prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval vse informacije v povezavi z nameravanimi spremembami ureditve izvajanja pomorske pilotaže (ali namerava država v zvezi s tem ustanoviti državno družbo in ali so v ta namen predvidena državna sredstva). Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem, da razpolaga z dvema spisoma, v katerih 'nekateri' izmed dokumentov predstavljajo informacije, ki so predmet zahteve prosilca, 'nekateri' izmed dokumentov so označeni s stopnjo tajnosti, 'nekateri' predstavljajo dokumente v postopku izdelave, 'nekateri' pa izjemo notranjega delovanja organa. IP je pritožbi prosilca ugodil in odločbo organa odpravil, saj se organ sploh ni opredelil do tega, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, katera izjema je bila glede konkretnega dokumenta podana in kaj je organ na dokumentu prekril, zato odločbe ni bilo mogoče preizkusiti, s čimer je organ bistveno kršitev pravila postopka. IP je zadevo vrnil organu v ponovni postopek z napotki, ki jih mora organ v ponovnem postopku upoštevati in se do njih opredeliti.

ODLOČBA:

Številka: 090-275/2019/5

Datum: 18. 2. 2020

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (po pooblastilu za odločanje 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018), v nadaljevanju IP, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 28. 11. 2019, ki ga zastopa …, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-12/2019/2 z dne 18. 11. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 28. 11. 2019 se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 090-12/2019/2 z dne 18. 11. 2019 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 9. 10. 2019 na organ naslovil vlogo, v kateri je zahteval informacije glede obstoja, vsebine in časovnice nameravanih sprememb ureditve izvajanja pomorske pilotaže.

Organ je dne 15. 10. 2019 prosilcu posredoval pojasnilo, in sicer da je organ po izrednih razmerah, ki so se na področju pomorske pilotaže pripetile konec leta 2018 in ki so se nadaljevala do meseca marca in aprila 2019, ko je bila celo napovedana stavka pomorskih pilotov in upravljavcev pilotin v družbi Piloti d. o. o., pristopil k sodelovanju z drugimi državnimi organi k iskanju rešitev, da se stanje ne bi ponovilo. Republika Slovenija mora namreč kot upravljavec pristanišča organizirati delovanje pristanišča tako, da zagotavlja varno plovbo, varstvo okolja in voda ter nemoteno izvajanje pristaniških dejavnosti, med katerimi je tudi pomorska pilotaža. Aktivnosti so še v teku oziroma so še predmet posvetovanja.

Prosilec je na organ dne 18. 10. 2019 naslovil nov dopis, in sicer da iz odgovora organa izhaja, da ta že več mesecev izvaja aktivnosti, ki bi lahko pomembno vplivale na pravni in ekonomski interes zaposlenih in same družbe Piloti Koper d. o. o., za kar po mnenju prosilca nima ustrezne pravne podlage. Prosilec navaja, da je organ kontaktiral in v postopek vključil določene njihove zaposlene, pri čemer pa v pogovore ni vključil zakonitega zastopnika družbe. Organ naj bi njihovim zaposlenim ponudil zaposlitev v »državnem podjetju«, ustanovljenem za izvajanje pomorske pilotaže, pri čemer jim je obljubil najmanj takšne pogoje, kot jih imajo pri družbi Piloti Koper d. o. o. ter denarno nadomestilo zaradi nespoštovanja konkurenčne klavzule. Prosilec zahteva, da se organ opredeli do zgornjih navedb, in sicer:

1. ali želi organ dejansko ustanoviti »državno podjetje« za izvajanje dejavnosti pomorske pilotaže,
2. ali so v ta namen predvidena državna sredstva.

Prosilec zahteva, da mu organ posreduje natančnejše pisne informacije, vključno z obstoječo dokumentacijo, pisno komunikacijo in zapisniki sestankov, glede spremembe ureditve, načina oz. oblike izvajanja pomorske pilotaže, s katero organ razpolaga, jo je izdelal ali pridobil v okviru »iskanja rešitev«, ki ga navaja v pojasnilu z dne 15. 10. 2019. …

Organ je dne 24. 10. 2019 prosilcu posredoval vsebinsko enak odgovor, kot že dne 15. 10. 2019.

Organ je dne 18. 11. 2019 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca z dne 18. 10. 2019 zavrnil. Organ je ugotovil, da ni sporno, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec, sodijo v delovno področje organa. Organ je z vpogledom v spisovno dokumentacijo ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami dejansko razpolaga v materializirani obliki. Gre za določene dokumente, ki se vodijo v zadevi št. 3731-7/2019 in 373-5/2019. Ker gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa in organ z njimi razpolaga v materializirani obliki, organ zaključuje, da so izpolnjeni kriteriji informacije javnega značaja. Določeni zahtevani dokumenti, predstavljajo izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ lahko zavrne posredovanje podatka, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Organ ugotavlja, da so v skladu z 11. ter v povezavi s 13. členom Zakona o tajnih podatkov (Ur. l. RS, št. 50/06; uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTP) določeni dokumenti označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, saj vsebujejo podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Organ ugotavlja, da je pooblaščena oseba, v skladu z ZTP, dokumentom pravilno določila oz. označila stopnjo tajnosti INTERNO. Pri organu se hrani tudi pisna ocena možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, s katero je pooblaščena oseba ocenila, da bi razkritje takšnih dokumentov nepoklicani osebi lahko imelo negativne posledice na delovanje in izvajanje nalog organa. Ti dokumenti vsebujejo tajne podatke, ki se nanašajo na gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost in bi z njihovim razkritjem nepoklicni osebi očitno lahko nastale škodljive posledice. Pomorska pilotaža je namreč ena od pristaniških storitev, ki se izvaja na področju pomorskih dejavnosti in jo je zaradi izjemne pomembnosti zagotavljanja varnosti plovbe in varstva okolja države, potrebno obravnavati kot javno službo javnega interesa. Gre za zagotavljanje varnosti plovbe, ki predstavlja javno varnost. Poleg navedenih dokumentov vsebujeta zadevi tudi dokumente, kot so zabeležke, delovna gradiva, usklajevanja, mnenja. Ti dokumenti predstavljajo realizacijo dokumentov, označenih s stopnjo tajnosti INTERNO in kot taki prosilcu ne morejo biti posredovani. Navedeni dokumenti namreč predstavljajo izjemo dokumenta, ki je v postopku izdelave oz. je še predmet posvetovanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ ugotavlja, da delnega dostopa ni mogoče izvesti, oz. da bi bil ta nesmiseln, saj bi dokumenti s prekritjem varovanih podatkov izgubili svojo vrednost. Organ je glede na prepletenost vseh dokumentov, upošteval predvsem dejstvo, da so ti dokumenti nastali kot posledica oz. realizacija dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti INTERNO. Gre za dokumente, ki so še v postopku potrjevanja in posvetovanja. Zabeležke niso končni dokumenti, ki bi jih  potrdila uradna oseba organa, prav tako ni končen dokument gradivo, ki je še v fazi posvetovanja in dopolnjevana. Gre za delovno gradivo, ki je še vedno v usklajevanju, še ni dokončno in je nedodelano, saj se še vedno iščejo rešitve glede odločenih vprašanj. Njegova vsebina še ni nujno zaključena in bi se lahko še spreminjala. Delovni dokumenti tudi niso bili posredovani v medresorsko usklajevanje po ustaljenih potek poslovanja organov znotraj državne uprave v postopkih, v katerih prihaja do usklajevanja bodoče ureditve, temveč na elektronske naslove javnih uslužbencev, ki sodelujejo pri pripravi vsebine, zaradi usklajevanja le-te. Delovnih dokumentov tudi ni podpisala za to pooblaščena uradna oseba, niti jih ni uradna oseba kakorkoli zaključila. Dokumenti torej ne predstavljajo zaključene celoti, ki bi izražala stališče organa, temveč so še v fazi izdelave, ko se stališče organa še oblikuje, spreminja in usklajuje. Ko bo vsebina potrjena, bo dokument dostopen javnosti oz. posredovan v medresorsko usklajevanje. Razkritje dokumentov javnosti bi povzročilo škodo v smislu napačnega razumevanja njegove vsebine. Javnost bi iz vsebine takšnega še nezaključenega dokumenta lahko sklepala na določena dejstva, ki pa še niso dokončna. Storitev pomorske pilotaže se izvaja kot monopolna dejavnost na trgu in predstavlja veliko tveganje za zlorabo monopolnega položaja in s tem ogrožanje varnosti plovbe.

Organ dodatno ugotavlja, da dokumenti predstavljajo tudi izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena, saj gre za podatek iz dokumenta, ki se nanaša na notranje delovanje organa. Dokumenti so bili sestavljeni z namenom, da lahko organ čim bolj zavaruje svoje interese. Ti vsebujejo strategijo, kako ravnati in interno korespondenco med javnimi uslužbenci. Gre za t. i. »notranje razmišljanje organa«. V okvir interne komunikacije sodijo dopisi, zabeležke, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oz. način razmišljanja organa, kot tudi njegova notranja politika. Organ poudarja, da dokumenti ne vključujejo korespondence oz. drugih dokumentov zunanjih deležnikov. Gre za dokumente, ki so namenjeni pripravi odločitve organa, ki še ni sprejeta. Vsebina komunikacije javnih uslužbencev, ki sodelujejo v zadevi se še ni realizirala v dejanjih organa nasproti tretjim osebam, zato imajo dejanja naravo internosti. Razkritje podatkov oz. dokumentov bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Razkritje dokumentov bi resno ogrozil proces odločanja organa.

Prosilec je dne 28. 11. 2019 zoper odločbo organa vložil pritožbo, in sicer se pritožuje v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov ter predlaga IP, da odločbo odpravi ter organu naloži, da prosilcu po elektronski pošti posreduje vse informacije oz. dokumente, ki jih zavezanec vodi v zadevah št. 3731-7/2019 in 373-5/2019 ter vse druge zahtevane informacije oz. dokumente, ki jih v zvezi s predmetov opredeljenim v vloženih zahtevah vodi pod morebitnimi drugimi številkami. Prosilec še posebej izpostavlja zahtevo po dostopu do vseh informacij oz. dokumentov, ki se nanašajo na katerokoli obliko sodelovanja oz. komuniciranja (zapisniki sestankov, zabeležke telefonskih pogovorov, pisna korespondenca itd.) z zunanjimi deležniki, tj. z zaposlenimi v podjetju Piloti Koper d. o. o., vključno s pooblaščenci in sindikalnimi zastopniki, SDH, Luko Koper d. d., Upravo RS za pomorstvo ter drugimi pravnimi oz. fizičnimi osebami.

Prosilec je stališča, da se organ ne more uspešno sklicevati na nobeno od izjem, ki jih navaja v odločbi in da je bil dolžan prosilcu dovoliti dostop do vseh zahtevanih informacij že na podlagi 2. in 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. V danem primeru je javni interes za razkritje informacij po mnenju prosilca močnejši od interesov za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Zahteva se tudi nanaša na podatke o porabi javnih sredstev oz. podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, posledično bi prosilcu moral biti omogočen tudi dostop do osebnih podatkov, podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanj v organu ter do podatkov iz dokumenta v zvezi z notranjim delovanjem organa. Prosilec je tudi stališča, da formalni in materialni kriteriji za določitev tajnosti ne obstajajo oz. niso izpolnjeni. Vsebina zahtevanih dokumentov se ne nanaša na nobeno izmed taksativno naštetih interesnih področij države in tudi ne gre za podatke takšnega oz. tolikšnega pomena, da bi z njihovim razkritjem nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. Zato zahtevanih informacij ni dopustno določiti za tajne. Prosilec se iz objektivnih razlogov ne more opredeliti glede obstoja formalnih kriterijev za določitev podatkov kot tajnih, tj. glede vidne oznake tajnosti, obstoja, vsebine in formalne pravilnosti ocene škodljivih posledic, zato presojo prepušča IP. Želi pa opozoriti, da je v odločbi navedeno, da so kot tajni določeni le nekaterih od zahtevanih dokumentov, kljub tem pa prosilcu preostali dokumenti niso bili posredovani. Z razkritjem javnosti, v kateri izmed oblik, določenih v Pomorskem zakoniku, naj bi se v bodoče izvajala dejavnost, ne morejo nastati škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. Poleg tega se ti podatki ne nanašajo na javno varnost, kot to zavajajoče prikazuje izpodbijana odločba. Varnost plovbe ni javna varnost v smislu ZTP.

Prosilec dalje navaja, da so navedbe v izpodbijani odločbi zgolj pavšalne, v ničemer izkazane in jim ni možno slediti oz. jih preizkusiti. Ocena škodljivih posledic je, če obstaja, fiktivna in v nasprotju z namenom in načeli ZDIJZ. Organ ni izkazal in ni mogel izkazati, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastale ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP. Odločba z ničemer ne konkretizira, kako bi bila lahko seznanjenost javnosti in morebitna javna razprava o tem vprašanju škodljiva. Izpodbijana odločba namensko meša pravne in dejanske kategorije, tako npr. gospodarske in finančne zadeve prikazuje kot sinonim političnih in gospodarskih koristi nacionalnega interesa, varnost plovbe pa kot javno varnost, ker naj bi pri pilotaži šlo za službo javnega interesa. To ne vzdrži pravne presoje. V nasprotnem primeru bi pomenilo, da bi bili lahko kot tajni označeni vsi dokumenti državnih organov z gospodarskega in finančnega področja, kakor tudi dokumenti glede pravne regulacije služb javnega interesa. Stališče organa, da naj bi šlo za službo javnega interesa, bi moralo voditi ravno v nasprotno smer, v popolno transparentnost in javnost vseh postopkov in dokumentov s tem v zvezi. Informacije o tem, kako se bo ta dejavnost izvajala v bodoče, so pomembne za vse deležnike v pristaniškem sektorju, katerih dejavnost je vezana na to storitev in njeno kakovostno izvajanje. Pomembna je tudi za širšo javnost, kar izhaja tudi iz medijske odmevnosti zadeve, ki jo prosilec v nadaljevanju povzema. Javni interes glede razkritja je zato po mnenju prosilca zagotovo močnejši od interesa za omejitev dostopa.

Določitev tajnosti informacij po mnenju prosilca ne vzdrži pravne presoje tudi zato, ker so do teh podatkov že dostopale tudi osebe, ki niso javni uslužbenci in ki nimajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. Organ je namreč v zvezi z zahtevanimi dokumenti sodeloval tudi z zunanjimi deležniki, najmanj s predstavniki SDH, določenimi zaposlenimi pri prosilcu, odvetnikom in predstavnikom sindikata. Navedeni so prejeli informacije, do katerih je bil prosilcu zavrnjen dostop. Glede na to, da so se z navedenimi informacijami seznanili nekateri zaposleni pri prosilcu, bi moral bili, po načelu enake obravnave vseh subjektov, dostop do informacij omogočen tudi prosilcu. Prosilec dodatno še navaja, da je skrb vzbujajoče in kot sum na prikrivanje protipravnosti dejanj in ravnanj izkazuje tudi dejstvo, da se organ že v uvodu kot povod za spremembe odločbe sklicuje na izredne razmere, čeprav sočasni bolniški staleži, do katerih je prišlo konec leta 2018 in napoved stavke marca 2019 niso izredne razmere, temveč na zakon oprta pravica. Prosilec tudi meni, da zahtevani podatki niso tajni, tajnost jim je bila določena zaradi prikrivanja nezakonitih dejanj in ravnanj, napeljevanja h kršitvam pogodbenih in zakonsko določenih obveznosti iz delovnega razmerja, na protipravno pridobivanje in izkoriščanje poslovne skrivnost in povzročanje škode pritožniku.

Prosilec še navaja, da je javni interes za razkritje močnejši od sklicevanja na izjemo po 9. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ bi tudi moral presojati vsak posamičen dokument, ne pa dva spisa, z različnimi dokumenti, kot celoto. Prosilec navaja, da si ne more predstavljati, da bi državni organ vodil dva spisa, v katerih so vsi dokumenti nepodpisani, nezaključeni in še predmet posvetovanja. Med dokumenti so tudi študije in podobna gradiva, naročena in plačana od zunanjih subjektov, ki niso stvar posvetovanj, po informacijah prosilca naj bi bila pripravljena tudi že različica pravnega akta.

Prosilec oporeka tudi izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne gre namreč za dokumente glede notranjega delovanja organa, saj gre za ustanovitev podjetja, organ pa tudi ni izkazal verjetnosti motenj pri delovanju organa. Možnost abstraktnih težav ali motenj pa ne predstavlja konkretno grozeče nevarnosti za delovanje ali izvajanje nalog organa. Organ v odločbi ni navedel nobenih razlogov, zakaj bi razkritje informacij povzročilo motnje v njegovem delovanju, kakšne motnje naj bi povzročilo in s kakšno stopnjo verjetnosti bi do motenj dejansko lahko prišlo, možnost nastanka škode in motenj je zgolj pavšalno zatrjeval.

Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-12/2019/4 z dne 12. 12. 2019.

Zaradi popoldne ugotovitve dejanskega stanja je IP pri organu dne 11. 2. 2020 opravil ogled in camera, katerega namen je bil vpogledati v dokumente, ki so predmet postopka. Na ogledu je zaradi obsega dokumentacije IP organu naložil, da dokumente dostavi IP najkasneje do 14. 2. 2020, kar je organ tudi storil.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti v materializirani obliki. Sporno je, ali gre za informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa oz. ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Po izvedenem ogledu in camera in po skrbnem pregledu dokumentacije ter po preučitvi izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da se organ v izpodbijani odločbi primarno sploh ni opredelil do zahteve prosilca, pri čemer ni navedel, kateri konkretno določeni dokumenti (opredeljeni s številko in datumom) so bili predmet njegove presoje. Organ je v postopku ugotovil, da z informacijami razpolaga, ter da gre za »določene dokumente, ki se vodijo v zadevah s št. 3731-7/2019 in 373-5/2019«. Ob pregledu obeh zadev je IP ugotovil, da ima zadeva št. 3731-7/2019 45 dokumentov, zadeva št. 373-5/2019 pa 35 dokumentov. Organ se v odločbi ni opredelil, kateri so tisti dokumenti, ki jih je presojal, niti dokumentov ni natančno preučil z vidika izjem od prostega dostopa in ni določno pojasnil, katera izjema je pri konkretnem dokumentu podana. Obrazložitev, da so predmet zahteve »nekateri« izmed dokumentov iz določene zadeve, pri čemer »nekateri« izmed teh dokumentov predstavljajo izjemo tajnih podatkov, »nekateri« dokumenti so v postopku izdelave, »nekateri« pa so tudi predmet notranjega delovanja ni ustrezna in ne omogoča preizkusa izpodbijane odločbe.

V izpodbijani odločbi je organ primarno zatrjeval izjemo tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa ni pojasnil, glede katerih dokumentov je štel, da je podana navedena izjema in ali je izjema podana glede celotne vsebine teh dokumentov ter, ali je možen delni dostop po 7. členu ZDIJZ. Iz pregleda dokumentacije IP ugotavlja, da je z oznako stopnje tajnosti označenih približno 30 dokumentov, kar predstavlja zgolj dobro tretjino vseh dokumentov iz navedenih dveh zadev. Neutemeljeno je sklicevanje organa na izjemo varstva tajnih podatkov kar »povprek« glede celotne dokumentacijo, saj je po ZTP tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Ni torej mogoče pritrditi organu, da je treba kot tajne varovati tudi dokumente, ki so nastali »kot realizacija dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti«, če ti dokumenti sami niso označeni kot tajni podatki.

