prosilec - Banka Slovenije

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal dostop do dveh nadzorniških pisem organa, in sicer v delu, v katerem je organ dostop do podatkov prosilcu zavrnil. Upoštevaje napotila Upravnega sodišča v sodbi št. I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019 je tako IP presojal izvajanja določb prava EU ter določb 404. člena ZBan-2 in drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Ugotovil je, da predmetni sekundarni viri EU ne urejajo instituta dostopa do informacij javnega značaja kot ga ureja ZDIJZ in da ne gre za izvajanje prava EU. Nadalje je IP ugotovil, da aktualni področni zakon (ZBan-2) napotuje na uporabo določb ZDIJZ, zato je dostop do zahtevanih podatkov presojal z vidika izjem po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ker je IP ocenil, da podatki o tem, na kateri banki se nadzorniški pismi glede financiranja kreditov v švicarskih frankih, nanašata, ne predstavljajo izjeme od dostopa po ZDIJZ, je organu naložil, da jih razkrije. IP je izvedel tudi test interesa javnosti, kot dodaten argument za razkritje zahtevnih podatkov. Ugotovil je, da je javni interes za razkritje podatkov o nadzorovani banki glede nepravilnostih in pomanjkljivosti pri kreditiranju v CHF močnejši od interesa organa in nadzorovanih bank, da se javnost ne seznani z navedenimi podatki.

ODLOČBA:

Številka: 090-45/2020/7

Datum: 26. 5. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 20. 1. 2020, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska cesta 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, in o pritožbi prosilca z dne 21. 1. 2020 zoper sklep organa o popravi pomote, št. 2.07.4-10/2019-14 z dne 10. 1. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 20. 1. 2020 se delno ugodi in se odločba Banke Slovenije, št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu fotokopiji naslednjih dokumentov:

• dokumenta št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 na način, da bodo vidni tudi podatki o:

∙ naslovniku, in

∙ nazivu banke v drugi vrstici tretjega odstavka;

• dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 na način, da bodo vidni tudi podatki o:

∙ naslovniku, in

∙ nazivu banke v imenu dokumenta.«.

1. V preostalem delu se pritožba prosilca zoper odločbo Banke Slovenije, št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, zavrne.

1. Pritožba prosilca z dne 21. 1. 2020 zoper sklep Banke Slovenije, št. 2.07.4-10/2019-14 z dne 10. 1. 2020, se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 2. 2. 2015 zahteval fotokopije naslednjih dokumentov:

»1. Celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF, ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF od leta 2003 do danes. Iz odgovora naj bo razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF po posamezni banki.

2. Vsa sporočila, letake, okrožnice ali kakršnekoli druge dokumente ali pisne informacije, ki jih je Banka Slovenije od leta 2003 do danes poslala v Sloveniji registriranim bankam, objavila na svoji spletni strani ali kako drugače posredovala strokovni ali splošni javnosti.«.

Med drugim je pojasnil, da želi izvedeti, kako in na kakšen način je Banka Slovenije obveščala banke o neustreznosti stanovanjskih kreditov v švicarskih frankih, kako je izvajala nadzor nad bankami ter kako so banke pod nadzorom Banke Slovenije obveščale in opozarjale svoje stranke. Dodal je, da je zahteva namenjena tudi prihodnji zaščiti kreditojemalcev in potrošnikov.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo, št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil na način, da je prosilcu posredoval vse dokumente, ki jih je posredoval bankam oziroma hranilnicam ter splošni in strokovni javnosti od leta 2003 do 2. 2. 2015, ter v delu zahteve prosilca napotil na spletne strani organa, konkretno »Finančna stabilnost/Publikacije s področja finančne stabilnosti/Poročila o finančni stabilnosti«. Zahtevo prosilca po 1. točki je zavrnil, ker z zahtevanim poročilom ne razpolaga v materializirani obliki, v pismu upravi banke X in pismu upravi banke Y pa je zavrnil dostop do podatkov, iz katerih bi bili razvidni banki. V utemeljitev slednjega je navedel, da se vse informacije, pridobljene v postopku nadzora, obravnavajo kot zaupne informacije po prvem odstavku 228. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan-1)[1]. Organ lahko zaupne informacije razkrije tretjim osebam le v obliki povzetka, iz katerega ni mogoče prepoznati posameznih bank, na katere se nanašajo, in taksativno naštetim osebam iz 231. člena ZBan-1. Organ je tako pri odločitvi upošteval 7. člen ZDIJZ in odločil o delnem dostopu do predmetnih pisem bankama, v celoti pa je omogočil prost dostop do dopisa bankam in hranilnicam iz leta 2006 in 2007, zgibanke in poročil o finančni stabilnosti, iz katerih ni mogoče prepoznati posameznih bank.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015. IP je prosilcu ugodil v delu, ki se nanaša na predmetni pismi upravi bank, na način, da so razvidni podatki o bankah, na kateri sta pismi naslovljeni. Zoper zavrnilni del navedene odločbe IP je prosilec vložil tožbo pri Upravnem sodišču, ki jo je sodišče zavrnilo s sodbo št. II U 8/2016-14 z dne 23. 8. 2017. Zoper del odločbe IP, s katerim je IP pritožbi prosilca ugodil, pa je vložil tožbo organ. Upravno sodišče je s sodbo št. I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019 zadevo v tem delu vrnilo IP v ponovno odločanje. IP je na podlagi slednje sodbe izdal odločbo št. 090-100/2015/24 z dne 21. 11. 2019, s katero je pritožbi prosilca ugodil in odpravil četrto alinejo 1. točke izreka odločbe organa, št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, v delu, ki se nanaša na dokument v zvezi z Banko X, in peto alinejo 1. točke izreka iste odločbe organa, v delu, ki se nanaša na dokument v zvezi z Banko Y, ter v tem obsegu vrnil zadevo v ponovno odločanje organu.

Organ je o dostopu do podatkov o Banki X in Banki Y ponovno odločil z odločbo št. 2.07.4-10/2019-8 z dne 23. 12. 2019, s katero je zahtevi prosilca za dostop do nadzorniškega pisma organa, št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008, in nadzorniškega pisma organa, št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, ugodil delno, in sicer, da se prosilcu posredujeta na način, kot je že odločil IP, vendar brez podatkov o bankah in točke e) v pismu Banki Y. Pri tem je upošteval takrat obstoječe dejansko stanje in materialno pravo, upoštevaje navedbe Upravnega sodišča v sodbi št. I U 26/2016-38 in odločbe IP št. 090-100/2015/24. Ne nazadnje pa je moral upoštevati predpis, ki je veljal oziroma se uporabljal v času ponovnega odločanja na prvi stopnji (tako sodba sodišča št. I U 791/2010 z dne 21. 4. 2011). Kot nesporne ugotovitve, ki izhajajo iz predhodnih postopkov ter odločitev sodišča in IP, je navedel:

• pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja s področja nadzora se uporabljajo določbe ZDIJZ in področne zakonodaje, v konkretnem primeru zakona o bančništvu in druge evropske zakonodaje;
• zahtevani dokumenti so bili izdelani v postopku nadzora;
• določba četrtega odstavka 15. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan-2)[2] ne pomeni derogacije ZBan-2;
• v predmetnem postopku je potrebno razčistiti, kaj se šteje za definicijo postopka nadzora po zakonu o bančništvu, in kdaj se postopek nadzora šteje za končan, četudi je bil predmet nadzora, v katerem sta nastala dokumenta, kreditiranje fizičnih oseb na splošno/v CHF;
• v predmetnem postopku je potrebno razčistiti, ali gre pri vprašanju dostopa do dokumentov s področja nadzora za izvajanje prava EU ali ne.

Obstoj nadzornega postopka po ZBan-2 in ZBan-1

Najprej je organ izpostavil določbo 404. člena ZBan-2 in smiselno enako določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Splošna ureditev dostopa, kot jo zagotavlja ZDIJZ, za presojo v konkretnem primeru ni primerna, ker ne omogoča fleksibilnosti pri presoji zaupnih informacij s področja bančnega nadzora organa, zato je potrebno, da sta nacionalni in evropski pravni red v čim večji meri povezana in usklajena  celota, kar je mogoče zagotoviti, če se trajanje nadzornega postopka razume na način, da to poteka od izdaje dovoljenja za izvajanje bančnih storitev do prenehanja veljavnosti tega dovoljenja. Drugi del določbe 404. člena ZBan-2 in 5.a člena ZDIJZ pa se uporabi za dostop do dokumentov, ki so nastali v okviru nadzornega postopka organa pred odvzemom dovoljenja banki za izvajanje bančnih storitev. Povedano drugače, ta del določbe se lahko uporabi le, če je organ odvzel nadzorovani osebi dovoljenje za izvajanje storitev. Organ opravlja sicer več vrst nadzora in torej zelo podrobno spremlja stanje v bankah ter ima na voljo številne ukrepe. Torej, tekoče zbira podatke o banki z namenom izvajanja nadzora, kar v praksi pomeni, da ima vedno odprtih enega ali več ukrepov, pri katerih rok za odpravo kršitev še ni potekel. Ker ZDIJZ ne definira postopka nadzora, je potrebno pri definiranju postopka nadzora upoštevati določbe zakona o bančništvu, in ker se nadzor izvaja na vse možne načine, ki jih zakon predvideva, je navedena podlaga dovolj za varovanje zaupnih informacij in opredelitev, da postopek nadzora še teče. Vse informacije, ki jih organ pridobi ali izdela v postopku nadzora po enem izmed načinov iz zakona o bančništvu, se zato označujejo kot zaupne informacije po 14. členu ZBan-2 oziroma 228. členu ZBan-1 in 47. členu Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1)[3]. Organ torej z zaupnimi podatki ne more prosto razpolagati, razen če vsakokrat veljavni zakon o bančništvu določa drugače (sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 731/2005). Nadalje je navedel, da je treba izjemo od dostopa na podlagi ZDIJZ uporabljati v povezavi s členi 14 – 19 ZBan-2, pri predmetni zadevi pa je potrebno upoštevati tudi člene 274 – 278 ZBan-2. Z navedenimi določbami je bila implementirana Direktiva 2013/36/EU[4], ki zahteva od bančnega nadzornika varovanje zaupnosti podatkov, ki jih pridobi z nadzorom, in natančno določa osebe, katerim je dopustno razkriti te podatke, med katerimi pa ni javnosti (členi 53 do 62). Razkritje nadzornika je urejeno v členih 143 in 144 navedene direktive, te določbe pa so vsebovane v poglavju 8.6. ZBan-2. Iz namena določbe drugega odstavka 143. člena tako izhaja, da je treba pri odločanju o zakonitosti prakse organa pri izvajanju nadzora (vključno z razkrivanjem informacij) upoštevati tudi prakse bančnih nadzornikov tujih držav članic oziroma pravo EU. V primeru dostopa po ZDIJZ gre torej tudi za izvajanje predpisov EU. Razkritje bank določa tudi del Uredbe (EU) št. 575/2013[5]. Posamezna razkritja pa so določena tudi v drugih členih teh dveh predpisov. Ureditev zaupnih informacij v ZBan-1 pa je bila posledica zahtev Direktive 2006/48/ES[6], ki sta jo s 1. 1. 2014 nadomestila Uredba (EU) št. 575/2013 in Direktiva 2013/36/EU. Tudi predhodna Direktiva 2006/48/ES je na podoben način urejala zaupne informacije, v nekaterih delih še strožje in z manj možnostmi razkrivanja zaupnih podatkov (predvsem člena 44 in 45). Sodišče je v sodbi št. I U 26/2016-38 opozorilo na sodbo Sodišča EU št. C-215/17. V tej zadevi je Sodišče EU (39. odstavek) navedlo, da prošnja za dostop do informacij, kot je ta iz postopka o glavni stvari, ne spada na področje Uredbe (EU) št. 575/2013. Povedano drugače, ta uredba ne vpliva na zadevno prošnjo iz postopka o glavni stvari (postopek po ZDIJZ). Organ tako pritrjuje Sodišču EU in navedbe tega sodišča razume na način, da sta cilja dostopa do informacij javnega značaja in zakona o bančništvu ter v tej zvezi predpisi EU popolnoma nasprotna (tako tudi drugi odstavek sodbe EU), zato ni mogoče za zavrnitev dostopa uporabiti le določbe Uredbe (EU) št. 575/2013. Ker pa je Upravno sodišče v sodbi št. I U 26/2016-38 jasno navedlo in argumentiralo, da je potrebno pravni red razlagati na način, da bo ta v čim večji meri notranje povezana in usklajena celota ter da bo uporaba določb predvidljiva, je potrebno pri odločanju po ZDIJZ upoštevati tudi področno EU zakonodajo, in v postopku za dostop odločiti na način, da bo odločitev zagotavljala oba cilja. Če obeh ciljev ni mogoče zagotoviti, pa na način, da ima prednost pomembnejši cilj, v konkretnem primeru javni interes (zagotavljanje bančnega trga), ne pa individualni interes (koristi posameznikov v sodnih sporih). Transparentnost delovanja organa se lahko zagotovi tudi na druge načine, npr. s presojo regulatorja o razkritju določenih informacij v vsakem posameznem primeru. Pomembnost varovanja zaupnosti podatkov, pridobljenih v bančnem nadzoru, je razvidna tudi iz 22. člena Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013[7], kjer dostopa do zaupnih podatkov nimajo niti osebe, nad katerimi se izvaja nadzor. Da pravni okvir EU, ki ureja nadzor bank, ureja razkritje podatkov o nadzoru, izhaja tudi iz Mnenja ECB v zvezi s predlagano novelo ZDIJZ (CON/2014/39)[8] in v zvezi z novelo Zakona o Banki Slovenije (CON/2015/8)[9]. V navedenih mnenjih ECB opozarja, da je obveznost razkritja podatkov o bankah urejena v predpisih EU. Tudi mnenje ECB o Zakonu o postopku sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank z dne 12. 5. 2017 (CON/2017/16)[10] med pripombami v točki 2.3 navaja, da peta točka četrtega odstavka 14. člena ZBan-2 sicer določa, da mora organ zaupne informacije razkriti javnosti, če to zakon izrecno določa, vendar bi morala taka nacionalna zakonodaja v celoti spoštovati določbe Direktive 2013/36/EU glede poklicne skrivnosti. V 2. 7. točki novega mnenja (CON/2017/41)[11] je ECB navedla, da bi morali razkritje ocen vrednosti sredstev omejiti tako, da bi bili do tega upravičeni samo delničarji ali upniki, ki so jih neposredno prizadeli ukrepi organa in imajo zato legitimen pravni interes. Iz navedenega izhaja, da je mogoče zaupne podatke organa (regulatorja) razkrivati le v primeru določenega pravnega interesa, ki pa ga ZDIJZ od prosilca ne zahteva. Do dne izdaje te odločbe pa je ECB podala v zvezi s tem zakonom še eno mnenje z dne 27. 3. 2019 (CON/2019/13)[12], ki v 2.3. točki znova poudarja, da bi morala biti nacionalna zakonodaja združljiva z obveznostmi varovanja poklicne skrivnosti, določenimi v pravu Unije, zlasti s členom 53 Direktive 2013/36/EU. Zahtevana dokumenta vsebujeta zaupne tržne informacije, ki se nanašajo na banko in jih je organ izdelal pri izvajanju nadzorniških pooblastil (domena regulatorja). Razkritje teh dokumentov javnosti bi bilo v nasprotju z načelom iz 53. člena Direktive 2013/36/EU, da mora vse osebe, ki delajo za pristojne nadzorne organe, zavezovati obveznost varovanja poklicne skrivnosti. Glede na navedeno je potrebno zagotoviti spoštovanje evropskega prava in zahtevo zavrniti. Izpostavil pa je še sodbo Sodišča EU z št. C-140/13[13]. Sodišče je presojalo razmerja med nacionalno zakonodajo, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in ureditvijo varovanja zaupnosti podatkov, kot jo ureja Direktiva 2004/39/ES. V zadevi št. C-15/16[14] pa je sodišče med drugim odločilo, da se kot zaupne štejejo tiste informacije, ki jih ima imenovani nadzorni organ ter niso javne in bi z razkritjem obstajala nevarnost posega v interese fizične ali pravne osebe, ki jih je predložila, oziroma tretje osebe ali pa nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora. Pri odločanju je organ upošteval tudi Sklep ECB z dne 4. 3. 2004 o dostopu javnosti do dokumentov ECB (v nadaljevanju: Sklep ECB/2004/3)[15]. ECB namreč zasleduje enak namen kot organ, in sicer varovanje bančnega sistema in skrb za učinkovitost ukrepov, zato je ureditev varovanja zaupnosti nadzorniških podatkov v EU, ki so zaupni, urejena enotno in mora biti tudi izvajanje enotno. Praksa ECB glede vprašanja v zvezi z razkrivanjem informacij s področja nadzora in vprašanja v zvezi z ocenjevanjem javnega interesa za razkritje zahtevane dokumentacije je, da javnosti ne razkriva informacij s področja nadzora, ker Sklep ECB/2004/3 o javnem dostopu do ECB dokumentov zahteva izkazan večji javni interes za razkritje, saj pri dostopu do informacij javnega značaja posameznikove situacije ni potrebno upoštevati, temveč se upošteva zgolj prevladujoč javni interes.[16] Dokumenti s področja nadzora tako zapadejo pod izjemo od dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 4(1)(c) člena Sklepa ECB/2004/3, ki določa, da se varujejo zaupne informacije, ki so kot take zavarovane po pravu Unije[17]. Te obveznosti preprečujejo ECB razkrivanje podatkov, ki jih prejmejo od nadzorovanih oseb, kot tudi razkrivanje nadzorniških ocen na podlagi teh informacij in vseh nadaljnjih korakov v razmerju do posamezne banke oziroma kreditne institucije. Po mnenju organa pa se noben od primerov, ki jih navaja, ne nanaša na predmetni primer, ki je predmet te odločbe. Zaupne informacije se lahko razkrijejo le v agregatni oziroma skupni obliki na način, da se posamezne banke oziroma nadzorovane osebe ne more prepoznati. Razkrivanje zaupnih informacij ima negativne posledice, ne direktno samo za banke, ampak za bančni sistem na splošno, ker banke ne morejo biti prepričane, da bodo informacije, ki jih posredujejo ECB za namene izvajanja nadzora, ostale zaupne.[18] Glede na navedeno evropsko zakonodajo, ki jo razlagajo zgoraj navedeni dokumenti evropskih organov, vključno s sodbami Sodišča EU in sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 731/2005, je razumljiva ureditev varovanja zaupnih informacij v zakonu o bančništvu v razmerju do ZDIJZ, sploh pa glede na vsebino zahtevane dokumentacije. Določbe ZDIJZ pa morajo biti razlagane v skladu s področno zakonodajo bančništva in EU zakonodajo, tj. tudi v konkretnem primeru postopka po ZDIJZ gre za izvajanje zakonodaje EU. Oddelka 2.2.1 in 8. 6 ZBan-2 (228. člen in 233. člen ZBan-1) določata, da o razkritjih lahko odloča le bančni nadzornik. Da mora biti odločitev o ukrepih nadzora v rokah nadzornika, izhaja tudi iz 68. člena Direktive 2013/36/EU, ki podeljuje pristojnost za odločanje o javni objavi sankcij nadzorniku. Tudi zakon o bančništvu celovito ureja varovanje in razkrivanje podatkov pridobljenih ob bančnem nadzoru. Tako lahko o pogojih za razkritje zaupnih nadzorniških podatkov (ZDIJZ ureja le razkritje splošnih oziroma javnih podatkov s področja javne sfere) po zakonu o bančništvu odloča le organ (na neodvisnost in ustavni položaj organa je opozorilo tudi sodišče, ki daje organu pravico navesti vse relevantne določbe, ki jih mora IP sprejeti kot zadostne podlage). To po mnenju organa velja še toliko bolj, ker zakon o bančništvu in evropska zakonodaja prepovedujeta organu posredovanje zaupnih informacij javnosti. Glede na določbe zakona o bančništvu praviloma podatkov pridobljenih ob nadzoru bank ni mogoče razkriti javnosti, v določenih primerih pa je dopustna javna objava podatkov nadzora. Prvi, drugi in tretji odstavek 277. člena ter prvi odstavek 278. člena ZBan - 2 je tako potrebno uporabiti tudi pri odločanju o javnem razkritju podatkov na podlagi ZDIJZ. V skladu s prvim, drugim in tretjim odstavkom 277. člena ZBan-2 je organ praviloma dolžan razkriti le povzetke odločb o ukrepu, v izjemnih primerih pa celotno odločbo o ukrepu (v konkretnem primeru ne gre za odločbo, temveč za priporočilo za izboljšanje poslovanje). Ni pa predpisano, da lahko organ razkrije druge informacije, ki so v zvezi z nadzorom. Nedvoumno je, da je sodišče v sodbi jasno zavzelo stališče, da določba četrtega odstavka 15. člena ZBan-2 ne pomeni derogacije ZBan-2, pri čemer ZBan-1 (ob izdaji odločbe na prvi stopnji) te določbe ni vseboval. Organ je tako zaključil, da ni podana možnost razkritja dokumentacije na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ oziroma 404. člena ZBan-2, ker postopek nadzora še teče in je treba zahtevo za dostop do nadzorniških pisem zavrniti. Organ se je v nadaljevanju opredelil še do drugega dela določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ oziroma 404. člena ZBan-2, da bi bilo z razkritjem zaupnih informacij organa v predmetnem primeru ogroženo tudi izvajanje nadzora in drugih nalog organa ter da bi nastala škoda tudi banki in drugim osebam. Navedel je, da bi bilo z razkritjem konkretnih zaupnih podatkov dolgoročno ogroženo izvajanje nalog nadzora, saj so bili podatki pridobljeni oziroma sestavljeni v postopku nadzora nad posamezno banko, podatki pa pridobljeni od bank na podlagi velikega zaupanja med nadzornikom in bankami, ki upravičeno pričakujejo, da bo organ vse podatke, pridobljene v postopku nadzora, varoval kot zaupne po ZBan-2/ZBan-1. Konkretni zakriti podatki razkrivajo, kateri banki so bila predložena priporočila v obliki nadzorniškega pisma, kakšna je poslovna strategija banke pri izračunavanju kreditne sposobnosti in podobno. Podatke, pridobljene v postopku nadzora, organ interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje. Razkritje zaupnih podatkov banke bi povzročilo napačno razumevanje splošne javnosti, da je vse javno in zlorabo teh informacij. Glede na navedeno je treba zagotoviti ustrezen nadzor in ohranitev zaupanja do regulatorja. Razkritje tovrstnih zaupnih podatkov organa in bank bi tako poslabšalo izvajanje nadzora, saj banke ne bi več zaupale nadzorniku, da izpolnjuje svoje zakonske obveznosti varovanja zaupnih podatkov, medtem ko je izgubljeno zaupanje težko ponovno vzpostaviti in lahko traja več let, da se ponovno vzpostavi. Z vzpostavitvijo prakse razkrivanja zaupnih informacij bi bilo organu onemogočeno sprejemanje učinkovitih odločitev v okviru nadzornega postopka, kar bi se posledično kazalo v večjih tveganjih za kršitve bančne zakonodaje oziroma za nastanek novih anomalij na bančnem trgu, katerih vzroki bi bili popolnoma interne narave. Razkritje dokumentov v celoti bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bi razkritje zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, razkrivanje podrobnosti metodologije izvedbe nadzora itd.). Banke se tako vnaprej seznanijo z metodologijami, dilemami, pomanjkljivostim nadzora, ki jih ima nadzornik in se temu lahko prilagodijo oziroma to izkoristijo. Namen ukrepov organa in ravnanj države je, da nadzor poteka nemoteno in da se uspešno izvedejo ter dosežejo najugodnejši rezultati. Posledično ne bi bankam zaupale niti stranke, kar bi pomenilo odliv strank tujim bankam v tujih državah ter slabo delovanje bančnega trga oziroma celotnega gospodarstva. V konkretnem primeru prosilec poskuša pridobiti podatke, ki se bodo potencialno uporabili tudi za potrebe sodnih postopkov. Dejanske okoliščine, ki utemeljujejo resno ogrožanje izvajanja nalog nadzora organa in nastanek škode drugim osebam (banki, državi,…), se deloma prekrivajo, zato je potrebno razloge upoštevati pri obrazložitvi obeh situacij. V izogib ponavljanju navedb se v tem kontekstu upošteva tudi obstoj poslovne skrivnosti banke, njenih strank in nastanek morebitne škode, kot sledi. Za presojo ogrožanja izvajanja nalog pa je treba upoštevati tudi oceno javnega interesa, ki sledi. Organ je tako zaključil, da je postopek končan in bi bile z razkritjem zaupnih informacij organa ogroženo tudi izvajanje nadzora in drugih nalog organa ter bi nastala škoda tudi bankam in drugim osebam.

Poslovna skrivnost bank, njenih strank in nastanek morebitne škode

Banki X in Y sta jasno navedli, da štejeta zahtevana nadzorniška pisma, ki sta po naravi zadeve priporočili bankam), kot poslovno skrivnost, ki je ena od izjem od dostopa do informacij javnega značaja. Iz navedenega razloga ne gre za kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev. Oba dokumenta sta označena s stopnjo zaupnosti. Že zakonodajalec je z določbami 14. člena ZBan-2 oziroma 228. člena ZBan-1 določil varovanje zaupnih podatkov organa (z namenom varovanja tržnih zaupnih podatkov bank oziroma bančnega trga). Banka X je predložila pisni sklep, veljaven v času nastanka zahtevanega dokumenta, ki se nanaša na Banko X. Navedla je, da vsebuje dokument podatke, za katero je očitno, da bi ji nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba brez dodatnih pojasnil. Banka X je tako opredelila vsebino dokumenta kot poslovno informacijo, kako je izračunavala kreditno sposobnost, pri čemer je na njen način izračunavanja bilo podano le priporočilo za izboljšanje poslovanja, kar ne predstavlja kršitve zakona ali dobrih poslovnih običajev. Prav tako so v tem primeru izpolnjene vse tri alineje iz 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[19]. Pri čemer se upošteva predvsem dejstvo, da je bil v predhodnem postopku celoten dokument razkrit, razen v delu naslovnika oziroma naslova prejemnika ter banke, zato je potrebno, da se v dokumentu varuje ime banke, na katero se dokument nanaša, saj je ostala vsebina že razkrita, s čimer je zagotovljena transparentnost ravnanja organa v primeru kreditiranja v švicarskih frankih. Banka Y je prav tako navedla, da so izpolnjeni pogoji na podlagi ZGD-1 in ZPosS, in da ni kršila nobenega zakona ali dobrih poslovnih običajev, saj organ ni ugotovil kakršnekoli kršitve, temveč je izdal le priporočila s predlogi za izboljšanje. Točka e) ne predstavlja podatka v zvezi s kreditiranjem v CHF, ker se priporočilo nanaša na kreditiranje na splošno, zato bi bila z razkritjem prekoračena zahteva. Meni, da je treba upoštevati tudi pogodbena določila, pa tudi iz določb zakona o bančništvu, ZGD-1 in ZPosS ne izhaja, da bi morala biti poslovna skrivnost zaupna le določen čas.

Poslovna skrivnost organa

Ker so zaupni podatki zaupne informacije organa, se ti vodijo kot zaupni tudi na podlagi 47. člena ZBS-1 in bančnega Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik), kar po vsebini predstavlja poslovno skrivnost organa v smislu 39. člena ZGD-1 oziroma 2. člena ZPosS. V 1. členu tega pravilnika je namreč tudi določeno, da se zaupni podatki organa obravnavajo kot poslovna skrivnost. Zahtevana dokumentacija pa tudi vsebuje ustrezno oznako poslovne skrivnosti. Tovrstni podatki so tudi sicer v bankah obravnavani kot poslovna skrivnost. Zaupni podatek je v Pravilniku definiran kot podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem lahko nastale škodljive posledice za delovanje Banke Slovenije. Glede na določila 39. člena ZGD-1 so zaupni podatki organa dejansko poslovna skrivnost gospodarske družbe, izpolnjeni pa so tudi pogoji po ZPosS. Predmetni zakriti podatki ne predstavljajo javnih podatkov oziroma informacij o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ker je organ pravna oseba javnega prava, ki samostojno razpolaga z lastnim premoženjem in ima svojo finančno in upravljavsko avtonomijo, organ ter člani njenih organov odločanja pa so neodvisni pri opravljanju nalog iz njene pristojnosti (1. in 2. člen ZBS-1), je upravičen zaupne podatke bank varovati z oznako zaupno oziroma kot poslovno skrivnost (subjektivni kriterij poslovne skrivnosti), kot to izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 350/2012. Nerazumljivo bi bilo, če bi bili nekateri zavezani k varovanju poslovne skrivnosti (npr. banke), organ in javnost za iste podatke pa ne.

