prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-38/2020
Kategorije: Tajni podatki, Test interesa javnosti
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je prosilec od organa zahteval dostop do vseh poročil o nadzoru nad policijo, ki jih je MNZ izdalo v letu 2019. Organ je kot predmet zahteve prosilca in torej predmet njegove presoje, prepoznal dve poročili, ki sta bili v letu 2019 izdani v zvezi z že zaključenima nadzoroma, in sicer: Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih z ilegalnimi migranti in Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje. Ker sta obe poročili označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, je organ dostop zavrnil, s sklicevanjem na izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker so bili glede zahtevanih poročil izpolnjeni tako materialni kot formalni pogoji za tajne podatke, je IP zaključil, da gre za tajne podatke, ki so kot tajni določeni v skladu z ZTP in je posledično podana izjema tajnih podatkov. V nadaljevanju pa je IP presojal, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih poročil, večji od interesa (tudi ta je javni interes), ki se kaže v varovanju teh podatkov zaradi izjeme varstva tajnih podatkov. V obravnavanem primeru so razlogi za varovanje zahtevanih podatkov izhajali iz ocene možnih škodljivih posledic, po drugi strani pa je prosilec zatrjeval, da je razkritje zahtevanih poročil v javnem interesu zaradi tematike, ki jo poročili obravnavata in upoštevaje kritiko javnosti in nevladnih organizacij do ravnanja policije v primeru migrantske problematike. IP je ob tehtanju vseh argumentov sprejel zaključek, da je treba slediti pritožbenim navedbam prosilca in dovoliti delni dostop do zahtevanih poročil, ki sta označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, ker (ne glede na to, da gre za izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) javni interes za razkritje prevlada.
ODLOČBA:
Številka: 090-38/2020/4
Datum: 26.5.2020
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………(dalje prosilec) z dne 7. 2. 2020, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-5/2020/2 (14-02) z dne 5. 2. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožbi prosilca z dne 7. 2. 2020 zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 090-5/2020/2 (14-02) z dne 5. 2. 2020 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe:
-
- Umakniti stopnjo tajnosti INTERNO z naslednjih dokumentov oz. delov dokumentov:
- z Dokumenta št. 0602-2/2019/12, junij 2019 – Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih policije z ilegalnimi migranti – Poročilo, v naslednjem obsegu:
- poglavje. I. Uvod v celoti,
- poglavje II. Pravna ureditev, od tč. 6 do vključno tč. 47, pri tč. 48 pa do besedila »vlogo za mednarodno zaščito« (do zadnjih šest vrstic besedila te točke),
- poglavje III. Ugotovitve nadzora, tč. 49 (na str. 15 in delno str. 16),
- poglavje IV. Zaključne ugotovitve, tč. 74 do vključno tč. 77, pri tč. 78 pa prvih sedem vrstic besedila te točke (do vključno besedila »nacionalne zakonodaje«),
- poglavje V. Predlogi, vključno z navedbo oseb, ki sta poročilo podpisali.
- z Dokumenta št. 0602-8/2019/5, avgust 2019 – Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje – Poročilo, v naslednjem obsegu:
- poglavje. I. Uvod v celoti,
- poglavje II. Pravna ureditev, od tč. 6 do vključno tč. 22,
- poglavje III. Ugotovitve nadzora, od str. 9 spodaj do tč. 29 na str. 10,
- poglavje IV. Zaključne ugotovitve, od tč. 59 do tč. 83 (vključno s povzetkom),
- poglavje V. Predlogi, vključno z navedbo oseb, ki sta poročilo podpisali.
in
-
- Posredovati prosilcu elektronske kopije naslednjih dokumentov oz. delov dokumentov:
- Dokument št. 0602-2/2019/12, junij 2019 – Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih policije z ilegalnimi migranti – Poročilo, v obsegu, kot to določa prva alineja 1.1. točke izreka te odločbe,
- Dokument št. 0602-8/2019/5, avgust 2019 – Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje – Poročilo, v obsegu, kot to določa druga alineja 1.1. točke izreka te odločbe.«.