Organ glede dokumentov, katerim sam ni določil stopnje tajnosti, ni preverjal, ali so izpolnjeni kriteriji za določitev stopnje tajnosti in od organa, ki je določil stopnjo tajnosti, ni pridobil ocene škodljivih posledic, prav tako tudi ni preveril, ali je stopnjo tajnosti določila za to pooblaščena oseba. Organ je tako določene dokumente štel za tajne podatke, ne da bi sploh preveril, ali so za to izpolnjeni vsi potrebni kriteriji. Ta dejstva mora organ v ponovljenem postopku upoštevati in se do njih opredeliti.

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, katera izjema je glede konkretnega dokumenta podana in katere podatke na dokumentu je prekril, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti konkretizirana.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu). V skladu z 214. členom ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je to oprto;

3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;

5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh zgoraj navedenih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je IP ob pregledu dokumentacije ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi pavšalne in nekonkretizirane obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo in pri katerem se vsa zahtevana dokumentacija tudi nahaja.

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva, so predmet njegove presoje in jih določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (torej pojasniti, iz katerega dokumenta izhaja posamezna informacija, ki jo zahteva prosilec ter ali je, glede vsakega posameznega dokumenta, podana kakšna izjema od prosto dostopnih informacij in katera izjema je podana pri posameznem dokumentu).

Prav tako se mora organ, glede vsakega posameznega dokumenta, ki ga bo identificiral kot predmet zahteve prosilca, opredeliti glede možnosti uporabe delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

Pri izjemi tajnih podatkov IP poudarja, da mora organ natančno navesti, glede katerih dokumentov je podana navedena izjema in glede vsakega konkretnega dokumenta preveriti, ali so podani tako materialni kot formalni kriteriji. Organ mora glede vsakega dokumenta, ki je označen s stopnjo tajnosti, pridobiti oceno škodljivih posledic, če z njo še ne razpolaga in podatek, da je stopnjo tajnosti dokumentu določila za to pooblaščena oseba.

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na dejstvo, da so nekateri izmed dokumentov še v postopku izdelave oz. so še predmet posvetovanja, IP opozarja, da je dolžan organ konkretno navesti, pri katerem od dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, je podana navedena izjema in preveriti obstoj obeh kumulativno določenih pogojev za obstoj te izjeme, tj. da je ta konkretni dokument še dokument v postopku izdelave (npr. besedilo vsebuje subjektivne opredelitve posameznikov, nedokončane stavke, alternativne variante stavkov, komentarje, opombe in podobne elemente), prav tako pa mora ustrezno pojasniti tudi zakaj bodo ti elementi prispevali k napačnemu razumevanju vsebine in da je povprečen posameznik ne bo sposoben razmeroma enostavno in nedvoumno razumeti. Organ mora navesti konkretna dejstva in okoliščine, v zvezi s konkretnim dokumentom, ki bi prepričljivo kazale na možnost nastanka škodljivih posledic (tj. zakaj bi, izhajajoč iz vsebine konkretnega dokumenta, javnost napačno razumela vsebino dokumenta in kakšna škoda bi zaradi tega nedvomno nastala). Smiselno podobno velja tudi za izkazovanje izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kjer mora organ prav tako izvesti škodni test in pojasniti škodo, ki bi organu nastala pri razkritju vsakega posameznega dokumenta, glede katerega se bo organ skliceval na obstoj te izjeme. IP pritrjuje navedbam prosilca, da možnost abstraktnih težav ali motenj ne predstavlja konkretno grozeče nevarnosti za delovanje ali izvajanje nalog organa. Organ je dolžan v odločbi navesti konkretne razloge, zakaj bi razkritje informacij povzročilo motnje v njegovem delovanju, kakšne konkretne motnje naj bi povzročilo in s kakšno stopnjo verjetnosti bi do motenj dejansko lahko prišlo, pri čemer ni dovolj, da možnost nastanka škode in motenj zgolj pavšalno zatrjuje.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica Informacijske pooblaščenke