Tehtanje javnega interesa

Organ meni, da mu tehtanja javnega interesa ne bi bilo potrebno izvajati, ker že iz prvega odstavka 14. člena ZBan-2 oziroma 228. člena ZBan-1 in evropskih predpisov[20]  izhaja, da je dokumentacija v zvezi z izvajanjem nadzora izključno zaupne narave v celoti in da lahko z njo razpolagajo izključno osebe oziroma organi, ki jo potrebujejo za izvajanje svojih pristojnosti, ne pa za individualne koristi posameznikov[21]. Poleg tega temelji ureditev zaupnih informacij na področju bančništva na podlagi ugotovitev, da lahko ima razkrivanje zaupnih informacij negativne posledice, za bančni sistem na splošno, ker banke ne morejo biti prepričane, da bodo informacije, ki jih posredujejo ECB za namene izvajanja nadzora, ostale zaupne.[22] V 69. točki sodbe št. T-798/17[23] je jasno navedeno, da je treba širši dostop do dokumentov in arhivov ECB iz tega sklepa uskladiti s potrebo po varovanju zlasti neodvisnosti ECB in zaupnosti nekaterih vprašanj, ki se nanašajo na izvajanje njenih nalog in smiselno enako velja to tudi za organ. Nacionalna in evropska zakonodaja na področju bančništva tako določata javno korist in javni interes zoper katerega po mnenju organa odločevalci na podlagi ZDIJZ ne morejo. Organ je presojal tudi, ali je javni interes glede razkritja manjši oziroma šibkejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije:

• Ocena javnega interesa izhaja iz sodb sodišča EU[24], kjer je jasno zapisano, da se v posameznih postopkih za dostop do informacij javnega značaja ne upošteva individualne koristi posameznika, temveč se upošteva, da se na podlagi ZDIJZ razkrivajo le informacije, ki so na splošno namenjene javnosti in niso označene kot zaupne na nobeni pravni podlagi. V konkretnem primeru prosilec predstavlja …, ki želi zahtevane zaupne podatke predstaviti širši javnosti in/ali pa uporabiti v sodnih postopkih zoper banke.
• Zakonodajalec je na podlagi odločitve Ustavnega sodišča št. U-I-295/13-260 sprejel Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, v katerem je v 10. členu določil, da se na spletni strani organa objavijo le povzetki dokumentov nastalih na področju nadzora organa. Ne nazadnje pa obstajajo glede dostopa do zaupnih informacij za namene sodnega spora tudi alternativne pravne podlage. Oškodovana stranka lahko že zdaj dostop do zaupne dokumentacije zahteva preko sodišča na podlagi pravil Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)[25].
• Z razkritjem zahtevane dokumentacije v celoti bi bilo poseženo v pravice bank, njihovih strank in drugih oseb ter v javno korist varovanja bančnega trga in konkurenčnost države in njenega gospodarstva, kar je nad zasebnimi interesi posameznih prosilcev.
• Iz sodb EU[26] jasno izhaja, da lahko ima razkrivanje zaupnih podatkov negativne posledice za bančni sistem na splošno, ker banke ne morejo biti prepričane, da bodo informacije, ki jih posredujejo ECB za namene izvajanja nadzora, zaupne. Neupravičenega razkrivanja zaupnih informacij in nastale škode pa ni mogoče sanirati.
• Posledice vzpostavitev praks razkrivanja zaupnih informacij/poslovnih skrivnosti bank bi bile naslednje:

∙ Na podlagi razkritja zaupnih informacij s področja bančništva se v javnosti začnejo pojavljati podatki iz preteklosti banke ter o njenem načinu poslovanja. Banke se začne negativno vrednotiti. Podrobnosti posamezne banke, ki izhajajo iz informacij pridobljenih v postopku nadzora, poudarijo težave/slabosti banke. Z razkrivanjem zaupnih informacij banke pa se omogoči njenim konkurentom tudi konkurenčna prednost na trgu.

∙ Obravnava morebitnih negativnih (še posebej brez poznavanja natančne metodologije) podatkov posamezne banke, do katerih dostopijo tretje osebe oziroma javnost, torej otežuje njihovo razumevanje za javnost. Ponavljanje negativnih odmevov v javnosti zato vpliva na nadaljnje odločitve pogodbenih strank banke, da prekinejo pogodbe z banko, da umaknejo sredstva, zahtevajo dodatno zavarovanje, povišajo cene zadolževanja banke ali vplivajo na odločitve novih investitorjev glede vstopa v banko.

∙ Če bi se na podlagi odločitve, da se razkrivajo zaupni podatki posameznih bank, vzpostavila praksa o razkrivanju zaupnih podatkov banke in zaupnih informacij organa, bi stranke bank svoje posle preusmerile v banke, kjer te možnosti ne bi bilo. Banka torej izgubi svoje komitente tudi iz teh razlogov, kar še dodatno ogrozi varnost njenega poslovanja, hkrati pa tudi zmanjša konkurenčnost slovenskih bank. Razkritje informacij in njihova napačna interpretacija povzroči prekinitev pogodb ali panični dvig depozitov, razkrijejo se zaupne informacije o strankah banke, zmanjšajo se možnosti sodelovanja bank s tujimi finančnimi institucijami, oziroma se zmanjša pogajalsko izhodišče s strankami, poslabša se gospodarski in konkurenčni položaj banke in njenih družb, njenih strank oziroma pogodbenih partnerjev, vse to pa obrne trend zaupanja v negativno smer. Banki lahko grozi stečaj.

∙ Škoda lahko nastane tudi pri udeležbi bank na mednarodnih finančnih trgih. Težave v bančnem ali finančnem sistemu pa nesporno vplivajo tudi na ceno, ki velja za zadolževanje države, kot tudi bank. Previsoka cena zadolževanja povzroči nestabilnost finančnega sistema.

∙ Kot pojasnjeno že zgoraj, bi razkritje zaupnih informacije tudi zmanjšalo učinkovitost nadzorniških postopkov in izvajanja drugih nalog organa, kar prav tako ni v javnem interesu.

∙ Banka in stranke banke utemeljeno pričakujejo od organa določeno stopnjo varovanja zaupnih podatkov in informacij, kot to določajo ZBS-1, ZBan-2, ZPosS in ZGD-1.

∙ Če organu ne bi bilo treba varovati informacij o banki, njenem poslovanju in njenih strankah, medtem ko so npr. banka, zaposleni banke in stranke banke obvezane varovati podatke, ki izhajajo iz njihovega posla, bi bila vsa ureditev zaupnosti v ZBan-2 nesmiselna.

Glede na vse navedeno interes za razkritje teh podatkov ni večji od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Organ je tako izročil prosilcu dokumente v obliki delnega dostopa na podlagi 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[27]. Razkriti podatki vsebujejo splošne informacije o zahtevanih dokumentih in dokazujejo njihov obstoj.

Organ je nato izdal še sklep, št. 2.07.4-10/2019-14 z dne 10. 1. 2020, s katerim je popravil pomoto v petem stavku obrazložitve izpodbijane odločbe (3. stran). V obrazložitev je navedel, da bi bilo z uporabo naziva banke mogoče obrazložitev razumeti na način, da se zahtevana dokumentacija nanaša na zmotno navedeno banko in bi lahko bila javnost s tem zavedena.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo št. 33/2015 z dne 20. 1. 2020. Med drugim je navedel, da iz diplomske naloge »Pasti zadolževanja v tuji valuti na primeru švicarskega franka"[28] (stran 51, točka 6.2.1) izhaja opis regularnih ukrepov organa, pri čemer se avtorica sklicuje na Poročilo o finančni stabilnosti iz leta 2005. V tem poročilu je organ opozarjal na valutno tveganje pri kreditih v CHF, pa tudi na pismo guvernerja iz julija 2006, s katerim je vse banke v Sloveniji posebej opozoril na valutno tveganje pri kreditiranju v CHF. Zaradi naraščajočega trenda najemanja kreditov v CHF je organ, kot izhaja iz predhodno izpostavljene diplomske naloge, ponovno reagiral s pismom guvernerja. Leta 2008 je organ izvedel tematski pregled kreditov CHF v izbranih bankah. Maja 2008 je tako v Poročilu o finančni stabilnosti izpostavil, da se še vedno nadaljuje rast posojil nominiranih v CHF. Tako je od vključno 2009 nadzoroval dajanje kreditov v tuji valuti preko rednih bonitetnih pregledov in poročil. Glede na izpostavljeno v naključno najdeni diplomski nalogi je očitno, da je organ več podatkov naklonil diplomantki kot potencialno prosilcu. Po mnenju prosilca temelji odločitev na napačni uporabi materialnega prava z bistveno kršitvijo postopka. Poleg tega je očitno, da dejansko stanje, število oziroma obseg zahtevanih informacij javnega značaja, ni bilo ugotovljeno pravilno. Glede izjeme nadzornega postopka je navedel, da je bila zahteva vložena 2. 2. 2015, izjema iz 404. člena ZBan-2 je začela veljati 13. 5. 2015, izjema iz 5.a člena ZDIJZ pa 8. 1. 2016. Ker izjeme nadzornega postopka v času vložitve zahteve ni bilo, je bil prosilec upravičen do nadzorniških pisem in ostalih dokumentov iz nadzornih postopkov. Do spremembe ZBan-2 in ZDIJZ je namreč prišlo šele po vložitvi zahteve, morda tudi zaradi konkretne zahteve. Če pa bi IP menil, da je treba v času izdaje odločbe uporabiti veljavno pravo, pa prosilec podredno nasprotuje razlagi »nadzornega postopka«, kot jo ponuja organ v izpodbijani odločbi. Tolmačenje organa namreč pomeni, da v času delovanja banke na slovenskem trgu ne bi bil javnosti nikoli dostopen noben dokument iz nadzornega postopka. V dejanskem smislu takšno nadziranje nasprotuje bistvu regularne vloge organa. Banka, ki krši dobre poslovne običaje in/ali predpise, bo navzven vredna enakega zaupanja kot banka, ki jih dosledno spoštuje. Komitenti na ta način ne morejo zavarovati svojih interesov z izbiro bolj zaupanja vredne banke, saj nimajo informacij o nobeni. Posledično se odločajo narobe, kar ima lahko posledice tudi za finančno stabilnost sistema. Komitenti namreč niso samo običajni državljani, ampak tudi srednje in velike gospodarske družbe. Tudi te lahko brez relevantnih informacij sprejemajo napačne odločitve, ki pa zaradi obsega sredstev lahko vplivajo na finančno stabilnost, tako njih samih kot tudi celotnega finančnega sistema. Ne nazadnje je očitno, da tudi trajno vodenje nadzora s strani organa ni pripomoglo k zmanjšanju tveganj, ki jim je slovenski bančni sistem podlegel, t.i. bančno luknjo pa smo skozi sanacijo bank plačali davkoplačevalci. Vsekakor smo davkoplačevalci tudi upravičeni do podatkov o vsebini in uspešnosti nadzora nad bankami, da lahko zavarujemo svoje premoženje, tisto, ki je na bančnem računu, in tisto, ki je omogočilo preživetje bankam, ki bi sicer morale iskati kapital pri lastnikih. Prosilec je v nadaljevanju izpodbijal predvsem tolmačenje organa, da nadzorni postopek traja ves čas delovanja banke. Po njegovem mnenju namreč organ napačno pojmuje izraza »nadzor« in »nadzorni postopek«. Sprejema razlago, po kateri organ nadzira banke v času njihovega delovanja na slovenskem trgu, hkrati pa poudarja, da v okviru nadzora organ vodi različne nadzorne postopke. Nadzorni postopek je tako treba po njegovem prepričanju razumeti kot posamično ukrepanje organa v odnosu do banke v konkretnem primeru, po izbrani vsebini in času, z določenim specifičnim ciljem. Takšno tolmačenje podpira tudi jezikovna razlaga, oprta na Slovar slovenskega knjižnega jezika. V okviru nadzora tako organ vodi različne nadzorne postopke. V obravnavanem primeru gre za konkreten odnos do posameznih bank v zvezi s krediti v CHF. Eden od dokumentov kaže, da je bil postopek začet v letu 2008 (zoper Banko X) in drugi v letu 2011 (zoper Banko Y). Nobenega razumnega razloga ni najti za trditev, da cilj konkretnega postopka v zvezi s krediti v CHF v 12 oziroma 9 letih ni bil dosežen, postopek pa končan. Nadalje je poudaril, da pravica dostopa javnosti do dokumentov v EU ni urejena enotno. ZDIJZ je nacionalni predpis, na nivoju EU ni predpisa, ki bi državam članicam predpisoval, ali in kako naj uredijo dostop javnosti do dokumentov javnega sektorja. Slovenski zakonodajalec se je morda z ZDIJZ res odločil za večjo transparentnost, kot jo predpisujejo podobni predpisi v večini držav članic EU. To je storil, ker je ocenil, da je povečana transparentnost potrebna. Ker je upošteval slovenske družbene okoliščine, tveganje korupcije, nezakonitih in nepreglednih ravnanj v javnem sektorju. ZDIJZ naj bi s povečano transparentnostjo zmanjšal ta tveganja, med katera vsekakor sodi tudi nepregledno ravnanje organa, njegova nezadostna aktivnost za zaščito notranjega bančnega trga, vključno z zaščito potrošnikov in gospodarskih subjektov v odnosu do bank, ki jim je organ izdal dovoljenje za poslovanje na slovenskem trgu. Ker je postopek nadzora končan, ni nobenih ovir za posredovanje celotnih nadzorniških pisem prosilcu, vključno s podatki, ki jih je organ z izpodbijano odločbo prekril. Tudi ne drži, da bi tudi po končanem nadzornem postopku razkritje nadzorniških pisem dolgoročno ogrožalo izvajanje nalog organa, ker naj ji banke več ne bi zaupale pravilnih podatkov. Navedeno "ogrožanje izvajanja nalog" najprej ni izjema po ZDIJZ, torej sploh ni pravno relevantno v zadevi, sicer pa kaže na to, da organ dejansko ne regulira bančnega trga, pač pa daje »potuho« in zavetje bankam, ki kršijo svoje zaveze, s tem pa organ na dolgi rok finančni trg prej ogroža kot stabilizira. Očitno slovenskega bančnega trga ne ogroža transparentnost (ZDIJZ), pač pa njeno pomanjkanje. Kolikor bi organ deloval, kot zatrjuje, da trajno nadzoruje banke in ukrepa, bi po prepričanju prosilca na majhnem finančnem trgu le s težka prišlo do 5 milijardne "luknje", ki jo je potem pokrila javnost - četudi ni smela izvedeti, zakaj je do nje prišlo. Sklicevanje na ogroženost izvajanja nalog ob razkritju dveh nadzorniških pisem je povsem neresno, predvsem pa je pravno nerelevantno, saj ne gre za izjemo iz ZDIJZ. Po 5.a členu pa je organ dolžan dokazati, da bi razkritje resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog, česar nikakor ni izkazal. Prav tako je pri argumentaciji o zadržanju podatka od razkritja zaradi povzročanja škode drugi osebi, treba imeti v vidu pravno priznano škodo. Vsako razkritje informacij javnega značaja lahko škoduje organu ali tretji osebi, na katero se nanaša, še posebej, če, kot tudi v tem primeru, kaže na kršitev pravil, predpisov, navodil, dobrih poslovnih običajev ipd. Pravno priznana škoda je vezana na protipravnost ravnanja in vzročno zvezo med protipravnim ravnanjem in nastalo škodo. V konkretnem primeru ni v razkritju celotnih dokumentov nobene protipravnosti. Kolikor bi se v posledici razkritja potrošniki in gospodarske družbe začele spraševati o tem, ali sta banki, ki nista sledili usmeritvam regulatorja – organa, še zaupanja vredni in morda tudi izbrali bolj zaupanja vredno (drugo) banko, pa ne gre za pravno priznano škodo. Ne gre pozabiti, da je zamolčanje teh informacij že povzročilo škodo številnim komitentom (tudi konkretnih) bank, ki so zaradi pomanjkanja informacij sprejeli napačne odločitve ali bili glede kreditov v CHF celo zavedeni - vse v želji konkretnih bank po čim večjih prihodkih in namernem spregledu usmeritev regulatorja - organa. Organ daje prednost kapitalu, ZDIJZ pa javnosti, sleherniku, tudi vsakemu oškodovanemu komitentu. V zvezi z opredelitvijo izjeme poslovne skrivnosti je organ zapisal, da predstavljata le enega izmed ukrepov v okviru nadzornega postopka, pri čemer so nadzorniška pisma najmilejši ukrep. Tako je dejstvo, da sta predmetni pismi ukrep. Nobenega dvoma ne more biti o tem, da je nadzorniško pismo organa odraz nespoštovanja navodil, pravil, predpisov, torej najmanj kršitev dobrih poslovnih običaje s strani konkretne banke, kar pomeni, da ne moreta biti označeni in varovani kot poslovna skrivnost po določbah ZGD-1 oziroma ZPosS ter ju je treba razkriti v celoti. Glede sklicevanja organa na to, da sta nadzorniški pismi njegova poslovna skrivnost, je prosilce opozoril tudi na bistvo regulacije poslovne skrivnosti. Skladno s ciljem Direktive (EU) 2016/943[29], ki je bila prenesena v ZPosS, je institut poslovne skrivnosti namenjen za zagotovitev ustrezne zaščite konkurenčnosti (poštene in odkrite konkurence ter enakopravnega položaja) podjetij in raziskovalnih teles, ki temelji na nerazkritem strokovnem znanju, izkušnjah in poslovnih informacijah (poslovne skrivnosti) ter izboljšuje pogoje ali okvir za razvoj, spodbujanje in izkoriščanje inovacij ter za prenos tega znanja (kot gospodarskega premoženja) na notranjem trgu. Javni sektor, ki ne deluje na trgu, na katerem bi moral ščititi svojo konkurenčnost, že pojmovno ne more imeti lastnih poslovnih skrivnosti. Organ ne deluje v pogojih konkurence, zato ne more opravičiti cilja ZPosS. Prosilec tako meni, da tudi izjema poslovne skrivnosti ni podana in tudi iz tega razloga ni nobenih ovir za razkritje dokumentov. Glede navedb organa v zvezi z obstojem javnega interesa za razkritje pa je navedel, da je sklicevanje organa na predpise EU s področja bančništva nerelevantno. Dostop do informacij javnega značaja ureja nacionalni predpis (ZDIJZ), z namenom povečati transparentnost, s tem omogočiti posameznikom bolj aktivno in predvsem informirano udeležbo v javnem življenju ter zmanjšati družbeno značilna in prepoznana tveganja (kot je npr. korupcija, kriminal,..). O kreditih v CHF in ravnanju komercialnih bank je v preteklosti tekla in še vedno teče javna razprava. Izpostavil je več prispevkov v medijih, iz katerih je razvidna še vedno aktualna razprava v javnem interesu o vprašanju, ali gre poslabšani položaj kreditojemalcev pripisati njihovi lastni naivnosti ali špekulativnosti ali izkoriščanju moči s strani bank, pridržanju pomembnih informacij oziroma opustitvi dolžnosti podaje predhodnih informacij (po 7. členu ZPotK-2 , pred tem pa po 6. členu ZPotK-1). V javno debato so se vključile tudi potrošniške organizacije, kot na primer Zveza potrošnikov Slovenije. V javnem interesu je, da zadeva tudi v javnosti doživi epilog, kar bo navsezadnje v korist tudi slovenskemu bančnemu sistemu. Javnost ima pravico vedeti, katere banke so bolj in katere manj zaupanja vredne. Ne nazadnje je sleherni delovno aktivni posameznik dolžan odpreti račun pri eni od bank, sicer ne more zakonito prejemati nobenih nakazil. Na drugi strani pa nima prav nobenih informacij o tem, kateri od bank lahko zaupa. Tudi, ko se pojavi utemeljen dvom, v pravilnost njihovega ravnanja, so mu odtegnjeni podatki, ki bi mu omogočili zavarovati lastne finančne in življenjske interese, kar tudi ne more biti v prid stabilnosti finančnega sistema. Prosilec je prepričan, da sploh ni podan javni interes za zadržanje informacij v konkretnem primeru. Na drugi strani je v javnem interesu obogatitev javne razprave, ki teče že več let, z dejanskimi dokumenti, ki bodo pokazali, ali in kako je potrošnike ščitil regulator - organ in kako so/sta v praksi delovali konkretni banki. Poudaril je, da je poslovanje organa, vključno z vodenjem nadzornih postopkov, izjemno pomembna javna funkcija. Zato je razkritje celotnih dokumentov v javnem interesu tudi z vidika pregleda nad delovanjem regulatorja - organa. Javnost ima pravico biti obveščena o tem, ali in kako je regulator deloval v primeru kreditov v CHF, ki zadeva več tisoč komitentov, torej pomemben delež slovenske javnosti.

S pritožbo, št. 33/2015 z dne 21. 1. 2020, je prosilec vložil pritožbo še zoper sklep organa št. 2.07.4-10/2019-14 z dne 10. 1. 2019. Navedel je, da se lahko po 223. členu ZUP popravljajo pomote v imenih ali številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote, medtem ko organ s tem sklepom vsebinsko spreminja obrazložitev v relevantnem delu. V odločbi je jasno napisano, kateri banki bi razkritje škodovalo, v sklepu o popravi pomote pa je podatek izvzet, pri čemer organ ni pojasnil, zakaj gre v tem delu (v poimenovanju banke, ki bi ji razkritje škodovalo) za očitno tehnično pomoto. Sicer dopušča možnost, da gre za opustitev potrebne skrbnosti organa, ki je razkril, česar ni želel, vendar takšne opustitve dolžne vsebinske skrbnosti ni mogoče šteti za »tehnično napako« v smislu 223. člena ZUP. Izpodbijani sklep spreminja vsebino izpodbijane odločbe. Po sodni praksi se s sklepom o popravi pomote ne odpravljajo pomote tehničnega značaja (npr. sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 734/2005). Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa pa tudi ni razvidno, zakaj gre za očitno pomoto, zakaj je banka »zmotno navedena« in bi bila z napačno navedbo banke lahko zavedena javnost. Iz tega razloga se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti. Ne nazadnje se z izpodbijanim sklepom naziv banke ni nadomestil z drugim nazivom, pač pa je zadevni stavek obrazložitve preoblikoval v celoti. Odločba je s tem vsebinsko predrugačena, ni šlo za tehnično pomoto, ampak za spremembo in ne popravo, pa tudi »poprava« niti ni obrazložena.

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbi prosilca, kot dovoljeni, pravočasni in vloženi s strani upravičene osebe, z dopisom št. 2.07.4-10/2019-31 z dne 24. 2. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbama je priložil dokumente postopka po ZDIZ, vključno z dokumentoma št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011. IP je s predmetno zadevo seznanil banki, na kateri se nanašata predmetna dokumenta, in sicer z dopisoma št. 090-45/2020/5 in št. 090-45/2020/6, oba z dne 4. 3. 2020, ter ju pozval, da IP sporočita morebitne zadržke glede posredovanja predmetnih dokumentov prosilcu.

Banka X je svojo udeležbo v postopku priglasila z dopisom z dne 13. 3. 2020. Navedla je, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost v skladu z določbami ZGD-1, ki je veljal v času vložitve zahteve, kar je po ZDIJZ zadosten razlog za zavrnitev dostopa. Navedla je tudi, da dokument izpolnjuje pogoje za opredelitev poslovne skrivnosti tudi po ZPosS. Nadalje je pojasnila, da predmetni dokument izpolnjuje pogoje za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, saj iz pravilnika banke, ki ureja varovanje poslovne skrivnosti, izhaja, da predstavlja dokument zaupen podatek banke in s tem tudi poslovno skrivnost. Izpolnjuje pa tudi pogoje po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, saj je očitno, da bi nastala občutna škoda za banki, če bi bil dokument javno razkrit brez dodatnih pojasnil in izven konteksta. Prav tako pa dokument izpolnjuje tudi vse kriterije za poslovno skrivnost po ZPosS. Razkritje pisma brez dodatnih pojasnil bi nedvomno povzročilo občutno škodo za banko, tako v konkretnih postopkih kreditojemalcev kreditov v CHF, kakor tudi nepopravljivo škodo za ugled banke. Škoda bi se izrazila tudi v neutemeljeno omajanem zaupanju v banki, ki predstavlja temelj bančnega poslovanja. V zvezi z navedbami prosilca, da je organ posredoval diplomantki več dokumentov kot prosilcu, je navedla, da je po njenem mnenju diplomantka uporabila dokumente, ki so javno objavljeni na spletnih straneh organa in na katere je bil napoten tudi prosilec v odločbi organa št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015. Diplomantka se je prav tako seznanila z Izjavo za javnost, ki jo je dne 11. 3. 2015 pripravil organ, iz katere izhajajo vse informacije, ki jih izpostavlja prosilec. Nadalje je izpostavila, da zahteva prosilca in njegovi očitki, da je organ ugotovil zgolj dva dokumenta, niso predmet tega postopka, saj je bilo o njih pravnomočno odločeno s sodbo Upravnega sodišča št. II U 8/2016-14 z dne 23. 8. 2017. Ne strinja se z mnenjem prosilca glede tolmačenja organa, da v času vložitve zahteve ni bilo mogoče razkriti dokumentov s področja nadzora. Kot je navedel že organ, sodišče in IP sta podala navodila, da se dostop do nadzorniških pisem preverja na podlagi določb ZBan-2, kar je tudi v skladu s sodbo št. I U 791/2010 z dne 21. 4. 2011. In kot je navedel že organ, ZBan-2 navedene materije o varovanju zaupnosti ne ureja bistveno drugače kot ZBan-1, saj po ZBan-1 možnosti razkritja ni bilo, po 404. členu ZBan-2 pa se dostop zavrne, če se zahteva nanaša na dostop do podatka, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka organa, ki še teče, po zaključku pa le, če bi razkritje lahko povzročilo škodo banki ali drugi osebi ali če bi to ogrozilo izvajanje nalog organa. Smiselno enako določa tudi drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ. V zvezi z razlago »nadzornega postopka« pa je mnenja, da je organ v izpodbijani odločbi izčrpno obrazložil, da 404. člen ZBan-2 in drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ jasno uporabljata izraz »nadzorni postopek«, ki je definiran v ZBan-1 in ZBan-2, medtem ko ZDIJZ ne definira posebej tega izraza. Postopek nadzora traja ves čas veljavnosti dovoljenja za izvajanje bančnih storitev. Ne zdrži tudi navedba prosilca, da bi to tolmačenje nadzornega postopka pripeljalo do tega, da javnosti ne bi bil dostopen noben dokument, kar dokazuje določba 233. člena ZBan-1, vendar to ne vključuje tudi posameznih nadzornih postopkov. ZBan-2 pa v 277. členu določa, da lahko organ z namenom preprečevanja in odvračanja ravnanj, ki pomenijo kršitev ZBan-2 ali Uredbe (EU) št. 575/2013, javno objavi informacije v zvezi z ukrepi nadzora in sankcijami zaradi prekrška, ki jih je izrekla zaradi kršitev tega zakona ali navedene uredbe in je postopek z izdajo ukrepa ali sankcije dokončen. Prav tako ne zdrži navedba prosilca, da »ogrožanje izvajanja nalog« ni izjema po ZDIJZ, pri čemer je navedla izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Utemeljitev prosilca, da je nerazkritje pripeljalo do bančne luknje, pa nima nobene zveze z zahtevo, saj se prosilec zavzema za razkritje iz lastnih interesov, ker si želi s pridobljenimi podatki izboljšati soj pogajalski položaj nasproti bankam pri reševanju kreditov v švicarskih frankih. V zvezi z argumenti prosilca, da organ ni uspel izkazati pravno priznane škode, pa je navedla, da bi z uporabo podatkov s strani prosilca, brez potrebne obrazložitve dokumenta in razumevanja postopanja organa, nastala vzorčna zveza, ki bi pripeljala lahko do škode, ki bi nastala za banko. Kot je organ že pojasnil v svoji odločbi, bi bilo naknadno saniranje posledic razkritja podatkov nemogoče. Glede navajanj prosilca o obstoju javnega interesa za razkritje pa je izpostavila, da za konkretni primer niso relevantni pritožbeni očitki glede močnejšega javnega interesa, kar se tiče izjeme po 5.a členu ZDIJZ. ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena. Na izjeme po 5.a členu ZDIJZ tako močnejši javni interes nima vpliva in se ta test pri teh izjemah ne izvaja (tako tudi IP v odločbi št. 090-252/2018). Ob tem je še navedla, da gre za dopise iz let 2008 in 2011 (torej izpred 12 oziroma 9 let) in v zvezi s krediti v CHF, ki že več let niso več v ponudbi slovenskih bank, zato ni mogoče govoriti o močnem javnem interesu za razkritje podatkov, ki niti v času zahteve za dostop do informacije javnega značaja niti danes niso več aktualni. Dodatno izpostavlja, da več tisoč komitentov nikakor ne predstavlja pomembnega deleža slovenske javnosti. Glede izpodbijanega sklepa pa je navedla, da gre po njenem mnenju za popravo pomote na način, da je obrazložitev odločbe skladna sprejetemu izreku odločbe in ne gre za kvalitativno spremembo odločbe, saj popravek v ničemer ne posega v samo odločbo. Izpolnjeni pogoji so torej pogoji za zavrnitev dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot pravna podlaga za zavrnitev pa se v konkretnem primeru lahko uporabi tudi drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ.

Banka Y je svojo udeležbo v tem postopku priglasila z dopisom z dne 16. 3. 2020. Navedla je, da je pravilno stališče organa, da v ponovljenem postopku uporabi določbe ZBan-2, kar potrjuje sodba Upravnega sodišča št. I U 26/2016-38, takšno stališče pa izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse. Pritrdila je organu, da gre v primeru nadzornega postopka za celovit postopek nadzora posamezne banke, ki poteka od izdaje dovoljenja za izvajanje bančnih storitev do prenehanja veljavnosti tega dovoljenja. Tudi, če bi se nadzorni postopek že končal (kar ne drži), je treba zahtevo prosilca zavrniti v skladu z drugim odstavkom 5.a člena ZDIJZ, saj bi razkritje povzročilo škodo banki, prav gotovo pa bi razkritje zaupnih informacij tudi resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. Neupravičeno razkritje bi namreč bistveno vplivalo na razmerje med banko in regulatorjem, saj je za učinkovito delovanje nadzora potrebno zagotoviti, da posredovane zaupne informacije tudi ostanejo zaupne, saj bi bilo v nasprotnem primeru ogroženo posredovanje zaupnih informacij s strani bank, s čimer bi bilo izvajanje nalog v veliki meri oteženo, če ne celo onemogočeno. Glede na navedeno so tako izpolnjeni vsi pogoji za zavrnitev dostopa do preostale vsebine, in sicer na podlagi 404. člena ZBan-2 in 5.a člena ZDIJZ. Mnenja je tudi, da so v konkretnem primeru izpolnjeni tudi vsi pogoji, ki jih zahteva ZPosS. Dokument predstavlja skrivnost, ki ni splošno znana in ni dosegljiva drugim osebam, kar je jasno in izrecno opredeljeno v prvem in drugem odstavku 14. člena ZBan-2. Kot je organ že pojasnil, ima dokument tržno vrednost, saj bi njegovo razkritje brez obrazložitve in konteksta v javnosti lahko povzročilo neutemeljeno in pristransko mnenje, ki bi lahko ogrozilo celotni bančni sistem. Razkritje zaupnih informacij bi na primer lahko povzročilo takojšnjo prekinitev pogodb ali panični dvig depozitov, razkrite bi bile zaupne informacije o komitentih banke, zmanjšale bi se možnosti sodelovanja banke s tujimi finančnimi institucijami oziroma bi se zmanjšalo pogajalsko izhodišče s strankami ter poslabšal bi se gospodarski in konkurenčni položaj banke in njenih strank oziroma pogodbenih partnerjev, vse to pa bi prav tako obrnilo trend zaupanja v negativno smer, posledično pa bi banki grozil stečaj. Ne nazadnje pa je iz dosedanjih ravnanj banke jasno razvidno, da je kot imetnik poslovne skrivnosti naredila vse, kar je v njeni moči, da bi dokument ohranila kot skrivnost oziroma zaupno informacijo. Dokument je tudi označen z oznako »ZAUPNO«, torej ne more biti dvoma, da gre za zaupne informacije v skladu s prvim odstavkom 14. člena ZBan-2 oziroma drugim odstavkom 2. člena ZPosS. Navedbe prosilca, da v skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ne gre za poslovno skrivnost, ker gre za informacijo o kršitvi zakona ali dobrih običajev, niso utemeljene. Kot je organ že pojasnil, se pisma upravam oziroma nadzorniška pisma izdajajo za namene izboljšanja poslovanja banke, kar pa ne pomeni, da gre za kakršnokoli kršitev predpisov. Gre zgolj za prenašanje dobrih praks v nadzorovane banke in izboljšanje poslovanja oziroma obvladovanja tveganj, vsaka ugotovitev nadzornika pa še ne pomeni kršitve zakonov in/ali dobrih poslovnih običajev. Domneva prosilca, da iz nadzorniških pisem izhaja najmanj kršitev dobrih poslovnih običajev, je torej napačna. V zvezi s potrošniškim kreditiranjem v tuji valuti, ki ga je ponujala banka, v dokumentu ni bila ugotovljena nobena nepravilnost, nobena kršitev zakona in nobena kršitev dobrih poslovnih običajev, niti ni bilo v tej zvezi banki izrečeno kakršnokoli opozorilo na kršitve ali odredba za odpravo kršitev, banki je bilo dano zgolj priporočilo, ki se nanaša na vse kredite. V primeru, da bi se prosilcu razkril tudi ta del dokumenta, bi organ presegel obseg oziroma vsebino zahteve prosilca. Glede na navedeno tako dokument predstavlja poslovno skrivnost Banke Y, v skladu z drugim členom ZPosS, hkrati pa gre za zaupne informacije v skladu s 14. členom ZBan-2. V konkretnem primeru ni podan niti javni interes za razkritje dokumenta, pri tem pa se je banka sklicevala na takrat veljavni Zakon o potrošniških kreditih in možnost razkritja informacij o izrečenih ukrepih. Navedla je tudi, da je potrebno glede na obrazložitev predmetne sodbe Upravnega sodišča v 45. točki upoštevati pravo EU že iz razloga, ker so bili številni akti EU preneseni v slovensko pravo s sprejemom ZBan-2, kar jasno izhaja iz ZBan-2. Posledično gre že iz tega razloga v predmetni zadevi za izvajanje prava EU.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu. Prosilec sicer omenja v pritožbi tudi druge zahtevane podatke, vendar je bilo o preostalem delu zahteve že odločeno pravnomočno, kar izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 26/2016-38 (točka 32). IP se tako do navedb prosilca v zvezi z drugimi podatki, ki so bili predmet zahteve, posebej ne opredeljuje.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki (in jih je IP tudi posredoval), kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru izpolnjeni.

Upravno sodišče je odpravilo odločbo IP, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015, in vrnilo zadevo IP v ponovno odločanje, s sodbo št. I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019. Upoštevaje napotila in stališča sodišča, glede sekundarnih virov prava EU in samega nadzornega postopka, je IP vrnil zadevo v ponovno odločanje organu prve stopnje. IP je namreč ocenil, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če organ ustrezno in popolno ugotovi in obrazloži, ali so postopki nadzora organa nad bankama X in Y v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF že končani ali ne, in tako odpravi pomanjkljivosti postopka in pravilno uporabi predmetno določbo 404. člena ZBan-2 oziroma določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Takšna odločitev IP pa je temeljila tudi na dejstvu, da je moral organ (po izrecnem navodilu sodišča) podati tudi utemeljitve glede izvajanja določb prava EU v obravnavanem postopku.

IP ugotavlja, da sta predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku samo nadzorniški pismi organa št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 in št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, in sicer v obsegu, v katerem je bila zadeva vrnjena organu v ponovno odločanje (torej v delu, v katerem je IP odločil s 1. točko izreka odločbe št. 090-100/2015/9).

Glede na predmet zahteve (kreditiranje fizičnih oseb v švicarskih frankih) je IP sledil navedbam organa in Banke Y, da točka e) na tretji strani dokumenta št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 predstavlja priporočilo organa, ki se nanaša na kreditiranje na splošno, torej ne konkretno na kreditiranje fizičnih oseb v švicarskih frankih. IP je tako po ponovni presoji te točke predmetnega dokumenta presodil, da je organ odločil pravilno s tem, ko je zaključil, da zahtevane podatke v vsebini dokumenta predstavlja le ugotovitev v četrtem odstavku na prvi strani, dostop do katere je prosilcu omogočil. Sporno pri tem dokumentu tako ostaja, ali so prosto dostopni tudi podatki o naslovniku oziroma podatki o nadzorovani banki. Enako velja tudi za dokument št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008, pri katerem je organ prekril le podatke o nadzorovani banki.

IP pojasnjuje, da je pri presoji predmetne zadeve izhajal iz dejstva, da ZDIJZ daje po 1. členu pravico dostopa do informacij javnega značaja vsakomur, ob upoštevanju izjem, s čimer se zagotavlja ustavna pravica do dostopa informacij javnega značaja, ki jo določa drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[30], brez utemeljevanja pravnega interesa. IP je pri tem upošteval napotila Upravnega sodišča po sodbi št. I U 26/2016-38, da je treba ugotoviti:

• ali gre za izvajanja prava EU ali ne, ter
• uporabiti ZBan-2 skupaj z ZDIJZ (v odvisnosti od tega, ali gre za izvajanje prava EU ali ne).

Izvajanje prava EU v obravnavanem primeru

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe izpostavil posamezne določbe Direktive 2013/36/EU, pa tudi Direktive 2006/48/ES, ki jo je s 1. 1. 2014 nadomestila Uredba (EU) št. 575/2013, in 22. člen Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013.

Direktiva 2013/36/EU v členih 53 – 62 ureja izmenjavo informacij in poklicno skrivnost. Določbe se nanašajo na varovanje in uporabo zaupnih informacij, njihovo izmenjavo med organi in nadzornimi organi, …, in te določbe se v ničemer ne nanašajo na posredovanje informacij javnosti na podlagi zahteve, kot jo ureja ZDIJZ. Recimo tudi 59. člen, ki ureja posredovanje informacij drugim subjektom, ureja posredovanje zaupnih informacij drugim oddelkom uprave centralne ravni države, ki so odgovorni za zakonodajo glede nadzora institucij, finančnih institucij in zavarovalnic, ter inšpektorjem, ki delujejo v imenu teh oddelkov, ter razkritje nekaterih informa­cij, povezanih z bonitetnim nadzorom institucij, parlamen­tarnim preiskovalnim odborom v njihovi državi članici, račun­skim sodiščem v njihovi državi članici in drugim subjektom, pristojnim za preiskave v njihovi državi članici, ob upoštevanju določenih pogojev. Enako velja tudi za določbe členov 143 in 144 te direktive. Člen 143 ureja splošne zahteve o razkritju, da lahko pristojni organi objavijo npr. besedila zakonov in drugih predpisov ter splošne smernice, sprejete v njihovi državi članici na področju bonitetne uredi­tve, pa način izvajanja opcij in diskrecijskih pravic, ki so na voljo v pravu Unije,… Člen 144 pa posebne zahteve glede razkritij, ki se nanašajo na objave določenih informacij, npr. tistih, ki jih pristojni organi objavijo za namen dela 5 Uredbe (EU) št. 575/2013, ali ko izvajajo diskrecijsko pravico iz člena 7(3) Uredbe (EU) št. 575/2013.

Uredba (EU) št. 575/2013 ureja razkritje nepomembnih in zaupnih informacij ter informacij, ki so poslovna skrivnost v členih 432 – 434. Kot izhaja iz 431. člena se področje uporabe zahtev glede razkritja po prej navedenih členih nanaša na kreditne institucije in investicijska podjetja. Povedano drugače, gre za del predmetne uredbe, ki ne ureja individualne pravice dostopa do informacij, kot to izhaja že iz predhodno navedene sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015-47 ter sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17.

IP tudi v zvezi z 22. členom Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 ugotavlja, da ne ureja področja dostopa do informacij javnega značaja, ampak ustrezno postopanje ECB pred sprejemom nadzorniške odločitve. Ta uredba sicer ureja posebne naloge ECB, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami, z namenom prispevati k varnosti in trdnosti kreditnih institucij ter k stabilnosti finančnega sistema v EU in vsaki državi članici. Namena te uredbe in ZDIJZ sta torej povsem različna.

IP je tako po vpogledu v navedene sekundarne vire EU ugotovil, da ti ne urejajo instituta dostopa do informacij javnega značaja kot ga ureja ZDIJZ, s katerim je bila implementirana tudi Direktiva št. 2003/98. Instituti razkritij, ki jih urejajo navedene pravne podlage, se namreč razlikujejo od instituta dostopa po ZDIJZ, v namenu in pravilih. Institut dostopa do informacij javnega značaja je namenjen nadzoru javnosti nad delovanjem javnega sektorja, nadzoru nad porabo javnih sredstev in ponovni uporabi teh informacij ter v času ni omejen (se lahko zahteva kadarkoli). Medtem, ko so instituti razkritja po sekundarnem pravu EU namenjeni zagotavljanju informacij potencialnim vlagateljem, da se seznanijo s finančnim položajem institucije, izmenjavo zaupnih informacij med določenimi subjekti, ureditvi poklicne skrivnosti,…. Takšno naziranje pravnih pravil oziroma uporabe sekundarnega prava EU izhaja tako iz sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015-17 z dne 28. 11. 2018, kot tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17 z dne 14. 11. 2018. Povedano drugače, navedeni sekundarni viri EU ne določajo in ne urejajo individualne pravice dostopa do informacij javnega značaja, ampak določajo in urejajo razkritje informacij za posamezna vsebinska področja, ki so predmet ureditve posamezne direktive oziroma uredbe, pri čemer so cilji ureditve sekundarne zakonodaje EU povsem drugačni od cilja ureditve pravice dostopa do informacij javnega značaja iz ZDIJZ.

Organ je v utemeljitev svoje odločitve izpostavil tudi posamezna mnenja ECB, sodbe Sodišča EU in Sklep ECB (ECB/2004/3). V zvezi s tem IP navaja, da mnenja ECB niso zavezujoča. Nacionalni organi, ki sprejemajo pravne predpise, mnenju ECB torej niso dolžni slediti, namen sistema pa je, da se nacionalni predpisi sprejmejo šele po ustrezni proučitvi mnenja ECB. So pa mnenja ECB seveda lahko tudi vir, ki ga Sodišče EU upošteva v postopkih glede združljivosti zadevnih pravnih predpisov s Pogodbo ali nacionalno sodišče v postopkih v zvezi z razlago ali veljavnostjo zadevnih pravnih predpisov.[31] Organ je tako izpostavil mnenji ECB v zvezi s predlagano novelo ZDIJZ (CON/2014/39) in v zvezi z novelo Zakona o Banki Slovenije (CON/2015/8). Z vpogledom v mnenje ECB CON/2014/39 je IP ugotovil, da se ECB sklicuje na pravne vire, glede katerih je IP že predhodno ugotovil, da ne urejajo iste vrste razkritja informacij kot ZDIJZ. ECB je namreč prav tako kot organ izpostavila Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU. V svojem mnenju pa se je sklicevala še na Uredbo o zlorabi trga[32] in Direktivo o prospektu[33] ter slovensko nacionalno pravo, in sicer ZBan-2. Uredba o zlorabi trga vzpostavlja skupen regulativni okvir za trgovanje z notranjimi informacijami, njihovo protipravno razkritje in tržno manipulacijo (zloraba trga), kot tudi ukrepe za preprečitev zlorabe trga, da bi se zagotovila celovitost finančnih trgov v EU ter povečala zaščita vlagateljev in zaupanja v te trge. Namen Direktive o prospektu pa je uskladiti zahteve za pripravo, odobritev in razdelitev prospekta, ki se objavi ob javni ponudbi ali sprejemu vred­nostnih papirjev v trgovanje na organiziranem trgu, ki je ali deluje v državi članici. Navedena pravna vira EU torej ne urejata pravice dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa in ureja ZDIJZ. Enako velja tudi za druge sekundarne vire EU, ki jih ECB navaja v tem mnenju. Nadalje je IP vpogledal v mnenje ECB CON/2015/8, ki se nanaša na novelo Zakona o Banki Slovenije[34], še posebej točko 5.3.3, ki jo je izpostavil organ. Točka se nanaša na varovanje poslovne skrivnosti, ki velja za zaposlene v ECB in NCB, na podlagi člena 37 Statuta ECB. Ne gre torej za mnenje ECB glede prostega dostopa do informacij javnega značaja, kot ga ureja ZDIJZ. Izpostavljeni členi se namreč nanašajo na ureditev zaupnosti v organu, ki  torej velja za člane organov odločanja in zaposlene v NCB, npr. predlagana sprememba 26. člena se nanaša na poročanje organa Državnemu zboru, predlagana sprememba 47. člena pa na posredovanje podatkov Državnemu zboru, delovnemu telesu Državnega zbora ali preiskovalni komisiji Državnega zbora.

Namen Sklepa ECB o dostopu javnosti do dokumentov ECB (ECB/2004/3)[35] pa je opredeliti pogoje in omejitve, v skladu s katerimi ECB omogoči dostop javnosti do dokumentov ECB, in spodbujati učin­kovito upravno prakso v zvezi z dostopom javnosti do teh dokumentov, torej opredeljuje prosto dostopnost dokumentov ECB. Torej tudi ta sklep v obravnavanem primeru ni relevanten, ker predmet presoje v tem pritožbenem postopku niso podatki ECB. Pri navedenih sodbah EU pa je IP upošteval sodbo, na katero je napotilo Upravno sodišče v sodbi št. I U 26/2016-38. V navedeni sodbi EU je namreč sodišče upoštevalo prav razmerje med sekundarnimi viri EU in ZDIJZ, kar je bilo relevantno za obravnavani primer.

Poudariti gre, da je ZDIJZ sistemski zakon, ki konkretizira ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave, pri tem pa sledi usmeritvam mednarodnih aktov in aktov EU. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je namreč pod različnimi imeni varovana tudi s številnimi mednarodnimi pravnimi viri, ki zavezujejo Slovenijo. Najstarejša med njimi sta Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah iz leta 1948 (SDČP) in Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP). Oba v svojem 19. členu priznavata pravico iskati informacije in ideje (freedom to seek information and ideas) kot del pravice do svobodnega izražanja. V okviru OZN je leta 1998 nastala tudi Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah oziroma t. i. Aarhuška konvencija[36], ki jo je Republika Slovenija ratificirala leta 2004. V pravu EU je temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja Uredba Evropskega parlamenta in Sveta EU, št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta. Čeprav ta primarno zavezuje samo organe EU in ne posega v nacionalne zakonodaje držav članic, je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Pravico dostopa do dokumentov je kot eno izmed temeljnih pravic in svoboščin v pravu EU leta 2000 izrecno priznala tudi Listina EU o temeljnih pravicah, ki vsem državljanom EU ter fizičnim ali pravnim osebam s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic podeljuje pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij EU, ne glede na nosilca dokumenta.[37] ZDIJZ pa v pravni red Republike Slovenije prenaša Direktivo 2003/4/ES[38] in Direktivo 2003/98/ES[39], zadnjič spremenjena z Direktivo 2013/37/EU[40] (1. člen ZDIJZ), ki se nanašajo na dostop do informacij javnega značaja.

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za izvajanje prava EU in tako v tem delu ni sledil navedbam organa in stranskih udeleženk. IP se namreč strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, da se predhodno izpostavljeni viri nanašajo na vprašanja finančnega sistema in ne posegajo na področje dostopa do informacij javnega značaja, kot je opredeljeno z nacionalnim predpisom. Po mnenju IP so tako v obravnavanem primeru relevantne določbe ZDIJZ in ZBan-2, in da je bil takšen tudi namen zakonodajalca, izhaja iz nadaljnje obrazložitve. Ob tem IP še dodaja, da so bile z navedenima zakonoma upoštevane in v slovenski pravni red prenesene posamezne določbe predpisov EU, in ugotoviti je mogoče, da so bile upoštevane tudi določbe prava EU o varstvo podatkov nadzornega postopka.

Uporaba določb ZDIJZ in ZBan-2

V obravnavanem primeru je nesporno, da je potrebno upoštevati določbe ZDIJZ in ZBan-2. ZDIJZ je namreč sistemski zakon, ZBan-2 pa v nobeni določbi izrecno ne derogira določb ZDIJZ.[41]

Novela ZDIJZ-E je z novim drugim odstavkom 5.a člena določila posebno varstvo nadzornega postopka, ki ga vodi Banka Slovenije, drug organ, pristojen za nadzor vrednostnih papirjev in zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če nadzorni postopek še poteka. Kot izhaja iz Predloga zakona o bančništvu[42] odloča Banka Slovenije o posameznih zadevah, za katere je pristojna, praviloma po postopku, določenem v zakonu o bančništvu, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače, subsidiarno pa se uporabljajo določbe ZUP. Nadalje iz predloga zakona izhaja, da bo s spremembo izvedba nadzornega postopka izrecno varovana tako, da do dokončanja postopka organu podatkov iz navedenih postopkov ni treba razkriti. Ko je postopek nadzora zaključen, pa lahko organ zavrne dostop, če bi razkritje povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. Iz predloga zakona izhaja tudi, da je izjema v zvezi z nedokončanimi nadzornimi postopki javnih organov primerjalno pravno določena tudi v zakonodaji držav članic, ter da je vsebinsko enaka ureditev določena v 404. členu ZBan-2, ki se uporablja do ureditve v ZDIJZ, saj je ZDIJZ sistemski zakon.

Ob tem je potrebno dodati še navedbe Ministrstva za javno upravo v predlogu zakona[43] za obravnavo na Vladi, ki se nanašajo na usklajenost predloga s predlogi posameznih subjektov, citirano:

• »Pripomba je bila delno upoštevana tako, da se je ustrezneje zapisalo naslov člena. Gre za realizacijo prehodne določbe 404. člena ZBan-2, ki izrecno nalaga, da se vsebina uredi v ZDIJZ ob naslednji spremembi.«. (Služba vlade za zakonodajo)
• »Kar zadeva posebno obravnavo informacij iz nadzornih postopkov Banke Slovenije, ni bilo mogoče upoštevati pripombe MF za spremembo zadnjega stavka predlaganega novega drugega odstavka 5.a člena na način, da bi se o razkritju odločalo (le) na podlagi področnega zakona. Navedeni predlog MF namreč ni skladen s sistematiko dostopa do informacij javnega značaja v RS, ker je ZDIJZ krovni zakona na tem področju. To ne pomeni, da se določil področne zakonodaje na tem področju, ki določa, kateri podatki veljajo za zaupne, ne upošteva; navedena določila se upošteva, vendar v okvirih izjem, izhajajočih iz javnih ali zasebnih interesov, ki jih določa in varuje ZDIJZ. Pri tem se upošteva tudi že dvanajstletna praksa Informacijskega pooblaščenca in sodna praksa na tem področju.«. (Ministrstvo za finance)

Tudi iz mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju: ZPS) o Predlogu zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1C)[44] izhaja, citirano: »V sedmem odstavku je spregledano, da ZDIJZ v 5.a členu posebej ureja izjemo v zvezi s postopki in varovanjem tajnosti vira. V drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ je določeno, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, če je nadzorni postopek še v teku; ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Ta določba se nanaša na vsak organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja in torej vključuje tudi Računsko sodišče. Zaradi tega je predlagana določba nepotrebna, pravno-sistemsko pa neustrezna, saj pravni red ne določa »pogojev za razkritje informacij, ki veljajo za Banko Slovenije«.«. Upoštevaje navedene pripombe ZPS je bila predlagana določba nato črtana z amandmajem poslanskih skupin[45].

Uporabo in posredovanje zaupnih informacij s strani Banke Slovenije ureja 15. člen ZBan-2. S to določbo je bila v nacionalni pravni red prenesena določba 54. člena Direktive 2013/36/EU.[46] ZBan-2 v četrtem odstavku 15. člena izrecno določa, da organ za zahteve po ZDIJZ uporablja določbe ZDIJZ, ne glede na prejšnje tri odstavke tega člena, s tem da je bilo treba do uveljavitve nove izjeme v drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ upoštevati prehodno določbo 404. člena ZBan-2. Slednja pa je predstavljala pravno podlago za zavrnitev zahtev po ZDIJZ le do začetka uporabe novele ZDIJZ-E z 8. 4. 2016.[47] Iz predhodnih navedb, ki utemeljujejo uporabo določb ZDIJZ, tako nedvomno izhaja, da je slovenski pravni red notranje povezana in usklajena celota, uporaba določb pa predvidljiva. Aktualni področni zakon (ZBan-2) torej napotuje na uporabo določb ZDIJZ, ki jih je torej dolžan spoštovati tudi organ kot zavezanec po ZDIJZ na podlagi 1. člena.

Tudi iz mnenje Ministrstva za javno upravo, Službe za transparentnost, integriteto in politični sistem, št. 090-64/2017-2 z dne 8. 6. 2017[48], izhaja, da je ZDIJZ tisti krovni zakon, ki določa, kdaj gre za javno dostopne podatke, torej kdaj sme zavezanec na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja te podatke razkriti javnosti. Npr. 14. člen ZBan-2 sicer določa zaupno obravnavo podatkov, vendar je ZDIJZ krovni zakon za področje odstopa do informacij javnega značaja. Podobno pa velja tudi za Zakon o potrošniških kreditih (v nadaljevanju: ZPotK-2)[49]. Resorno ministrstvo je v mnenju izrecno zapisalo tudi, citirano: »Torej samo dejstvo, da je potrebno s podatki ravnati zaupno, še ne pomeni samo po sebi, da jih ni mogoče razkriti javnost.«.

V zvezi z navedbami organa in stranskih udeleženk, kakšen interes prosilec zasleduje s predmetno zahtevo po ZDIJZ, IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Upoštevaje navedeno so povsem irrelevantne navedbe organa o razlogih, zaradi katerih prosilec zahteva predmetne podatke (npr. prosilec poizkuša pridobiti podatke, ki se bodo potencialno uporabili tudi za potrebe sodnih postopkov), pa tudi obrazložitve prosilca, zakaj jih potrebuje.

Izjema nadzornega postopka

Kot zgoraj ugotovljeno, je torej v konkretnem primeru treba uporabiti določbe ZDIJZ, in sicer določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, ki ureja izjemo varstva nadzornega postopka.

Na podlagi te določbe organ zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi v skladu z zakonom, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

• podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter
• nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

V konkretnem primeru sicer ni sporno, da se zahtevana dokumenta nanašata na postopek »nadzora« nad bankama v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v švicarskih frankih,[50] je pa sporno, ali je bil ta nadzorni postopek v času izpodbijane odločbe še v teku, in če ni bil, torej, če je že zaključen, ali bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa, ki je vodil postopek.

Organ in obe stranski udeleženki so mnenja, da nadzorni postopek teče ves čas, od izdaje dovoljenja posamezni banki za izvajanje bančnih storitev do prenehanja veljavnosti tega dovoljenja. Takšni ekstenzivni razlagi IP ne more slediti, pri čemer je ta tudi v nasprotju z obstoječo sodno prakso. Upravno sodišče je namreč že v sodbi št. I U 26/2016-38 izrecno navedlo, da IP ni ugotavljal, citirano: »ali je bil skladno s 404. členom ZBan-2 postopek nadzora tožnice nad bankama X in Y v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF v času odločanja toženke že končan ali ne, …«. Če bi mnenje sodišča sledilo mnenju organa in stranskih udeleženk, ne bi bilo napotila sodišča v tej smeri. Upravno sodišče je namreč izrecno izpostavilo nadzor organa nad bankama v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF v določenem obdobju. Prav tako takšna razlaga ne izhaja niti iz obrazložitve predlagatelja zakona niti iz določb zakona. Dejstvo, da lahko organ po zakonu nadzorni postopek sproži kadarkoli oziroma bi bilo nanj mogoče sklepati iz zakonskih določb, ki organu takšno možnost dopuščajo, ne utemeljuje ugotovitve, da konkretni nadzorni postopek še ni končan. To je IP izpostavil že v odločbi, št. 090-100/2019/24 z dne 21. 11. 2019, s katero je vrnil zadevo organu v ponovno odločanje. Kar se tiče utemeljevanja škode oziroma resne ogrozitve izvajanja drugih zakonskih nalog organa, v okviru drugega pogoja predmetne izjeme, pa je IP opozoril na kriterije, ki so se razvili v njegovi praksi pri izvajanju škodnih testov, ki jih ZDIJZ predvideva tudi pri nekaterih drugih izjemah od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna. Kar v povezavi s prvim pogojem pomeni, da se mora nanašati na konkreten nadzorni postopek.

Ne glede na navedbe organa je v konkretnem primeru mogoče ugotoviti, da je postopek nadzora organa nad bankama X in Y v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF nedvomno zaključen. IP je namreč vpogledal v Poročilo organa za leto 2012[51], konkretno v Kronološki pregled aktivnosti Banke Slovenije v obdobju 2004 – 2011. Za leto 2006 je organ zapisal, citirano: »Prav tako je Banka Slovenije banke s pismom opozorila na obvladovanje tveganj, ki izhajajo iz kreditov v tuji valuti, kreditov, vezanih na tujo valuto, in kreditnih produktov, ki komitenta izpostavljajo tržnemu tveganju. Banke je opozorila, da morajo imeti vzpostavljen ustrezen in učinkovit sistem za obvladovanje tveganj, zahtevala je celovito informiranje strank o lastnostih produktov, ki jih banke ponujajo. Nadalje je zahtevala od bank, da morajo komitentu vedno najprej predstaviti ponudbo svojih produktov v evrih.«. Za leto 2007 pa je organ zapisal, citirano: »Konec leta 2007 je Banka Slovenije od bank dodatno zahtevala, da tudi v primeru, ko komitent kljub celoviti seznanitvi s tečajnim tveganjem želi posojilo v tuji valuti ali vezati na tujo valuto, banka njegovo kreditno sposobnost oceni ob upoštevanju najetja enakega posojila v evrih ter tako ugotovljeni znesek posojila upošteva kot najvišji možni znesek posojila. Obseg novih posojil nebančnemu sektorju, vezanih na tečaj švicarskega franka, je bil tako v letu 2008 manjši za 38 % in v letu 2009 za 65 %. Banke od leta 2009 gospodinjstvom niso več odobravale posojil, vezanih na tečaj švicarskega franka.«.

Tudi iz navedb obeh stranskih udeleženk izhaja, da se je nadzor kreditiranja fizičnih oseb v CHF končal s predmetnimi priporočili, in da nadaljnjih ukrepov ni bilo. Banka X je tako v zvezi z javnim interesom navedla, da gre za dopisa iz let 2008 in 2011 (torej izpred 12 oziroma 9 let) in v zvezi s krediti v CHF, ki že več let niso več v ponudbi slovenskih bank. Banka Y pa je navedla, da v zvezi s potrošniškim kreditiranjem v tuji valuti, ki ga je ponujala banka, v dokumentu ni bila ugotovljena nobena nepravilnost, nobena kršitev zakona in nobena kršitev dobrih poslovnih običajev, niti ni bilo v tej zvezi banki izrečeno kakršnokoli opozorilo na kršitve ali odredba za odpravo kršitev, banki je bilo zgolj priporočeno.

Tudi glede na ureditev nadzornega postopka po ZBan-1 je nemogoče, da bi nadzorni postopek glede kreditiranja v švicarskih frankih tekel toliko let. Pooblaščena oseba organa je namreč že izdala ustrezna priporočila upravi banke za izboljšanje poslovanja, ker je pri pregledu poslovanja ugotovila nesmotrnosti ali nedoslednosti pri poslovanju banke, ki pa niso imele značilnosti kršitve predpisov iz prvega odstavka 222. člena istega zakona. Ob tem je imela pooblaščena oseba organa možnost izdaje opozorila in če banka ne bi ravnala v skladu z opozorilom, bi ji organ lahko izdal ustrezno odredbo o odpravi kršitve. Če banka ne bi ravnala niti v skladu z odredbo o odpravi kršitev, bi bil to razlog za odvzem dovoljenja banki za opravljanje bančnih storitev. V obravnavanem primeru pa je mogoče ugotoviti, da je bil nadzor organa nad bankama zaključen s priporočili in glede na to, da gre za storitve ponujanja kreditov v švicarskih frankih, ki jih banke na trgu ne ponujajo več od leta 2009, nadaljnji nadzorni postopek na tem področju niti ni več mogoč (ker organ ne more nadzirati pravilnosti opravljanja dejavnosti, ki se več ne izvaja).

Ker je IP ugotovil, da je bil v obravnavanem primeru nadzorni postopek v času izdaje izpodbijane odločbe nedvomno že zaključen, se je v nadaljevanju opredelil še do drugega pogoja izjeme iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, torej do vprašanja, ali bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa.

IP navedbam organa in stranskih udeleženk glede nastanka škode v primeru razkritja zahtevanih informacij ni sledil. Povsem neutemeljena je navedba organa, da bi z razkritjem predmetnih podatkov splošna javnost menila, da je vse javno. Osnovni namen ZDIJZ sicer je transparentnost dela organov, vendar ta ni brezpogojna. ZDIJZ namreč določa vrsto izjem od prostega dostopa, pri čemer je bila izjema po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ posebej uzakonjena za organ oziroma druge nadzorne finančne institucije. Vsekakor pri dejstvih ne more priti do zlorab, če so dejstva splošno znana. Do zlorab lahko pride v primerih, ko se »špekulira« o določenih dejstvih, ki niso javno znana. Prav tako IP ne more slediti navedbam organa in stranskih udeleženk, da bi bilo porušeno zaupanje bank v razmerju do organa kot nadzornika in obratno. Dejstvo je, da je organ centralna banka Republike Slovenije, da je pravna oseba javnega prava ter da je v izključni državni lasti s finančno in upravljavsko avtonomijo, in kot taka v prvi vrsti predstavlja regulatorja za celotno področje države. Povedano drugače, glavni cilj organa je skrb za stabilnost valute in splošno likvidnost plačevanja v državi in do tujine, kar pomeni, da mora temu cilju slediti ne glede na odnose s posameznimi bankami. Organ tako na podlagi zakona, ki ureja bančništvo, opravlja nadzor nad bankami, hranilnicami in drugimi osebami in na tej podlagi oblikuje, uveljavlja in nadzoruje sistem pravil, ki zagotavljajo standarde varnega poslovanja bank in hranilnic.[52] Organ pri poslovanju zavezujejo predpisi, tudi ZDIJZ, in organ kot centralna banka mora biti še toliko bolj vzor drugim bankam pri spoštovanju prepisov.

Če bo organ razkril podatke, ker bo ravnal v skladu z zakonodajo, to ne more vplivati na razmerje med organom in nadzorovanimi bankami. Banke so namreč dolžne organu informacije, ki jih ta potrebuje za opravljanje nadzora, posredovati po zakonu in ne na podlagi »dobrega medsebojnega sodelovanja«. Povedano drugače, pridobivanje podatkov s strani nadzorne institucije (organa) ni v nobenem primeru odvisno od »kvalitete odnosa« z nadzorovano banko oziroma od njenega zaupanja v nadzornika, ampak stvar izvajanja zakonskih pooblastil, ki so organu poverjena z ZBan-2 in drugimi predpisi, ki urejajo to področje.

Nadalje tudi ni mogoče slediti navedbam, da bi razkritje zahtevanih podatkov pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bi razkritje zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, postopkovni zapleti, razkrivanje podrobnosti metodologije izvedbe nadzora itd.). Iz podatkov, ki so predmet presoje v obravnavanem primeru, namreč ne izhajajo nobeni konkretni podatki, na podlagi katerih je organ prišel do zahtevanih podatkov o stanovanjskih kreditih v CHF, nobena metodologija izvedbe,… V bistvu se z razkritjem teh podatkov javnosti razkrije manj podatkov o postopanju organa glede na tiste, s katerimi je bila seznanjena posamezna banka, ki je morala takrat pri takšnem nadzoru organa dejansko sodelovati. Razkritje podatkov o samih bankah tako tudi v ničemer ne more vplivati na izvajanje nadzora organa v prihodnosti. IP ugotavlja tudi, da je zelo enostransko naziranje, da z razkritjem predmetnih podatkov ne bi bankam zaupale niti stranke, kar bi pomenilo odliv strank tujim bankam v tujih državah ter slabo delovanje bančnega trga oziroma celotnega gospodarstva. Zaupanje strank je seveda pomembno, a za to mora v prvi vrsti poskrbeti vsaka banka sama. Če bodo stranke banki zaupale, ker bo poslovala korektno, ne bodo odhajale k drugim bankam, in obratno. Dejstvo je, da obstaja na trgu konkurenca med bankami, ampak odgovornosti za korektno poslovanje vsake od njih ne more prevzeti noben drug subjekt kot vsaka banka sama, tudi organ ne. Je pa vsekakor odgovornost organa kot nadzornika, da poskrbi za korekten nadzor, v skladu z ustreznimi predpisi, in poskrbi tudi za vse stranke oziroma komitente bank. Sploh pa predmet presoje niso nobeni konkretni podatki komitentov stranskih udeleženk in tako škoda ne more nastati niti strankam obeh bank. Glede na vsebino informacij, ki so predmet presoje in časovno oddaljenost nadzornega postopka, ki je v celoti že zaključen, IP ni mogel slediti zatrjevanju organa in stranskih udeleženk glede nastanka škode, saj niti organ niti stranski udeleženki škode niso konkretno izkazali, to je, niso pojasnili, na kakšen način konkretno bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo škodo njim ali drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa.

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da izjema varstva nadzornega postopka v obravnavanem primeru ni podana. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje še do izjeme varstva poslovne skrivnosti, na katero so se prav tako sklicevali organ in stranski udeleženki.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[53] pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da se presoja IP nanaša na dokumenta, ki sta nastala pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala pred uveljavitvijo ZPosS.

Izhajajoč iz 39. člena ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

Upoštevaje določbe ZGD-1 je IP najprej presojal, ali zahtevani podatki o bankah, ki sta bili nadzorovani, izpolnjujejo subjektivni kriterij poslovne skrivnosti. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[54] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

IP je, upoštevaje subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, ugotovil, da organ ni predložil ustreznega akta, ki bi določal, da podatki o nazivih bank predstavljajo poslovno skrivnost organa. Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, oseb, informacij in premoženja v Banki X (v nadaljevanju: Pravilnik) je predložila Banka X, pri čemer po oceni IP tudi po tem pravilniku ni mogoče zahtevanih podatkov o banki opredeliti za poslovno skrivnost. Pravilnik namreč ločeno opredeljuje podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, in podatke, ki se štejejo kot zaupni po npr. zakonu o bančništvu, ki določa kot zaupne podatke iz nadzornih postopkov. Tudi iz navedb organa izhaja, da Banka X opredeljuje dokument kot zaupen. Podatkov, ki so zaupni, ni mogoče kar avtomatično šteti  tudi kot podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, in obratno.

Subjektivni kriterij poslovne skrivnosti pri podatkih o nazivu bank s pisno odredbo tako po mnenju IP ni izkazan. Ob tem IP pripominja, da dokumenta, katerih podatki so predmet presoje IP, obsegata informacije v zvezi s postopkom nadzora nad bankama v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb. Gre torej za informacije iz dokumentov, ki jih je ustvaril organ javnega sektorja, v okviru izvajanja zakonitih postopkov nadzora po ZBan-1. To pomeni, da dokumenta kot taka ne moreta biti v celoti označena kot poslovna skrivnost, je pa organ, v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1, dolžan varovati poslovne skrivnosti družb (bank), s katerimi je bil seznanjen v okviru opravljanja javnopravnih nalog. Povedano drugače, Banka X In Banka Y nista upravičena subjekta, ki bi lahko dokument organa v celoti določila za poslovno skrivnost.

IP je tako nadalje ugotavljal, ali je mogoče zahtevane podatke opredeliti kot poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju. Po pravni teoriji so predmet poslovne skrivnosti po tem kriteriju podatki, ki za podjetje pomenijo konkurenčno prednost (npr. nov postopek izdelave, seznam stalnih odjemalcev, analiza trga) ali prednost v negativnem smislu (npr. večje število reklamacij), pri t.i. know-how pa so to podatki, ki so za določeno podjetje specifični in mu zato zagotavljajo konkurenčno prednost. Sem ne sodijo npr. splošna znanja, dosežena usposobljenost in spretnost, ki jih pridobi povprečna oseba sčasoma z vestnim delom in usposabljanjem v delovnem razmerju na določenem delovnem mestu.[55] Bistvo instituta varstva konkurenčne prednosti je torej namenjen poslovnim subjektom, ki s pomočjo instituta poslovne skrivnosti varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju poslovnega subjekta, ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Upoštevaje predhodno navedeno je IP ugotovil, da pri podatkih o nazivih stranskih udeleženk ni mogoče govoriti o poslovni skrivnosti. Povedano drugače, podatkov o tem, katerima bankama je organ posredoval nadzorniški pismi, iz katerih izhajajo zahtevani podatki o kreditiranju fizičnih oseb v švicarskih frankih, ni mogoče opredeliti za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, ker ne predstavljajo podatkov, ki bi predstavljali konkurenčno prednost posamezne banke. Ne gre namreč za podatke, ki kažejo npr. na znanje zaposlenih, kvaliteto opremljenosti in organiziranosti informacijskega sistema, individualne pristope in obravnavanja poslovnih partnerjev, kakovostne in celovite rešitve za komitente, in podobno. Gre namreč za podatke, ki so nastali v okviru postopkov nadzora organa po ZBan-1 v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v švicarskih frankih. IP je tako ugotovil, da ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti.

Prav tako je IP ugotovil, da ni podana izjema varstva notranjega delovanja organa, ki jo je izpostavila Banka X. Izpolnjen ni že prvi pogoj te izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker predmetne informaciji o nazivih bank nedvomno ne predstavljajo notranjega razmišljanja organa oziroma politike organa. Predmet presoje so namreč informacije, ki so bile posredovane zunanjim subjektom (bankam) in tako že po definiciji ne ustrezajo informacijam, ki so nastale za notranjo (interno) rabo organa. Podrobneje se je IP do te izjeme sicer opredelil že v odločbi št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015.

IP je nadalje po uradni dolžnosti ugotovil, da podatki o naslovniku, poleg naziva banke, obsegajo tudi osebne podatke dveh fizičnih oseb (ime in priimek ter obliko zastopanja), vendar ti osebni podatki niso varovani. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, niso varovani osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije[56] in Zakona o sodnem registru[57].

Upoštevaje navedeno in 2. točko zahteve prosilca je tako IP odločil, da je dolžan organ posredovati prosilcu tudi podatke o bankah, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Test interesa javnosti

V zvezi z zahtevanimi podatki o bankah, na kateri sta bili nadzorniški pismi naslovljeni, je IP izvedel še test interesa javnosti, kot dodaten argument za razkritje zahtevnih podatkov.

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v izrecno določenih primerih (med katerimi pa ni izjeme poslovne skrivnosti). V obravnavanem primeru je IP ugotovil, da je javni interes za razkritje podatkov o nadzorovani banki glede nepravilnostih in pomanjkljivosti pri kreditiranju v CHF močnejši od interesa organa in nadzorovanih bank, da se javnost ne seznani z navedenimi podatki, kar IP utemeljuje v nadaljevanju.

Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Javni interes se kaže predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.

Prava javna razprava o pomembnih temah v javnem interesu je mogoča le, če je javnost podkrepljena z informacijami, ki ji omogočajo dejansko (in ne le navidezno) sodelovanje pri javni razpravi. Ustavno sodišče je tako sprejelo stališče, da se sodišče v posamični zadevi lahko v tehtanju javnega interesa spusti v oceno o tem, ali bi razkritje informacije »pripomoglo k pravi, vsebinski transparentnosti«.[58] Zgolj prava, vsebinska transparentnost omogoča javnosti, da sodeluje v razpravah, ki so v širšem javnem interesu. Za informirano javno razpravo o neki zadevi je izjemnega pomena tudi, da javnost razpolaga s točnimi in zanesljivimi informacijami, kar je večkrat poudarilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice.[59]

V primeru posojil, vezanih na CHF, je v javnosti že v preteklih letih tekla javna razprava o tem, ali so bili kreditojemalci obveščeni o valutnem tveganju, …. Posamezne odmeve v medijih je navedel že prosilec. Pojavljala so se vprašanja, ali je organ pravilno in zadostno izvajal svojo javnopravno funkcijo nadzora nad poslovanjem bank, konkretneje v zvezi s kreditiranjem. Kot že navedeno, temeljni cilj organa je zagotavljanje stabilnosti cen. Če ni v nasprotju z zagotavljanjem cilja stabilnosti cen, organ podpira splošno ekonomsko politiko v skladu s cilji, določenimi v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti[60]. Pri zagotavljanju tega si organ prizadeva za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence, ima pa tudi druge naloge, ki podrobno izhajajo iz področnega zakona in spadajo med naloge posebnega družbenega pomena. Naloge organa so še oblikovanje in uresničevaje denarne politike in denarnega nadzora, zagotavljanje splošne likvidnosti bančnega sistema, urejanje plačilnih sistemov in podobno. IP ugotavlja, da navedene naloge spadajo v okvir dejavnosti posebnega družbenega pomena ali drugače povedano, organ pri izvajanju javnih nalog, za katere je »pooblaščen« z zakonom, zasleduje javni interes. Da ima organ poseben status in pomen, izhaja tudi iz sodne prakse. Tako izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča št. G 37/2010, v kateri je sodišče navedlo, citirano: »Zaupanje vlagateljev je namreč temeljni predpogoj za uspešno in učinkovito delovanje bančnega sistema, pri tem pa ima Banka Slovenije kot samostojna in neodvisna nadzorna institucija na področju bančništva, katere naloge so določene v Ustavi RS, ZBan-1 in Zakonom o Banki Slovenije, zato še posebno odgovornost in zato tudi poseben status in pomen.« (točka 45). IP ne nasprotuje dejstvu, da mora organ varovati tudi zaupne podatke bank, vendar tudi zaupni podatki ne pomenijo absolutno nedostopnih podatkov, sploh ko gre za podatke, ki kažejo na delo organa kot nadzornika. Cilj nadzorniških aktivnosti organa je ravno pravočasno zaznati tveganja na vseh področjih poslovanja bank in hranilnic (kreditna, likvidnostna, operativna, kapitalska, obrestna tveganja, tveganja s področja dobičkonosnosti, notranjih kontrol, korporativnega upravljanja, ugleda, preprečevanja pranja denarja) ter z učinkovitim ukrepanjem zagotoviti stabilnost kreditne institucije in sistema.[61] In vsekakor je v interesu javnosti tudi podatek, ali organ izvaja nadzor nad vsemi institucijami, ki jih je pristojen nadzirati. Javna razprava o kreditih v švicarskih frankih je prisotna še vse do danes, v reševanje zadeve se je celo vključilo Ministrstvo za finance s ciljem, da bi se banke in kreditojemalci dogovorili za kompromisno rešitev.[62]

Upoštevaje navedeno je po oceni IP v interesu javnosti, da se razkrijejo tudi podatki, na kateri banki se nanašajo že prosto dostopni podatki iz predmetnih nadzorniških pisem organa, ki se nanašajo na kreditiranje v švicarskih frankih. IP namreč meni, da razkritje informacij iz 1. točke izreka te odločbe zasleduje legitimen cilj v demokratični družbi in da bo razkritje pripomoglo k pravi vsebinski transparentnosti.

