prosilec - Inšpektorat RS za šolstvo in šport

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev organa, s katero je prosilcu zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije zaradi neobstoja dokumentov. . IP je v postopku ugotavljanja, ali organ razpolaga z dokumenti, ki so bili predmet pritožbe prosilca, vpogledal v fizično in elektronsko dokumentacijo pri organu, pri čemer je ugotovil, da organ v elektronskem sistemu nikoli ni hranil predmetnih dokumentov. V fizični obliki pa jih je uničil v trenutku, ko je bila zadeva prenesena iz tekoče v stalno zbirko, prosilec pa je zahtevo po ZDIJZ vložil po tem dogodku. IP je zato sledil utemeljitvi organa, da s predmetnimi dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki in pritožbo prosilca v celoti zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-110/2020/5
Datum: 17. 7. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 20. 6. 2020, zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport, Linhartova 7a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-016/2020/8 z dne 10. 6. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
    

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 20. 6. 2020 zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport, št. 090-016/2020/8 z dne 10. 6. 2020, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 24. 3. 2020 na podlagi ZDIJZ na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri prosi organ, da mu v elektronski obliki posreduje naslednje dokumente:
-    Dokument št. 20102-228-2016/4 s prilogami
-    Dokument št. 20102-228-2016/15
-    Dokument št. 20102-305-2018/7
-    Dokument št. 20102-305-2018/16 s prilogami
-    Dokument št. 20102-305-2018/2
-    Dokument št. 20102-072-2019/3 s prilogami
-    Dokument št. 20102-072-2019/4
-    Dokument št. 20102-072-2019/6

Organ je z odločbo št. 090-016/2020/8 z dne 10. 6. 2020 zahtevo prosilca za posredovanje dokumenta št. 20102-228-2016/4 s prilogami dokumenta št. 3, 5, 8, 9, 16, 17 zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca ter navedel, da so bile prosilcu posredovane informacije po elektronski pošti dne 8. 5. 2020 ter da je bil prosilec v zvezi z zahtevo po posredovanju dokumentov, vodenih pod številkami pod št. 20102-228-2016, 20102-370-2019 in 20102-305-2018, v skladu z določbo 6. člena ZDIJZ, napoten na pregled spletne strani organa. Dne 18. 5. 2020 je prosilec podal pritožbo, da mu ni bil posredovan dokument št. 20102-228/2016/4 s prilogami. Organ je prosilcu pojasnil, da so na spletni strani dostopni dokumenti, o katerih je bilo pravnomočno odločeno s strani organa in v pritožbenih postopkih. Organ je pojasnil, da z ostalimi prilogami ne razpolaga, ker so bile ob prenosu zadeve iz tekoče v stalno zbirko gradiva priloge izločene iz dokumentacije. Organ je v nadaljevanju odločbe navedel še osnovne pogoje iz 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja. Po pregledu spisovne dokumentacije je organ ugotovil, da ne razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca. Zato je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Dne 20. 6. 2020 je organ zoper odločbo št. 090-016/2020/8 z dne 10. 6. 2020 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da mu organ neopravičeno ni posredoval dela zahtevanih dokumentov z navedbo, da z njimi ne razpolaga, ker naj bi bili ob prenosu zadeve iz tekoče v stalno zbirko gradiva izločeni iz dokumentacije. Prosilec je dodatno navedel, da ne razume odgovora organa, da ne razpolaga z dokumenti, na osnovi katerih je izvajal inšpekcijski nadzor. Prosilcu se taka navedba organa zdi nenavadna in želi, da se jo preveri ter da zakonitost izločitve presodi IP oziroma drug pristojen organ. Prosilec je v nadaljevanju pritožbe poudaril, da je od organa v svojem zahtevku med drugim zahteval dokument št. 20102-228-2016/4 s prilogami. Navaja, da iz dokumenta, objavljenega na spletni strani, izhaja, da mu je priloženih 17 prilog, od katerih jih je 10 objavljenih, 7 pa ne. Prosilec pritožbo vlaga zaradi ne posredovanja naslednjih prilog:
•    št. 3 – Zapisnik Sveta staršev,
•    št. 5 – Primer evidentiranja prisotnosti staršev na skupnem sestanku,
•    št. 7 – Primer poizvedb pri drugih organizatorjih,
•    št. 8 – Primer poizvedb za prevoz,
•    št. 9 – Primer ponudbe za Čatež,
•    št. 16 – Spremljava člankov v medijih, ki se nanašajo na probleme organizacije šol v naravi, s katerimi se srečuje tudi organ,
•    št. 17 – Tabele z izračunom prispevka staršem.

