prosilec- Občina Podvelka

POVZETEK:

Predmet zahteve prosilca je bil dopis občine Nadzornemu odboru občine v zvezi z opravljenim nadzorom dodeljevanja neprofitnih stanovanj v najem. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil z navedbo, da gre za interni dokument. IP je pritožbi delno ugodil, saj je ugotovil, da   organ ni izpolnil niti osnovnega navedbenega in dokaznega bremena glede izpolnjevanja elementov, ki morajo biti podani, da gre za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, je IP pritožbo prosilca zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-10/2019/2

Datum: 21. 1. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi …….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 20. 12. 2018, zoper odločbo Občine Podvelka, Podvelka 13, 2363 Podvelka, (v nadaljevanju organ), z dne 19. 12. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 5. 12. 2018 se delno ugodi in se odločbo Občine Podvelka z dne 19. 12. 2018, delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe na elektronski naslov ………. posredovati dopis Občine Podvelka št. 0328-0004/2018-21 z dne 2. 11. 2018, pri čemer je dolžan prekriti naslov prejemnika tega dopisa, in sicer naslov elektronske pošte predsednika Nadzornega odbora Občine Podvelka.

1. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko tega izreka, se pritožba prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 5. 12. 2018 na organ naslovil vlogo, v kateri je na podlagi določb ZDIJZ zahteval, da mu organ na elektronski naslov ……….  posreduje dopis Občine Podvelka št. 0328-0004/2018-21 z dne 2. 11. 2018, ki ga je organ poslal Nadzornemu odboru Občine Podvelka (v nadaljevanju Nadzorni Odbor). Pri čemer je svojo zahtevo utemeljil z navedbo, da župan Občine Podvelka že več kot mesec dni zavrača objavo končnega Poročila o opravljenem nadzoru dodeljevanja neprofitnih stanovanj v obdobju 2015 do 2018, Nadzornega odbora Občine Podvelka (v nadaljevanju Poročilo) in v dopisu, ki ga prosilec zahteva, Občina Podvelka podaja dodatne pogoje za objavo Poročila.

Organ je z izpodbijano odločbo zahtevo prosilca za posredovanje dopisa Občine Podvelka št. 0328-0004/2018-21 z dne 2. 11. 2018 Nadzornemu odboru Občine Podvelka (v nadaljevanju zahtevani dokument) v celoti zavrnil. Organ ugotavlja, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker gre za interni dokument, ki je bil posredovan s strani Občine Podvelka Nadzornemu Odboru v zvezi z opravljenim nadzorom z dne 10. 9. 2018, nanašajoč se na dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem, v obdobju od 2015 do 2018. Listine, ki so predmet poslovanja med Občino Podvelka in Nadzornim Odborom v okviru opravljanja nadzora, niso predmet informacij javnega značaja, temveč je to zgolj Poročilo, katerega je prosilec že prejel neposredno od Nadzornega Odbora, po elektronski pošti dne 22. 10. 2018. Organ svojo odločitev dodatno utemeljuje z navedbo, da prosilec tudi ni bil stranka v postopku, ki se je vodil pri Nadzornemu Odboru in zato ne izkazuje pravnega interesa za dostop do zahtevanega dopisa.

V pritožbi prosilec pojasnjuje razloge zaradi katerih je podal zahtevo za dostop do informacije javnega značaja in razloge, zakaj se ne strinja z izpodbijano odločbo. Navaja, da je zahtevani dokument dopis, ki ga je organ lokalne samouprave (tj. župan Občine Podvelka v imenu občine) poslal Nadzornemu Odboru, kot najvišjemu organu za nadzor nad javnimi financami v občini. V zahtevanemu dokumentu Občina Podvelka zavrača zakonsko in statutarno zagotovljeno objavo dokončnega poročila Nadzornega Odbora, v katerem so navedene nepravilnosti, nedoslednosti in nezakonitosti Občine Podvelka pri dodeljevanju neprofitnih stanovanj. Zahtevani dokument nikakor ne more biti interna komunikacija, ampak gre za dokument – listino komunikacije med dvema organoma po končanem postopku nadzora, v zvezi z dokončnim poročilo o opravljenem nadzoru. Glede navedb organa, da prosilec ni bil stranka v postopku pred Nadzornim Odborom, prosilec meni, da predmetni postopek, ki se vodi na podlagi ZDIJZ, ni povezan s postopkom nadzora in da je treba dostop do dokumenta omogočiti, saj je podan izjemen interes javnosti.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-0010/2018-6 (3/1) z dne 11. 1. 2019, poslal IP.

Pritožba je delno utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Še preden se IP spusti v vsebinsko presojo konkretnega primera, želi na tem mestu poudariti, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti poslovanja organa glede objave dokumentov, ki niso predmet zahteve, ter vprašanje zakonitosti (oz. obstoja pravne podlage) izdaje zahtevanega dokumenta itd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb organa in prosilca, ali je bil prosilec stranka postopka nadzora, ki ga je izvajal Nadzorni Odbor, ali ne. Ti argumenti namreč niso pravno relevantni za odločitev glede dostopa do informacij na podlagi ZDIJZ.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, saj ta med zavezanci opredeljuje tudi organe lokalne skupnosti. Prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, saj se zahtevani dokument nanaša na postopek nadzora dodeljevanja neprofitnih stanovanj v najem, kar je skladno s 87. členom Stanovanjskega zakonika (SZ-1, Ur. L. RS, št. 69/03 in nasl.), 21. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. L. RS, št. 94/07 in nasl.) ter Pravilnikom o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (Ur. L. RS, št. 14/04) naloga občine. Organ z dokumentom razpolaga in ta se nahaja v materializirani obliki, saj ga je organ za potrebe vodenja pritožbenega postopka posredoval IP.

V konkretnem primeru je sporno, ali je zahtevani dokument informacija javnega značaja, ki je prosto dostopna in ali so razlogi, s katerimi je organ zavrnil dostop, utemeljeni. IP je zato v nadaljevanju presojal, ali so glede zahtevanih dokumentov podane izjeme po prvem odstavku 6. člena in 5.a členu ZDIJZ.

Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil z navedbo, da gre za interni dokument, ki ga je organ posredoval Nadzornemu Odboru v zvezi s postopkom nadzora z dne 10. 9. 2018, nanašajoč se na dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem v obdobju od 2015 do 2018, ter da je informacija javnega značaja le Poročilo, ki je ob tem nadzoru nastalo. Iz navedenih razlogov za zavrnitev, ki jih je v izpodbijani odločbi navedel organ, ne izhaja, katerega od taksativno navedenih razlogov iz prvega odstavka 6. člena oziroma 5. a člena ZDIJZ, je organ s tem mislil.

Izjema notranjega delovanja organa

Glede na pavšalne navedbe organa, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker gre za »interni dokument«, IP sklepa, da je organ s tem mislil, da je podana izjema, ki jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na  podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

Kumulativno morata biti tako izpolnjena dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oziroma podatki pa morajo prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa bi se celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.

IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

IP glede na navedbe organa v izpodbijani odločbi ugotavlja, da organ ni izpolnil niti osnovnega navedbenega in dokaznega bremena glede izpolnjevanja zgoraj navedenih elementov, ki morajo biti podani, da gre za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zgolj navedba, da gre za interni dokument, ki je bil posredovan s strani Občine Podvelka Nadzornemu odboru v zvezi z opravljenim nadzorom z dne 10. 9. 2018, glede dodeljevanja neprofitnih stanovanj v najem v obdobju od 2015 do 2018, ne predstavlja argumenta, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.

IP po uradni dolžnosti ugotavlja, da ni podan že prvi od dveh elementov izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za dokument, ki bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Že glede na formalno obliko dokumenta izhaja, da ta ni namenjen zgolj notranji komunikaciji, ampak predstavlja uraden dokument Občine Podvelka, naslovljen na Nadzorni odbor, in vsebuje pripombe Občine Podvelka na Poročilo o opravljenem nadzoru. Prav tako niso izpolnjeni vsebinski pogoji, da gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Nadzor dodeljevanja neprofitnih stanovanj Občine Podvelka v obdobju 2015 do 2018 je bil izveden na podlagi prijave, prejete s strani Komisije za preprečevanje korupcije in na podlagi Statuta Občine Podvelka (MUV, št. 30/2017, 17/2018), ki v 44. členu določa, da je delovanje Nadzornega odbora Občine Podvelka javno. Zahtevani dokument predstavlja odziv v obliki pripomb Občine Podvelka na izdano Poročilo Nadzornega odbora in tako ne gre za razkrivanje informacij, ki bi razkrivale postopek oziroma način dela organa oziroma njegovo notranjo politiko ter morebiten proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, občutljivih notranjih navodil in načrtov organa in podobno, ampak nestrinjanje Občine Podvelka glede vsebine Poročila.

Podrejeno IP ugotavlja, da tudi če bi bil izpolnjen prvi element, torej, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pa ni podan drugi element, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kakšna škoda bi organu nastala, organ v izpodbijani odločbi ni navedel, iz predložene dokumentacije pa ne izhaja, da bi razkritje dokumenta povzročilo organu škodo, ki bi bila dokazana onkraj dvoma. Iz navedenega IP zaključuje, da predmetna izjema ni podana.

Izjema varstva osebnih podatkov

Ker je IP ugotovi, da zadržki, ki jih je v izpodbijani odločbi navedel organ glede dostopa do zahtevanega dokumenta, niso utemeljeni in je dostop omogočil, je ob tem po uradni dolžnosti preveril obstoj izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov).

Z vpogledom v zahtevani dokumente je IP ugotovil, da ta pri navedbi naslova za vročitev vsebuje osebni podatek, in sicer elektronski naslov predsednika Nadzornega Odbora, za razkritje katerega ne obstaja veljavna pravna podlaga v sladu z Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1), oziroma Uredbo (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES, niti zato ne obstaja zakonita pravna podlaga v kateremkoli IP poznanem pravnem aktu, kar pomeni, da gre za varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan varovati.

V skladu z določbo prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 se namreč osebni podatki v javnem sektorju, kamor sodi tudi organ, lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon oziroma na zakonu temelječa osebna privolitev. Ker po presoji IP zakonska podlaga za razkritje osebnih podatkov navedene fizične osebe ne obstaja, gre za varovane osebne podatke.

Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane osebne podatke, je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih osebnih podatkov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba ZDIJZ) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij.

Pritožba prosilca je delno utemeljena, zato je IP na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo. Organ je prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe dolžan posredovati dokumente na način, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V preostalem delu, to je v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.

namestnica pooblaščenke