IP tako ni sledil navedbam organa in stranskih udeleženk, da gre v obravnavanem primeru za interes ožjega kroga ljudi. Kot že navedeno, podatki izhajajo iz postopka nadzora nad poslovanjem bank, ki sodi v javnopravno funkcijo organa. Prav tako ni sledil navedbam glede sprejetega Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank in drugih pravnih podlag za pridobitev zahtevanih podatkov (npr. ZPP). Za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ navedeni predpisi niso relevantni, ker ne urejajo iste pravice, prav tako ne drugi viri EU, ki urejajo zaupnost bančnih podatkov z drugega vidika. Sledil pa tudi ni navedbam o posledicah vzpostavitve praks razkrivanja zaupnih informacij/poslovnih skrivnosti bank, do katerih se je IP dejansko opredelil že pri utemeljevanju morebitne škode razkritja pri drugem pogoju obstoja izjeme iz 5.a člena ZDIJZ.

Pritožba zoper sklep o popravi pomote

Organ, ki je izdal odločbo, sme vsak čas popraviti pomote v imenih ali številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote v odločbi, pri čemer ima popravek pomote pravni učinek od dneva, od katerega ima pravni učinek popravljena odločba. popravek odločbe, ki je za stranko neugodna, pa učinkuje od dneva vročitve sklepa o popravku odločbe (prvi odstavek 223. člena ZUP).

Iz pravne teorije[63] izhaja, da se 223. člen ZUP nanaša le na pisne in računske pomote in da s sklepom o popravi ni mogoče odločati dopolnilno ali drugače. Izhaja pa tudi, da se s popravo tehnične pomote ne ustvarja ničesar novega in se tudi ne dopolnjuje odločba. S popravo se doseže samo to, da odločba izraža stanje, kot je bilo ugotovljeno, saj se popravlja pomotni zapis stvarno izjavljene volje organa.[64] Tudi po sodni praksi[65] se lahko izjava volje popravi le, kolikor gre za pomotni zapis stvarno izjavljene volje in kadar je očitno, da gre za takšen pomotni zapis in ne za vsebinsko spremembo odločbe. Določbo tretjega stavka prvega odstavka 223. člena ZUP je treba, po mnenju sodišča, z ozirom na sobesedilo, ki ga vsebuje prvi odstavek 223. člena, razumeti tako, da zaradi pomote stranka ne sme utrpeti nikakršne škode, ne v materialnopravnem in ne v procesnem pogledu.

IP ugotavlja, da je organ v obravnavanem primeru izdal predmetni sklep o popravi pomote ter obrazložil razloge za izdajo sklepa. Po oceni IP gre v tem primeru za situacijo, ki dopušča izdajo popravnega sklepa. IP je namreč ugotovil, da pomotni zapis nedvomno ne kaže stvarno izjavljene volje organa v obravnavanem primeru, očitno je, da gre za pomotni zapis, in ne predstavlja vsebinske spremembe odločbe. Povedano drugače, s popravo predmetne pomote se ne ustvarja nič novega in se tudi ne dopolnjuje odločba, ampak se s popravo doseže samo to, da odločba izraža stanje, ki ga je ugotovil organ, in da odločba izraža pravni učinek, ki ustreza temu stanju. Upoštevaje izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe je mogoče ugotoviti, da predmetni popravek besede ne predstavlja za prosilca nobene škode, ne v materialnopravnem in ne v procesnem pogledu. Povedano drugače, s tem popravkom ni mogoče reči, da je izrek v nasprotju s samo siceršnjo obrazložitvijo in zaradi tega preizkus izpodbijane odločbe ni mogoč.

IP tako ni sledil pritožbenim navedbam prosilca, da je bila odločba s predmetnim popravkom pomote vsebinsko predrugačena, da ni šlo za tehnično pomoto, ampak za spremembo in ne popravo, ter da »poprava« niti ni obrazložena. Ugotoviti gre, da gre za popravo pomote na način, da je obrazložitev odločbe skladna sprejetemu izreku odločbe, kot izhaja iz navedb organa. Posledično je IP pritožbo prosilca zoper izpodbijani sklep zavrni.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca zoper odločbo organa delno utemeljena, in sicer glede podatkov, na kateri nadzorovani banki se nanašata predmetni nadzorniški pismi (kot to izhaja iz točke 1. izreka te odločbe). Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je tako IP organu naložil, da prosilcu, poleg že posredovanih podatkov, posreduje tudi te podatke. V preostalem delu je IP pritožbo prosilca zavrnil, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Pritožbo prosilca zoper sklep o popravi pomote je IP zavrnil v celoti (kot to izhaja iz točke 3. izreka te odločbe), in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 4. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[66] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 52/11 – popr., 9/11 – ZPlaSS-B, 35/11, 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13, 63/13 – ZS-K, 96/13, 25/15 – ZBan-2, 27/16 – ZSJV in 44/16 – ZRPPB.

[2] Uradni list RS, št. 25/15, 44/16 – ZRPPB, 77/16 – ZCKR, 41/17, 77/18 – ZTFI-1, 22/19 – ZIUDSOL in 44/19 – odl. US.

[3] Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17.

[4] Direktiva 2013/36/EU EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, Uradni list EU L 176/338, 27. 6. 2013.

[5] Uredbe (EU) št. 575/2013 EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012, Uradni list EU L 176/1, 27. 6. 2013.

[6] Direktive 2006/48/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 14. 6. 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij, Uradni list EU L 177/1, 30. 6. 2006.

[7] Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. 10. 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko, Uradni list EU L 287/63, 29. 10. 2013.

[8] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/date/2014/html/act_13172_amend.sl.html

[9] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/date/2015/html/act_13525_amend.sl.html

[10] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/sl_con_2017_16_signed.pdf

[11] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/date/2017/html/act_14371_amend.sl.html

[12] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/advisory/opinions/html/act_15481_amend.sl.html

[13] Zadeva Annett Altmann in ostali protti Bundesanstalt fiir Finanzdienstleistungsaufsicht.

[14] Zadeva Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewald Baumeister.

[15] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/l_08020040318sl00420044.pdf

[16] Točki 89 in 90 sodbe v zadevi Union de Almacenistas de Hierros de Espana v. European Commission (T-623/13) in točka 72 sodbe v zadevi AlzChem AG v. European Commission (T-451/15).

[17] Npr. člen 27 Uredbe 1024/2013, člen 53 Direktive 2013/36/EU in člen 84 Direktive 2014/59/EU.

[18] Točke 31 do 33 sodbe v zadevi Annett Altmann in drugi v. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C-140/13) in točka 27 sodbe v zadevi Commune de Hillegom v. Cornelis Hillenius (C-110/84).

[19] Uradni list RS, št. 22/19.

[20] Npr. člen 27 Uredbe 1024/2013, člen 53 Direktive 2013/36/EU in člen 84 Direktive 2014/59/EU.

[21] Sodba v zadevi Union de Almacenistas de Hierros de Espana v. European Commission (T-623/13), točka 89 in 90 in sodba v zadevi AlzChem AG v. European Commission (T-451/15), točka 72.

[22] Sodba v zadevi Annett Altmann and Otlhers v. Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht (C-140/13), točke 31 do 33, sodba v zadevi Commune de Hillegom v. Cornelis Hillenius (C-l 10/84), točka 27.

[23] Zadeva Fabio de Masi, Vanis Varoufakis proti ECB.

[24] T-623/13, T-451/15 in T-798/17.

[25] Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 – Zarbit, 45/08, 111/08 – odl. US, 57/09 – odl. US, 12/10 – odl. US, 50/10 – odl. US, 107/10 – odl. US, 75/12 – odl. US, 40/13 – odl. US, 92/13 – odl. US, 10/14 – odl. US, 48/15 – odl. US, 6/17 – odl. US, 10/17 – odl. US, 16/19 – ZNP-1 in 70/19 – odl US.

[26] Sodbe EU št. C-140/13, št. T-798/17 in št. C-110/84.

[27] Uradni list RS, št. 24/16.

[28] Univerza v Mariboru, Ekonomsko-poslovna fakulteta, Nadja Jarc, april 2017.

[29] Direktiva (EU) 2016/943 EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 8. junija 2016 o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem, Uradni list Evropske unije, L 157/1, 15. 6. 2016.

[30] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[31] https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/consultationguide201510.sl.pdf?2ddcd4d1d99e9186b466d631202794dd

[32] Uredba (EU) št. .../2014 Evropskega parlamenta in Sveta o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga)

[33] Direktiva 2003/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003

[34] Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Banki Slovenije, ki ga je pripravila skupina poslancev.

[35] UL L 80, 18. 3. 2004, stran 42.

[36] MKDIOZ, Uradni list, št. 62/04, MP 17/04.

[37] https://e-kurs.si/komentar/mednarodno-varstvo-pravice/

[38] UL L št. 41 z dne 14. 2. 2003, str. 26.

[39] UL L št. 345 z dne 31. 12. 2003, str. 90.

[40] UL L št. 175 z dne 27. 6. 2013, str. 1.

[41] Tako tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 26/2016-38 (točka 33) in izpodbijana odločba.

[42] Predlog Zakona o bančništvu, ki ga je določila Vlada na 14. redni seji 17. 12. 2014

[43] Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, št. 007-225/2015/57 z dne 3. 9. 2015.

http://vrs-3.vlada.si/MANDAT14/VLADNAGRADIVA.NSF/18a6b9887c33a0bdc12570e50034eb54/d3c2451e5566c205c1257eb600417cee/$FILE/VG_NOVO_3sept15.pdf

[44] Skrajšani postopek, EPA 1931 – VII, št. 450-03/17-19 z dne 24. 5. 2017.

[45] 1931-VII Amandma (K 1. členu) 28. 8. 2017 [SMC - Poslanska skupina Stranke modernega centra, DeSUS - Poslanska skupina Demokratične stranke upokojencev Slovenije, SD - Poslanska skupina Socialnih demokratov).

[46] Predlog zakona o bančništvu, ki ga je določila Vlada na 14. redni seji 17. 12. 2014.

[47] Predlog zakona o bančništvu, ki ga je določila Vlada na 14. redni seji 17. 12. 2014, stran 6, citirano: »Predlog odstopa od določb ZDIJZ, saj za čas do uveljavitve tovrstne izjeme v ZDIJZ, določa novo izjemo od določb ZDIJZ. Navedeni pristop je odraz dejstva, da obstoječa zakonodaja ne zavaruje vseh zaupnih informacij, ki jih v postopku nadzora pridobi Banka Slovenije. S tem pa lahko ogroženo učinkovito izvajanje nadzora ter izmenjava informacij o nadzoru z nadzorniki bančnega sektorja iz držav članic Evropske unije. Predlog prehodne določbe, to je določbe, ki vpeljuje opisano izjemo od splošnega pravila, sledi predlogu, ki ga je za potrebe rešitve opisanega položaja posredoval Informacijski pooblaščenec Republike Slovenije.«.

[48] https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/STIPS/Transparentnost/Pravna-mnenja-MJU/64fe7e745c/Inspektorat-ZDIJZ-in-po-podrocnih-zakonih-zasciteni-podatki-08062017.pdf.

[49] Uradni list RS, št. 77/16.

[50] Tako tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 26/2016-38 (točka 33) in izpodbijana odločba.

[51] https://bankaslovenije.blob.core.windows.net/publication-files/gdggjerWfjjighf_letno_porocilo_2012.pdf

[52] Predlog zakona o Banki Slovenije – ZBS-1.

[53] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[54] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[55] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, 2002.

[56] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[57] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1.

[58] Sodbi Ustavnega sodišča U-I-201/14-14 in U-I-202/14-13 z dne 19. 2. 2015.

[59] Odločitev ESČP v zadevi Guseva v. Bulgaria (odst. 37 in 53) in v zadevi Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (odst. 27).

[60] Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 7/04.

[61] https://www.bsi.si/financna-stabilnost/nadzor-bancnega-sistema

[62] https://www.delo.si/gospodarstvo/novice/masa-kreditov-v-svicarskih-frankih-vse-manjsa-265250.html

https://www.dnevnik.si/1042922140/posel/novice/poskus-sporazumnega-resevanja-problematike-kreditov-v-svicarskih-frankih-ni-uspel

https://www.uradni-list.si/novice/pogled/vrhovno-sodisce-ze-sestic-o-kreditih-v-svicarskih-frankih

https://www.vecer.com/zaostrovanje-pred-razpletom-afere-chf-10136838

https://www.iusinfo.si/medijsko-sredisce/dnevne-novice/258168

[63] Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 223. členu ZUP.

[64] Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni spor, Ljubljana, ČZ Uradni list RS, 1992, str. 198.

[65] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 418//2002 z dne 11. 5. 2004, sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 1752/2011 z dne 6. 3. 2012, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 184/2019 z dne 4. 7. 2019.

[66] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.