Prosilec v pritožbi zahteva, da IP preveri, ugotovi in pojasni, kateri od neposredovanih sedmih dokumentov so bili izločeni in zakaj ter kdaj (datum), kateri pa zavrnjeni in zakaj. Prosilcu se zdi dejstvo, da inšpektorat, ki v inšpekcijskem postopku presoja domnevne finančne nepravilnosti pri organizacije šole v naravi, iz svoje dokumentacije izloči dokumente, ki jih je zahteval in pridobil od zavezanca za nadzor nesprejemljivo in mu vzbuja sum na zlorabo in morebitne nepravilnosti pri izvedbi nadzora. Prosilec še dodaja, da iz ostale objavljene dokumentacije izhaja, da je inšpektorat postopek izpeljal nestrokovno in morda celo nezakonito. Prosilec v pritožbi prosi, da IP ugotovi dejansko stanje glede navedb organa, da s prilogami št. 3, 5, 7, 8, 9, 16 in 17 dokumenta št. 20102-228-2016/4 dejansko ne razpolaga oz. jih nima v svojih spisih oz. arhivu in zato o njihovem posredovanju ne more odločiti. Dodatno prosi, da IP ugotovi, če je bila izločitev dokumentov, kot jo navaja organ, skladna s predpisi ter v primeru, da IP ugotovi, da ni pristojen za katero od navedenih nalog, zadevo posreduje v obravnavo pristojnim in ga o tem obvesti.

Organ je pritožbo, z elektronskim dopisom dne 26. 6. 2020, skupaj s spisno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

IP je dne 15. 7. 2020 v prostorih organa opravil ogled brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera, z namenom, da sam oceni in presodi dejstva, ki so relevantna v obravnavani zadevi, pri čemer je nastal zapisnik št. 090-110/2020/4. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pritožba prosilca se nanaša na obstoj prilog št. 3, 5, 7, 8, 9, 16, 17 iz dokumenta št. 20102-228-2016/4. Organ je v izreku izpodbijane odločbe izrecno navedel le priloge št. 3, 5, 8, 9, 16, 17, vendar pa IP ugotavlja, da iz spisovne dokumentacije (natančneje iz pritožbe prosilca in iz prilog k dokumentu št. 20102-228-2016/4, do katerih je bil prosilcu dejansko omogočen dostop) izhaja, da je organ prosilcu dejansko zavrnil tudi dostop do priloge št. 7. Izrek izpodbijane odločbe se torej pravnoformalno glasi le na zavrnitev prilog št. 3, 5, 8, 9, 16, 17, vendar je v zadevi nesporno, da je organ izpodbijano odločbo izvršil tako, da prosilcu ni omogočil dostopa do prilog št. 3, 5, 7, 8, 9, 16, 17, zato je bila v tem obsegu opravljena tudi presoja IP v tem pritožbenem postopku.

Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

IP glede na spisno dokumentacijo ter izveden ogled in camera ne vidi razumnih razlogov, da bi podvomil v resničnost navedb organa, iz katerih izhaja, da organ ne razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca. IP je na ogledu in camera preverjal obstoj prilog št. 3, 5, 7, 8, 9, 16, 17 iz dokumenta št. 20102-228-2016/4 in pregledal celotno dokumentacijo v omenjeni zadevi, tako v elektronski kot v fizični obliki, pri čemer ni našel dokumentov, ki so predmet pritožbe prosilca. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da prilog št. 3, 5, 7, 8, 9, 16, 17 v dokumentaciji ni, saj so bile junija 2019 ob prenosu zadeve iz tekoče v stalno zbirko gradiva, izločene iz dokumentacije in uničene. Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da je bil prenos iz tekoče v stalno zbirko in posledično uničenje dokumentov, ki so predmet te pritožbe, izvedeno preden je organ prejel zahtevo prosilca. IP še dodaja, da iz popisa zadeve št. 20102-228-2016 izhaja, da je bil postopek v tej zadevi zaključen 6. 11. 2017, skladno z drugim odstavkom 72. člena Uredbe o upravnem poslovanju - UUP  pa se po dveh letih po letu rešitve zadeve, oziroma najpozneje do konca marca naslednjega leta po poteku roka dveh let, dokumentarno gradivo prenese iz tekoče zbirke v stalno zbirko. Organ je torej prenos predmetne zadeve iz tekoče v stalno zbirko izvedel v roku, ki je določen v UUP, kar je še dodaten argument v prid ugotovitvi, da organ v trenutku prejema obravnavane zahteve prosilca ni več razpolagal z zahtevanimi dokumenti.

Organ je v času, ko je bila evidentirana zadeva pod številko 20102-228-2016 do letošnjega leta, za elektronsko upravljanje z dokumentarnim in arhivskim gradivom uporabljal informacijski sistem ISS 2. Od leta 2020 pa uporablja sistem IS IRSŠŠ. Sistema med seboj nista povezana. Organ je na ogledu in camera navedel, da je predmetna zadeva že arhivsko gradivo in se zato v novem sistemu ne hrani. IP je vpogledal v celotno zadevno dokumentacijo v elektronskem sistemu ISS 2, kjer je zadevna dokumentacija evidentirana, in ugotovil, da priloge k dokumentu št. 20102-228-2016/4 nikoli niso bile optično prebrane in v tej obliki shranjene, ker organ prilog vhodnih dokumentov v tem sistemu ni shranjeval v obliki optično prebranih dokumentov, temveč je v stolpec z naslovom »Opis številčenja« navedel le dejstvo, da ima dokument priloge.

