obstaja), bo v tem delu moral zahtevo prosilca zavrniti, vsa relevantna dejstva v zvezi s to ugotovitvijo pa navesti v obrazložitvi odločbe.
 
2. Glede vključitve stranskih udeležencev
 
IP ni znana podrobna vsebina konkretnih dokumentov, ki so predmet presoje, zato ne more ugotavljati, ali bi moral organ v konkretnem primeru pred izdajo izpodbijane odločbe v postopek vključiti kakšnega stranskega udeleženca. Zato le na splošno pojasnjuje, da mora organ v primeru, če ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.
 
Ko bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, kateri konkretni dokumenti so predmet njegove presoje, bo moral natančno pregledati njihovo vsebino in oceniti, ali bi njihovo razkritje lahko vplivalo na pravice in koristi tretjih oseb. Vse te subjekte mora organ nato, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek pred izdajo odločbe in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahteval prosilec. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilca.
 
3. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa
 
Organ mora popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, v zvezi s katero bo ugotovil, da predstavlja informacijo javnega značaja, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,  opredeliti do naslednjih vprašanj:
1.     ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
2.     če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.
 
Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

Kot že rečeno, je IP ugotovil pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer je le povzel zakonsko določbo. Obrazložitev izpodbijane odločbe je zato ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,  kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se tudi iz vidika izjem od prostega dostopa natančno opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da morata biti za obstoj te izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1.    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
2.    razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

IP poudarja, da gre za izjemo notranjega delovanja lahko le pri dokumentih, ki urejajo postopke, delovanje in ukrepe, ki so namenjeni interni rabi organa (npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Z obravnavano izjemo se namreč varuje primere, v katerih bi javnost dokumentov lahko resno ogrozila kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. V skladu z utečeno prakso IP dokumenti, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjih subjektov in do posameznikov (npr. do oseb, obravnavanih v policijskih postopkih), niso dokumenti, ki so namenjeni le internemu delu organa.

Vendar pa dejstvo, da gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.

Glede na vsebino obravnavane zahteve prosilca in zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka IP izpostavlja sodbo Upravnega sodišča RS št. IU 2599/2018-19 z dne 27. 11. 2019, iz katere izhaja, da bi razkritje dokumentov v delu, kjer so navedene informacije o policijski taktiki in metodiki dela, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, razkritje dokumentov v delu, ki se nanaša na postopanje s posameznimi osebami na območju Republike Slovenije, pa teh motenj ne bi moglo povzročiti. Način izvajanja teh postopkov, ki so predpisani s pravnimi normami in jih je v vsakem primeru treba upoštevati, posega v pravice in obveznosti oseb, ki so obravnavane, zato ne more biti zgolj stvar interne politike organa.

Ker je prosilec novinar, IP izpostavlja še sodbo št. IU 930/2019-18 z dne 20. 5. 2020, v kateri je Upravno sodišče RS izrecno navedlo, da medijski pritisk ne predstavlja motnje v delovanju organa (38. in naslednje odstavke obrazložitve).

Kot že rečeno, je organ v izpodbijani odločbi le povzel zakonsko določbo, z ničemer pa te določbe ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. To pomeni, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je ni mogoče preizkusiti. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, namreč ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora zato v ponovljenem postopku za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in pojasniti, za katero delovanje oziroma dejavnost gre. Nato pa mora tudi konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.
 
4. Glede izvedbe testa javnega interesa

Upoštevajoč pritožbene navedbe, s katerimi prosilec zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, IP ugotavlja, da mora organ v ponovljenem postopku po uradni dolžnosti ugotavljati tudi, ali je zahtevane informacije treba razkriti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva poslovne skrivnosti. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ (npr. varstvo notranjega delovanja organa). V ponovljenem postopku mora organ v obrazložitvi odločbe konkretno navesti vsa dejstva in okoliščine, na katera bo oprl svojo odločitev po izvedenem testu javnega interesa.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka v zvezi z izvedbo testa javnega interesa IP poudarja dejstvo, da je prosilec v tem postopku novinar, kar upoštevajoč sodno prakso (npr. sodbi Upravnega sodišča RS št. IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018 (62. odstavek obrazložitve) in št. IU 599/2014 z dne 3. 11. 2015 (46. odstavek obrazložitve) ni zanemarljivo. V navedenih odločbah je sodišče izpeljalo interpretacijo ZDIJZ, iz katere izhaja, da kljub temu, da prosilcu ni treba utemeljiti pravnega interesa oziroma zahteve za dostop do informacije javnega značaja (tretji odstavek 17. člena ZDIJZ; drugi odstavek 39. člena v zvezi z 5. odstavkom 15. člena Ustave RS), so okoliščine, v zvezi s katerimi prosilec zahteva dostop, pravno relevantne ravno pri uporabi testa javnega interesa oziroma sorazmernosti, ko se medsebojno tehtajo nasprotujoči si legitimni interesi. V tem smislu je tudi za obravnavani primer pomembno, kdo podaja zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, katero konkretno informacijo zasleduje in za kakšen namen. Glede na navedeno torej dejstvo, da je prosilec v konkretnem primeru novinar ene od slovenskih večjih medijskih hiš, ni mogoče vzeti pomembne teže pri odločitvi IP. Namen navedenega medija je usmerjanje moči preiskovalnega in poglobljenega novinarstva v družbene spremembe, ob podajanju ažurnih, točnih in kakovostnih informacij, zavedajoč se svoje družbene odgovornosti. Kar v okoliščinah konkretnega primera pomeni poročanje o tem, kakšna je vloga vojske v mešanih patruljah pri nadziranju meje, kar je pravilno izpostavil tudi prosilec v pritožbi.

V obravnavanem postopku tudi ni zanemarljivo, da se zahtevani dokumenti nanašajo na vprašanje, ali policija in vojska obmejne postopke izvajata zakonito, enotno, predvidljivo in v okviru zaupanih jima zakonskih pooblastil. Ne glede na to, da imata tako vojska kot policija zaradi specifičnosti svojega dela pravico varovati določene operativne informacije, ki se nanašajo na tehniko in metodiko, pa, kot je pojasnjeno že v prejšnji točki te obrazložitve, kot takih ni mogoče šteti podatkov o tem, kako izvaja postopke z osebami, ki jih obravnava na meji in ki so regulirani z veljavno slovensko in mednarodno zakonodajo. Vsak posameznik, ki se znajde v postopkih pred represivno - varnostnimi organi, kamor spadata tudi policija in vojska, mora in je lahko seznanjen s tem, kako se ti postopki dejansko operativno izvajajo, kaj lahko v takšnem postopku pričakuje in kakšne pravice so mu v njem priznane oz. bi mu morale biti. V tem delu delovanje policije in vojske ne more biti tajno, ker ne gre zgolj za njune interne postopke, za tehniko in metodiko njenega dela, ampak gre v teh postopkih za obravnavo posameznikov, ki so kot tudi kot subjekti po mednarodnem pravu, ki zavezuje Slovenijo, upravičeni do priznanja določenih pravic. Vprašanje, ali jim policija v postopkih obravnave te pravice priznava, pa je vprašanje, ki je v javnem interesu.

Nenazadnje gre v obravnavani zadevi tudi za temo, ki je bila v zadnjem obdobju večkrat javno izpostavljena zaradi incidenta, ki se je zgodil na slovensko-italijanski meji maja 2020. O tem dogodku so poročala sredstva javnega obveščanja,  bil pa je tudi predmet vojaške in kriminalistične preiskave. Iz navedenih objav izhaja, da je bilo v zvezi z delom vojske oziroma policije na meji javno izpostavljeno predvsem vprašanje, ali vojska oziroma policija postopke izvajata zakonito in ali so bile tem posameznikom kršene človekove pravice. Informacije, iz katerih izhaja, kako vojska oziroma policija te postopke izvajata, so torej v javnem interesu. Ustrezna javna razprava o tem vprašanju je namreč mogoča le ob dostopnosti vseh relevantnih informacij, zato je pomembno, da je javnost z njimi seznanjeni. Tudi v zvezi s tem IP opozarja na sodbo št. IU 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018 (63. odstavek obrazložitve), v kateri je Upravno sodišče navedlo, da je za javni diskurz brez dvoma zaželeno, da v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih, površnih oziroma netočnih govoricah.

Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku pri izvedbi testa javnega interesa upoštevati tudi zgoraj izpostavljene okoliščine, v zvezi s katerimi prosilec zahteva dostop do dokumentov.

5. Glede pravila delnega dostopa
 
Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca pa je bila zavrnjena v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.
 
6. Glede vsebine izreka odločbe

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izpodbijani odločbi namreč izrek ni določno opredeljen, ker je organ v izreku le povzel zahtevo prosilca. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Odločbe s takšnim izrekom (v povezavi z že opisanimi pomanjkljivostmi v obrazložitvi izpodbijane odločbe) se ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

Sklepno

Glede na vse zgoraj navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil ter odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
 
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,    
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
informacijska pooblaščenka