- V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
- Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 14. 1. 2020 vložil zahtevo za dostop do vseh poročil o nadzoru nad policijo, ki jih je MNZ izdal v letu 2019. Zahtevane dokumente je želel prejeti v elektronski obliki.
O zahtevi prosilca je organ dne 5. 2. 2020 izdal odločbo št. 090-5/2020/2 (14-02), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja, da se zahteva nanaša na dokumente Direktorata za policijo in druge varnostne naloge, ki je v letu 2019 z dokončnima poročiloma zaključil naslednja nadzora:
- Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih z ilegalnimi migranti,
- Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje.
Obe poročili sta označeni s stopnjo tajnosti INTERNO. Poleg navedenih so se konec leta pričeli še trije nadzori, ki pa še potekajo oziroma dokončna poročila o teh nadzorih niso izdelana. Ugotavlja, da ni sporno, da je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da zahtevana informacija spada v njegovo delovno področje ter z njo razpolaga in se ta nahaja v materializirani obliki. Organ je kot predmet zahteve prosilca in torej predmet njegove presoje, prepoznal dve poročili, ki sta bili v letu 2019 izdani v zvezi z že zaključenima nadzoroma, in sicer: Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih z ilegalnimi migranti, številka 0602-2/2019/12, junij 2019 in Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje, številka 0602-8/2019/5, avgust 2019. Obe poročili sta označeni s stopnjo tajnosti INTERNO. V nadaljevanju organ navaja, da je z vpogledom v zahtevana dokumenta ugotovil, da je podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, skladno s katero organ prosilcu zavrne dostop do zahtevana informacije, če se ta nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zakon, ki ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih[1] - ZTP. Po ZTP je tajen tisti podatek, ki izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Glede materialnega kriterija organ navaja, da se v konkretnem primeru zahtevani podatki nanašajo na javno varnost, kar je eno izmed interesnih področij države, naštetih v 5. členu ZTP. V konkretnem primeru so po mnenju organa izpolnjeni tudi formalni pogoji za določitev podatkov za tajne. Stopnjo tajnosti dokumenta št. 0602-2/2019/12 in dokumenta št. 0602-8/2019/5 je določil generalni direktor Direktorata za policijo in druge varnostne naloge, ………….,na podlagi pooblastila št. 0200-2/2015/478 (1501-09) z dne 18. 5. 2015, ki ga je izdal predstojnik organa. Skladno z 11. členom ZTP sta bili izdelani pisni oceni možnih škodljivih posledic, št. 0602-2/2019/11 z dne 17. 6. 2019 in št. 0602-8/2019/9 z dne 25. 9. 2019, ki bi nastale ob razkritju podatkov, dokumenta pa sta tudi pravilno označena s stopnjo tajnosti. Na podlagi navedenega je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil, iz razloga varstva tajnih podatkov.
Zoper odločbo organa št. 090-5/2020/2 (14-02) z dne 5. 2. 2020 (dalje izpodbijana odločba), je prosilec dne 7. 2. 2020 pri organu vložil pritožbo. Navaja, da predhodno ni vedel, da so zahtevani dokumenti označeni s stopnjo tajnosti. Obenem ni jasno, kako bi lahko razkritje obeh dokumentov škodovalo delovanju organa. IP zato prosi, naj presodi, ali je bila označba stopnje tajnosti na dokumentih ustrezna, pri čemer naj IP izvede tudi test javnega interesa. V primeru obeh dokumentov gre za poročili, ki sta po njegovem mnenju glede na problematiko, ki jo obravnavata in kritiko v javnosti in nevladnih organizacij do ravnanja policije v primeru migrantske problematike, nedvomno v interesu javnosti.
Pritožbo prosilca je organ dne 19. 2. 2020, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP. Pritožbi je priložil spisovno dokumentacijo, vključno s kopijama obeh zahtevanih poročil, obema ocenama možnih škodljivih posledic ter pooblastilom pristojni osebi za določanje stopnje tajnosti.
IP je z namenom popolne ugotovitve dejanskega stanja, dne 4. 3. 2020, pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je nastal zapisnik št. 090-38/2020/3. Na ogledu je organ vztrajal, da gre za dokumenta, ki med drugim izkazujeta taktiko in metodiko policijskega dela oz. gre za varovane podatke policije, zato sta dokumenta označena s stopnjo tajnosti INTERNO. Poročili vsebujeta opise specifičnih ukrepov, metod, tehnik in sredstev, ki jih policija uporablja za nadzor državne meje ter opravljanje drugih nalog policije, pri čemer bi z razkritjem teh varovanih podatkov lahko nastale škodljive posledice za javno varnost.
Pritožba je delno utemeljena.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Upoštevaje predmet zahteve prosilca, pritožbene navedbe in posredovane dokumente sta bila predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku naslednja dva dokumenta (v nadaljevanju zahtevani poročili):
- Dokument št. 0602-2/2019/12, junij 2019 – Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih policije z ilegalnimi migranti – Poročilo, skupaj 34 strani.
- Dokument št. 0602-8/2019/5, avgust 2019 – Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje – Poročilo, skupaj 61 strani.
IP najprej ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da razpolaga z zahtevanima dokumentoma v materializirani obliki, sporno pa je, ali sta prosto dostopni informaciji javnega značaja. Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov na podlagi izjeme tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal obstoj te izjeme.
- Podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen
V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zakon, ki v Republiki Sloveniji ureja področje tajnih podatkov, je ZTP.
IP pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).
Z vpogledom v obe zahtevani poročili je IP ugotovil, da se nanašata na delovno področje policije, ki, kot izhaja iz 1. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije - ZNPPol[2], spada v področje javne varnosti. Iz navedenega člena namreč izhaja, da policija opravlja svoje naloge zaradi zagotavljanja temeljnih dolžnosti policije, ki obsegajo: zagotavljanje varnosti posameznikom in skupnosti, spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter krepitev pravne države.
IP tako ugotavlja, da je v konkretnem primeru materialni kriterij za določitev podatkov za tajne izpolnjen, saj se vsebina zahtevanih poročil nanaša na delovanje in izvajanje nalog policije, kar spada v področje javne varnosti, ki je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZTP, kot pravilno navaja organ v izpodbijani odločbi.
V nadaljevanju je IP tako presojal še obstoj formalnega kriterija za tajne podatke. Organ je IP, skupaj z zahtevanima poročiloma, posredoval dve oceni škodljivih posledic:
- k dokumentu št. 0602-2/2019/12, junij 2019 – Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih policije z ilegalnimi migranti – Poročilo, pisno oceno škodljivih posledic št. 0602-2/2019/11 z dne 17. 6. 2019,
- in k dokumentu št. 0602-8/2019/5, avgust 2019 – Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje – Poročilo, pisno oceno škodljivih posledic št. 0602-8/2019/9 z dne 25. 9. 2019.
V zvezi z obema dokumentoma IP najprej ugotavlja, da jima je stopnjo tajnosti INTERNO določil generalni direktor Direktorata za policijo in druge varnostne naloge. Iz predloženega pooblastila št. 0200-2/2015/487 (1501-09) z dne 18. 5. 2015 izhaja, da ima imenovani pooblastilo za določanje tajnosti podatkom do stopnje tajnosti TAJNO, in sicer do preklica. Izhajajoč iz navedenega gre ugotoviti, da je stopnjo tajnosti dokumentoma določila za to pooblaščena oseba.
Pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Organ je IP, k dokumentu št. 0602-2/2019/12, junij 2019 – Redni nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic v postopkih policije z ilegalnimi migranti – Poročilo, predložil pisno oceno škodljivih posledic št. 0602-2/2019/11 z dne 17. 6. 2019. Iz nje izhaja, da zahtevano poročilo vsebuje podatke, katerih razkritje bi onemogočilo nadaljnje načrtovanje in izvajanje operativnih ukrepov, dejanj in metod, ki jih policija izvaja za varovanje državne meje, schengenskega območja in mej Evropske unije. Z razkritjem podatkov bi bil razkrit obstoj dokumentov, ki vsebujejo podatke, tudi osebne podatke, katerih razkritje nepoklicanih osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa, zato jih je pooblaščena oseba označila s stopnjo tajnosti INTERNO. Podatki v dokumentu št. 0602-2/2019/12, so povzeti po načrtovanih ukrepih policije, katerih razkritje nepoklicani osebi bi onemogočilo ali odložilo izvršitev uradne naloge ali razkrilo dejavnosti policije ter Republike Slovenije pri izvajanju ukrepov za nadzor in varovanje državne meje, schengenskega območja ter varovanja meja Evropske unije. Organ v oceni škodljivih posledic še navaja, da gre za podatke, ki so tudi varovani podatki policije, na podlagi 16. točke 3. člena ZNPPol, katerih razkritje nepoklicanim osebam bi povzročilo škodo policiji in izvajanju uradnih postopkov, zato morajo njihovo obdelavo spremljati določeni varnostni ukrepi in postopki.
K dokumentu št. 0602-8/2019/5, avgust 2019 – Redni nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil pri varovanju državne meje – Poročilo, je organ predložil pisno oceno škodljivih posledic št. 0602-8/2019/9 z dne 25. 9. 2019. Iz nje izhaja, da so v dokumentu podatki, katerih razkritje bi onemogočilo nadaljnje načrtovanje in izvajanje operativnih ukrepov, dejanj in metod, ki jih policija izvaja za varovanje državne meje, schengenskega območja in mej Evropske unije. Z razkritjem podatkov bi bil razkrit obstoj dokumentov, ki vsebujejo podatke, tudi osebne podatke, katerih razkritje nepoklicanih osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa, zato jih je pooblaščena oseba označila s stopnjo tajnosti INTERNO. Podatki v dokumentu št. 0602-8/2019/5, so povzeti po načrtovanih ukrepih policije, katerih razkritje nepoklicani osebi bi onemogočilo ali odložilo izvršitev uradne naloge ali razkrilo dejavnosti policije ter Republike Slovenije pri izvajanju ukrepov za nadzor in varovanje državne meje, schengenskega območja ter varovanja meja Evropske unije. Organ v oceni škodljivih posledic še navaja, da gre za podatke, ki so tudi varovani podatki policije, na podlagi 16. točke 3. člena ZNPPol, katerih razkritje nepoklicanim osebam bi povzročilo škodo policiji in izvajanju uradnih postopkov, zato morajo njihovo obdelavo spremljati določeni varnostni ukrepi in postopki.
Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). IP je vpogledal v zahtevani poročili in ugotovil, da sta obe vidno označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, na vsaki strani obeh dokumentov, v glavi in nogi.
Na podlagi vsega navedenega IP ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni tudi vsi trije formalni kriteriji za določitev zahtevanih poročil za tajne podatke (predložena je pisna ocena škodljivih posledic, ki jo je določila za to pooblaščena oseba, dokumenta pa sta tudi vidno označena s stopnjo tajnosti).
Ker so v obravnavanem primeru izpolnjeni tako materialni kot formalni pogoji za določitev zahtevanih poročil za tajne podatke, je IP zaključil, da gre za tajne podatke, ki so kot tajni določeni v skladu z ZTP in gre posledično za izjemo po 1. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Ker pa prosilec v pritožbi navaja, da je za razkritje podan javni interes, je IP v nadaljevanju izvedel še test prevladujočega interesa javnosti, kot ga določa drugi odstavek 6. člena ZDIJZ.
- Test prevladujočega interesa javnosti
Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP). Iz prve alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ tako izhaja, da testa prevladujočega interesa javnosti ni dovoljeno izvajati pri izjemi tajnih podatkov, ki so označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti (TAJNO in STROGO TAJNO). V konkretnem primeru so predmet presoje informacije, ki so označene z oznako INTERNO (najnižja stopnja tajnosti). Izvajanje testa interesa javnosti je torej v konkretnem primeru dovoljeno.
Upoštevaje pritožbene navedbe prosilca in ugotovljeno dejansko stanje, je moral IP v konkretnem pritožbenem postopku presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih poročil, večji od interesa (tudi ta je javni interes), ki se kaže v varovanju teh podatkov zaradi izjeme varstva tajnih podatkov.
Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala s takšnim razkritjem. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Interes javnosti za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje.
V obravnavanem primeru razlogi za varovanje zahtevanih podatkov izhajajo iz ocene možnih škodljivih posledic, po drugi strani pa prosilec meni, da je razkritje zahtevanih poročil v javnem interesu zaradi tematike, ki jo poročili obravnavata in upoštevaje kritiko javnosti in nevladnih organizacij do ravnanja policije v primeru migrantske problematike. IP je ob tehtanju vseh argumentov sprejel zaključek, da je treba slediti pritožbenim navedbam prosilca in dovoliti delni dostop do zahtevanih poročil, ki sta označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, ker (ne glede na to, da gre za izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) javni interes za razkritje prevlada.
Pri tem je IP upošteval naslednje argumente:
Vsebina obeh poročil se nanaša na nadzor nad delom policije in na ugotovljene pomanjkljivosti v zvezi z izvajanjem policijskih pooblastil pri nadzoru državne meje in v postopih z ilegalnimi migranti. Iz 1. člena ZNPPol izhaja, da policija opravlja svoje naloge zaradi zagotavljanja varnosti posameznikom in skupnosti, spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter krepitve pravne države. Policiji, kot največjemu represivnemu organu v Republiki Sloveniji, so za opravljanje njenih nalog podeljena posebna pooblastila, izvajanje katerih pa je strogo zakonsko urejeno. Ker je policija na eni strani represiven organ, ki pri delu posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, na drugi strani pa skrbi za javno varnost, s čimer zagotavlja temeljne vrednote naše družbe, se od nje pričakuje velika odgovornost in skrb pri uporabi zaupanih ji posebnih pooblastil. To izhaja tudi iz temeljnih načel policijskega delovanja, določenih v ZNPPol[3], med katerimi velja izpostaviti načelo spoštovanja človekove osebnosti in dostojanstva ter drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, načelo enake obravnave, načelo zakonitosti, načelo sorazmernosti in načelo strokovnosti in integritete. Vprašanje, ali policija naloge izvaja v skladu z zakonskimi pooblastili in v duhu temeljnih načel policijskega delovanja, je posledično vprašanje, ki je v javnem interesu. Javnost se ima pravico seznaniti z informacijami o tem, ali policija izvaja naloge zakonito, enotno, predvidljivo in če jih ne, kje so bile ugotovljene pomanjkljivosti ter kakšni so predlagani ukrepi. Ne glede na to, da ima policija zaradi specifike svojega dela pravico varovati določene operativne informacije, ki se nanašajo na tehniko in metodiko njenega dela, pa kot takih ni mogoče šteti splošnih podatkov in ugotovitev o tem, ali policija zakonito izvaja zaupane ji naloge in kakšne pomanjkljivosti so bile ugotovljene pri izvajanju le – teh.
Ravno vprašaje zakonitosti izvajanja policijskih pooblastil je bilo v zadnjem obdobju večkrat javno izpostavljeno, poleg prosilca so na to opozorile nevladne organizacije[4], pa tudi varuh človekovih pravic[5], o tem pa so obširno poročala tudi sredstva javnega obveščanja[6]. Iz navedenih objav izhaja, da je bilo v zvezi z delom policije javno izpostavljeno predvsem vprašanje, ali policija postopke izvaja zakonito in ali so bile pri tem posameznikom kršene človekove pravice. Informacije, iz katerih izhaja, kako policija te postopke izvaja in kakšne pomanjkljivosti so bile v zvezi s tem ugotovljene, so torej v javnem interesu. Ustrezna javna razprava o tem vprašanju pa je mogoča le ob dostopnosti vseh relevantnih informacij, zato je pomembno, da se javnost z njimi seznani. IP je ob tem upošteval, da je prosilec v konkretnem primeru tudi predstavnik medija[7], ki zahtevane informacije zahteva zaradi javne razprave in nadzora civilne družbe nad policijo. Da gre za pomembno okoliščino, ki lahko pretehta v smeri razlogov za razkritje zahtevanih informacij, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi pod opr. št. IU 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018 sledilo stališču IP in med drugim v obrazložitvi sodbe navedlo, da je pri tem pomembno, da je prosilec nevladna organizacija, ki se ukvarja s civilnim nadzorom in da jo zanima vidik ekonomičnosti porabe javnih sredstev v luči kultiviranja zaupanja javnosti v javne institucije in politike. Na to se neposredno veže pomen javnega diskurza, za katerega je brez dvoma zaželeno, da v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih, površnih oziroma netočnih govoricah. IP meni, da je nadzor javnosti nad delom policije kot represivnega aparata v demokratični družbi integralnega pomena, zato je seznanitev z zahtevanimi podatki v interesu javnosti.
Ker se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do delnega dostopa do zahtevanih poročil (7. člen ZDIJZ), je IP to vprašanje presojal v okviru tehtanja prevladujočega interesa javnosti. Pri presoji, kateri podatki iz zahtevanih poročil, ki so označena kot tajni podatki, naj bodo dostopni javnosti, je IP opravil presojo sorazmernosti in omogočil dostop le do tistih delov obeh poročil, ki navajajo zakonske in podzakonske podlage za delovanje policije in kažejo na skupne ugotovitve in predlagane ukrepe v zvezi z ugotovljenimi pomanjkljivostmi. IP je ocenil, da z razkrijem teh delov zahtevanih poročil ne more priti do razkritja posebnih metod in tehnik dela policije (ker gre za navajanje splošnih zakonskih določb in ugotovitev o skladnosti dela policije s temi podlagami), pod drugi strani pa je za dostop do teh delov dokumentov podan javni interes, saj se zainteresirana javnost le na ta način lahko seznani z ugotovitvami o delu policije, ki so pomembne za javno razpravo glede obsega in zakonitosti uporabe policijskih pooblastil v konkretnih postopkih.
IP tudi ugotavlja, da poročili v določenih delih vsebujeta osebne podatke (podatke o osebah, ki so sodelovale pri pripravi poročil), ki pa niso varovani. Gre namreč za osebne podatke javnih uslužbencev, ki so v dokumentih navedeni v povezavi z njihovim delovnim razmerjem, posledično pa je podana pravna podlaga za razkritje v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (ki med drugim določa tudi izjemo osebnih podatkov, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Izhajajoč iz navedenega je IP delno ugodil pritožbi prosilca in delno odpravil izpodbijano odločbo ter sam odločil o zadevi, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP. IP je tako naložil organu, da iz zahtevanih poročil delno umakne stopnjo tajnosti INTERNO, kot to določa točka 1. 1 izreka te odločbe ter ju prosilcu posreduje v elektronski obliki, kot to izhaja iz točke 1. 2 izreka te odločbe.
V delu, v katerem je IP ugotovil, da javni interes za razkritje ne prevlada nad izjemo varstva tajnih podatkov, pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06, s spremembami in dopolnitvami, dalje ZTP.
[2] Zakon o nalogah in pooblastilih policije, Uradni list RS, št. 15/13, s spremembami in dopolnitvami.
[3] Glej člen 13. – 19. ZNPPol.
[4] https://www.amnesty.si/vabilo-na-novinarsko-konferenco-glede-ravnanja-na-slovenski-meji-in-njenih-posledic.html
[5] http://www.varuh-rs.si/medijsko-sredisce/sporocila-za-javnosti/novice/detajl/pogovor-s-predstavniki-unhcr-o-postopkih-s-tujci-na-mejah/?cHash=c397238e4c404df5930e414f24418bf9