Organ po usmeritvah vodstva nebistvenih prilog v fizični obliki ne hrani. Na spletni strani je proaktivno objavil le tiste priloge, ki jih je uradna oseba uspela poiskati sama po spominu, in sicer le te, za katerimi je ostala nadzorna sled v elektronskih sporočilih, ki so bila poslana drugim prosilcem v povezavi z zahtevami po ZDIJZ. Prenos iz tekoče v stalno zbirko, v kateri nebistvenih prilog ne hranijo, pri organu poteka na podlagi ustnih navodil, ki jih je vodstvo dalo uradnim osebam na kolegijih organa. Izločitev določenih dokumentov v okviru prenosa iz ene zbirke v drugo je po mnenju IP tudi skladno z UUP, ki v 71. členu pravi, da še preden se zadeva vloži v tekočo zbirko, se uredi. Tako se na primer v elektronski obliki pregleda, ali so dokumenti ustrezno evidentirani, kjer se izločijo dokumenti, ki niso del zadeve (kopije dokumentov, pomožni obrazci, neizpolnjene tiskovine in podobno). Iz citirane določbe izhaja, da se določeni dokumenti izločijo iz zadeve že ob prenosu v tekočo zbirko. Dalje iz drugega odstavka 72. člena UUP izhaja, da se pred prenosom iz tekoče v stalno zbirko iz vsega dokumentarnega gradiva izloči dokumentarno gradivo, ki mu je potekel dveletni rok.

Da se organ trudi, da bi v okviru razpoložljivih informacij ravnal transparentno, izhaja iz dejstva, da organ na svoji spletni strani proaktivno objavlja vso dokumentacijo, dostop do katere prosilci zahtevajo večkrat. Tudi dejstvo, da je uradna oseba kljub ne obstoju prilog v elektronskem ali v fizičnem gradivu v zadevah, ki so predmet obravnavane zahteve prosilca, poiskala priloge, za katerimi je ostala nadzorna sled v elektronskih sporočilih in jih objavila na spletni strani, priča o dejstvu, da organ dokumentov ne želi skrivati in se trudi delovati transparentno.

Iz samega ZUP, UUP ter načela prijazne in odprte javne uprave sicer izhaja obveznost organov, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ, na podlagi katerega je prosilec vložil zahtevo, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov, dopolnjevati dokumentov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente, če z njimi ne razpolaga.
 
Možnost, da organ morebiti ne razpolaga z zahtevanim dokumentom, dopušča tudi prosilec sam, ko v pritožbi navaja, da se mu zdi nesprejemljivo, nestrokovno in morda celo nezakonito, da inšpektorat, ki je v inšpekcijskem postopku presojal domnevne finančne nepravilnosti pri organizaciji šole v naravi, po zaključku postopka del dokumentacije izloči oz. naredi nedostopno. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, za katere prosilec meni, da bi jih moral imeti. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo v materializirani obliki, ne pa vprašanje, ali bi morale obstajati in zakaj ne obstajajo. IP namreč ni organ, ki bi se v okviru pritožbenega postopka po ZDIJZ lahko spuščal v presojo pravilnosti in zakonitosti postopkov, ki jih izvaja organ. IP zato ni pristojen odločati, ali je uradna oseba iz zadeve dejansko izločila le dokumente, ki niso del zadeve (kopije dokumentov, pomožni obrazci, neizpolnjene tiskovine in podobno) oziroma dokumentarno gradivo, ki mu je potekel dveletni rok, kot to določata že zgoraj omenjeni 71. in 72. člen UUP. Za to presojo so pristojni drugi organi (npr. upravna inšpekcija), kamor se lahko npr. prosilec obrne s prijavo, če meni, da postopanje organa glede evidentiranja dokumentov ni pravilno.

Navedeno stališče je v sodbi, št. I U 512/2010 z dne 7. 12. 2011, zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je zapisalo, da z argumentom, da bi tožena stranka zahtevani dokument morala imeti, oziroma, da bi ga morala izdelati na podlagi zakona, ni mogoče utemeljevati ali dokazati, da se zahtevana informacija nahaja pri zavezancu. V upravnem in sodnem postopku o zahtevi za dostop do informacije javnega značaja tudi ni mogoče presojati odgovornosti in škodnih posledic zaradi morebitnega nezakonitega vodenja dokumentacije pri zavezancih po ZDIJZ.

Pritožbeni postopek po ZDIJZ ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Zgolj pavšalnega navajanja (npr. da se prosilcu zdi »nesprejemljivo in vzbuja sum na zlorabo in morebitne nepravilnosti pri izvedbi nadzora«), da bi organ moral razpolagati z dokumenti, ki vsebujejo zahtevane informacije, brez kakršnih koli oprijemljivih dokazil, IP ne more šteti kot izkazano dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga.

Upoštevaje vse navedeno IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa v zvezi z dokumenti, s katerimi organ ne razpolaga v materializirani obliki, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Organ je namreč na ogledu in camera IP izročil vse dokumente, ki jih ima v zvezi s konkretno zadevo, in predvsem obširno pojasnil dejansko stanje v zvezi z zahtevanimi dokumenti, s katerimi ne razpolaga.

IP je na podlagi vsega navedenega pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka