prosilec -Študentski Servisi d.o.o.
+ -Številka: 090-8/2019
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa
POVZETEK:
Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do dokumentov, na podlagi katerih so bili pristojnemu ministrstvu posredovani podatki o stroških v Letnem poročilo o opravljanju koncesijske dejavnosti za leto 2017. Kot razloge je navedel, da ne gre za delovno področje organa v smislu izvajanja javne službe oziroma porabo javnih sredstev, da so podatki organa označeni kot poslovna skrivnost po ZGD-1, del zahtevanih informacij pa predstavlja osebne podatke, ki so varovani v skladu s predpisi o varstvu osebnih podatkov. Navedel pa je tudi, da je zahteva popolnoma pavšalna in nekonkretizirana, zato ji ni mogoče ugoditi tudi iz tega naslova, oziroma s podatki, kot jih je zahteval prosilec, ne razpolaga. Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti ne izpolnjujejo vseh pogojev za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, ker ne sodijo v delovno področje organa kot izvajalca javne službe. Upoštevaje navedeno je pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-8/2019/4
Datum: 28. 1. 2019
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 21. 12. 2018, zoper odločbo ŠS storitveno podjetje d.o.o., Slovenska cesta 40, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 1/2018 z dne 19. 12. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožba prosilca z dne 21. 12. 2018 zoper odločbo ŠS storitveno podjetje d.o.o., št. 1/2018 z dne 19. 12. 2018, se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je z zahtevo z dne 19. 11. 2018 zahteval vse dokumente, ki izvirajo iz podatkov navedenih v Letnem poročilo o opravljanju koncesijske dejavnosti za leto 2017 v sledečih kategorijah:
- Stroški dela
- Materialni stroški
- Drugi stroški.
Navedel je, da gre za poročilo, ki ga mora organ vsako leto posredovati pristojnemu ministrstvu v okviru opravljanja javne službe posredovanja začasnega in občasnega dela študentov in dijakov. Kot način seznanitve je navedel posredovanje dokumentov po elektronski pošti. Zahtevi je priložil Letno poročilo o opravljanju koncesijske dejavnosti podjetja ŠS d.o.o. Ministrstvu za delo družino, socialne zadeve in enake možnosti v letu 2017 (v nadaljevanju: Letno poročilo 2017).
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 1/2018 z dne 19. 12. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil. V uvodu obrazložitve izpodbijane odločbe je povzel zahtevo in definicijo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Navedel je, da je bil organ ustanovljen leta 1995 kot podjetje z omejeno odgovornostjo, katerega v skladu z določbo 471. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[1] osnovni kapital sestavljajo osnovni vložki družbenikov. Gre za pravno osebo zasebnega prava. Organ opravlja v skladu z drugim odstavkom 1. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (v nadaljevanju: ZZZPB)[2] dejavnost na podlagi sklenjene koncesijske pogodbe z Republiko Slovenijo oziroma Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: MDDSZ). Dejavnost je regulirana le v določenem delu, zato se morebitna zavezanost po ZDIJZ lahko interpretira le v pogledu zagotavljanja dostopa do podatkov, ki so potrebni oziroma izhajajo iz reguliranega dela dejavnosti. Glede na delovno področje, v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ko je govora o izvajalcih koncesionirane dejavnosti, ki jo opravlja, so informacije javnega značaja vse tiste informacije, ki se nanašajo na opravljanje te koncesionirane dejavnosti. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V delu, v katerem opravlja tržno dejavnost, tako ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.[3] Informacije, ki se nanašajo na izvrševanje javnih nalog, v smislu posredovanja zaposlitve in posredovanja dela, so javno dostopne preko portala AJPES[4] in preko MDDSZ[5], zato jih na podlagi četrtega odstavka 22. člena ZDIJZ ni dolžan posredovati prosilcu, ampak ga zgolj napotiti na svoje spletne strani. V preostalem delu, po izplačilu zakonskih obveznosti (prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, prispevki delodajalca, koncesijska dajatev v delu, v katerem ne pripada po predpisih posredniku[6], dodatna koncesijska dajatev), pa zahtevana dokumentacija oziroma informacije predstavljajo tržno dejavnost organa in zato niso podvržene določbam ZDIJZ. Ta del pripada organu kot posredniku in ni namenjen za opravljanje javnih nalog. Gre za stroške poslovanja organa, ki niso del javnopravnega urejanja in podatki o njih ne pomenijo opravljanja koncesionirane dejavnosti. Ta del je mogoče opredeliti tudi kot individualni ustroj in delovanje organa kot gospodarske družbe, zaradi česar predstavlja tudi tržno prednost pred ostalimi konkurenti, ki izvajajo istovrstne javne naloge, in jih posledično tudi iz tega razloga ne more razkriti. Kljub prejemu deleža koncesijske dajatve in opravljanja javnih nalog, v smislu posredovanja zaposlitve in posredovanja dela, je organ dodatno navedel, da tudi v tem delu ne gre za porabo javnih sredstev. V zvezi s tem je pojasnil, da je Vlada v Mnenju o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o skupnosti študentov št. 00702-49/2016/[7] z dne 21. 6. 2016 izrecno navedla: »... ni financiran iz javnih sredstev, temveč gre za koncesijsko financiranje pravne osebe.«. Iz navedbe Vlade tako nedvomno izhaja, da koncesijsko financiranje pravne osebe ni financiranje iz javnih sredstev. Na podlagi navedenega tudi v tem delu financiranja organ ne porablja javnih sredstev, temveč gre izključno za zasebno financiranje pravne osebe, ki je pridobila koncesijo za opravljanje začasnega in občasnega dela dijakom in študentom. Da ne gre za javna sredstva, je razvidno tudi iz tega, da del koncesijske dajatve ni pod nadzorom Računskega sodišča. Določba četrtega odstavka 40. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju: Pravilnik)[8] določa, da nadzor nad namensko porabo sredstev iz osmega odstavka 6. člena zakona izvajajo Računsko sodišče in pristojna ministrstva v skladu z zakonom. Osmi odstavek 6. člena ZZZPB pa nadalje določa, da se 37,5% fakturiranih sredstev iz koncesijske dajatve, določene v šestem odstavku tega člena, nameni za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov ter se lahko porabijo za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov. Iz navedenega je razvidno, da je predmet nadzora zgolj del, ki ga je organ v skladu z zakonodajo Republike Slovenije dolžan odvesti Študentski organizaciji Slovenije za namene, ki so določeni v osmem odstavku 6. člena ZZZPB. To dodatno dokazuje, da del koncesijske dajatve, ki pripada organu, niso javna sredstva. Navedel je tudi, da so podatki organa označeni kot poslovna skrivnost po ZGD-1, del zahtevanih informacij pa predstavlja osebne podatke, ki so varovani v skladu s predpisi o varstvu osebnih podatkov. Ugotovil je tudi, da je zahteva prosilca za dostop do vseh dokumentov, ki izvirajo iz podatkov, navedenih v Letnem poročilo 2017, popolnoma pavšalna in nekonkretizirana, zato ji ni mogoče ugoditi tudi iz tega naslova. S podatki, kot jih je zahteval prosilec, namreč ne razpolaga. Upoštevaje vse navedeno je ugotovil, da je zahteva prosilca neutemeljena v celoti in jo je treba iz tega razloga zavrniti.
Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 21. 12. 2018, v kateri je navedel, da organ opravlja javno službo. Organ je tako v registru zavezancev za dostop do informacij javnega značaja zaveden kot zavezanec za dostop do informacij javnega značaja opravljanja javne službe posredovanja študentskega dela. Vsi subjekti, ki so osebe zasebnega prava, so zavezanci po ZDIJZ zgolj v primeru, če opravljajo kakšno od oblastnih funkcij države, so izvajalci javne službe ali javnega pooblastila ali opravljajo katero koli drugo javnopravno nalogo. Koncesijska razmerja med državo in privatnimi podjetji so po vseh definicijah javna služba, ki jo lahko izvaja tudi privatna gospodarska družba, ki je zato zavezanec po ZDJIZ. Tako je tudi v primeru organa, ki je zaveden v informativni seznam zavezancev za ZDJIZ, ki ga vodi AJPES. Brez opravljanja javne službe, ki poteka na podlagi ZZZPB in Zakona o uravnoteženju javnih financ (v nadaljevanju: ZUJF)[9], organ ne bi imel pravice do prejemanja okoli 5.400.000 evrov koncesijske dajatve. Ta sredstva so torej po definiciji javna sredstva, ki jih organ prejema v netržnih razmerjih izvrševanja javne službe. Organ na podlagi teh sredstev izvaja svoje dejavnosti ter v poročilih beleži stroške v treh različnih kategorijah, ki jih zahteva prosilec. Poslovanje organa v delu, kjer prosilec terja dokumentacijo, torej ni »ločeno« od opravljanja javne službe, ampak nastaja izključno zaradi opravljanja javne službe ter denarnega toka javnih sredstev, ki jih lahko na podlagi opravljanja javne službe organ terja pri posredovanju začasnih in občasnih del študentov in dijakov. To ne nazadnje dokazuje tudi 12. člen Pravilnika, ki med drugim organe obvezuje »ločenega vodenja finančnih, računovodskih in drugih podatkov za koncesijsko in drugo dejavnost, če koncesionar poleg koncesijske opravlja tudi drugo dejavnost«. Organ mora torej voditi ločene evidence izključno za opravljanje javne službe in poročanje o opravljanju le-te, zato je ugovor, da prosilec zahteva tudi podatke, ki se nanašajo na obče poslovanje organa, povsem neutemeljen. Po njegovem mnenju organ izrazito problematično definira lastno zavezanost po ZDJIZ, ko trdi, da je zavezanost za posredovanje informacij javnega značaja zgolj »zagotavljanje dostopa do podatkov, ki so potrebni oziroma izhajajo iz reguliranega dela dejavnosti«. Organ pri tem ne razloži, kaj točno naj bi zapis pomenil. Prosilec sklepa, da organ želi povedati, da je pristojen posredovati izključno dokumentacijo, ki jo sicer posreduje ministrstvu v okviru poročanja o koncesijski pogodbi. Prosilec meni, da organ preozko interpretira dolžnosti, ki jih prinaša zavezanost po ZDJIZ zaradi opravljanja javne službe. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Opozoril je tudi, da sodna praksa že sedaj sredstva iz koncesijskih dejavnosti eksplicitno opredeljuje kot javna sredstva. V sodbi št. X Ips 318/2010 je Vrhovno sodišče zapisalo, da se sorodne študentske organizacije »financirajo iz sredstev koncesijskih dejavnosti, ki ji jih je podelila država, torej iz javnih sredstev, ki se lahko porabijo samo za vnaprej določen namen, ki ga zasleduje država.« Podobno sredstva koncesijskih dejavnosti kot javna sredstva opredeljuje tudi IP.[10] V zvezi s trditvijo organa, da prejema zasebna sredstva, pri čemer se sklicuje na pravno nezavezujoče in izredno pomanjkljivo mnenje Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport iz leta 2016, je opozoril, da so v zakonskem postopku preostala ministrstva (zlasti Ministrstvo za finance) in organi (med njimi tudi IP) podali mnenja, da gre pri sredstvih koncesijskih dejavnosti za javna sredstva, kar je obveljala kot splošna interpretacija sredstev koncesijskih dejavnosti. Glede trditve organa, da nekateri dokumenti vsebujejo osebne podatke, pa je opomnil organ, da v določbah ZDJIZ obstaja možnost t.i. delnega dostopa do informacij, kjer organ prikrije občutljive informacije in omogoči dostop do preostale vsebine posameznega dokumenta. V odločbi namreč ni pojasnjeno, zakaj organ ni mogel ali želel omogočiti delnega dostopa do informacij. Opredelil se je tudi do navedb organa glede poslovne skrivnosti. Navedel je, da se zaveda obstoja možnosti, da organ vse dokumente opredeli kot poslovno skrivnost, vendar to ne pomeni, da dokumentacije ni dolžan posredovati v okviru zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Prvi odstavek 6. člena ZDJIZ res opredeljuje, da organ lahko prosilcu zavrne dostop do informacij, v kolikor so le-te opredeljene za poslovno skrivnost, vendar temu sledi drugi odstavek 6. člena ZDJIZ, ki jasno opredeljuje izjeme, v katerih organ informacije mora razkriti navkljub temu, da so opredeljene kot poslovne skrivnosti. Na podlagi testa javnega interesa se dostop do zahtevanih informacij, ki sicer predstavljajo izjemo od prostega dostopa, dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb, zaradi katerega so te informacije opredeljene kot izjema od prostega dostopa. Testa javnega interesa ni dopustno izvajati le v primerih, če gre za podatke, ki so označeni s stopnjama strogo tajno ali tajno, davčno tajnost, statistično zaupne podatke, tajne podatke tuje države ali mednarodne organizacije, davčne podatke, ki jih slovenskim organom posredujejo tuje države. Prosilec je tako ugotovil, da organ ni podal teh pomislekov, zato lahko izvede test. Test javnega interesa v primeru opravljanja javne službe organa jasno kaže, da obstaja velik interes javnosti za razkritje informacij o poslovanju. Vsebina dokumentov lahko pokaže morebitno zlorabo javnih sredstev, prav tako omogoča vpogled v gospodarno rabo javnih sredstev namenjenih izvajanju javne službe. Morda najbolj močan javni interes pa po mnenju prosilca izhaja prav iz zapisa v odločbi organa, da ob Letnemu poročilu pristojnemu ministrstvu ni dolžan pošiljati dokumentacije, ki bi pojasnjevala izdatke zapisane v poročilih. Zaradi teh navedb obstaja precejšnje tveganje za manipulacije pri poročanju o porabi znatnih javnih sredstev. Prav iz vseh treh opisanih razlogov je nujno, da se javnost seznani s celotno dokumentacijo poslovanja organa, ki je predmet zahteve. V zvezi z navedbami organa, da zahteva ni zadostno konkretizirana, pa je mnenja, da zahteva izpolnjuje vse zakonsko določene elemente in dovolj konkretno navaja, katere informacije želi prejeti glede na kategorije iz koncesijskih poročil organa. V zvezi z navedbo organa, da z zahtevanimi podatki ne razpolaga, pa je opozoril na splošno prakso IP, ki jasno kaže, da je prosilcu potrebno informacijo opredeliti na način, ki organu omogoča določljivost informacije. To je prosilec tudi storil, zahtevane informacije je opisal tako, da jih je mogoče identificirati. Gre za dokumente, ki izhajajo iz treh stroškovnih kategorij koncesijskega poročila. Poročilo je sestavljal organ, zato organ tudi najbolje ve, kateri dokumenti sodijo v katero izmed treh zahtevanih kategorij. Praksa, ki jo zagovarja IP, je po mnenju prosilca jasna, pri čemer je izpostavil odločbo IP št. 090- 97/2017/6. Izhajajoč iz navedenega je prosilec mnenja, da organ ne bi smel izdati zavrnilne odločbe.
Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 11. 1. 2019, poslal v odločanje IP. Z odstopom pritožbe je posredoval IP dokumentacijo, ki se tiče zadeve (med drugim koncesijsko pogodbo št. 01440-11/2017 in Sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 14. 1. 2005), in podal dodatna pojasnila. Navedel je, da študentski servisi[11] na splošno, torej tudi organ, kot svojo primarno dejavnost opravljajo dejavnost posredovanja začasne delovne sile na podlagi koncesijske pogodbe, ki jo sklenejo z MDDSZ. Dejavnost študentskih servisov predstavlja koncesionirano dejavnost, ki jo podrobneje opredeljuje ZZZPB. S koncesijsko pogodbo je določen tudi način financiranja študentskih servisov ter obveznost odvajanja različnih dajatev, davkov in prispevkov. Študentski servis mora od realiziranega študentskega dela na podlagi 18. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ- 2)[12] obračunati prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje študenta v višini 15,50 %, poleg omenjenega prispevka pa obračuna na podlagi 5. člena ZUJF-C tudi prispevek delodajalca v višini 15,74 %. Nadalje je navedel, da je študentsko delo obremenjeno z dvema koncesijskima dajatvama. Študentski servis, ki se ukvarja s posredovanjem začasne delovne sile, je namreč dolžan v okviru te dejavnosti od vsakega realiziranega študentskega dela plačati:
- 16 % koncesijsko dajatev na podlagi prvega odstavka 130. člena ZUJF, pri čemer 52,6 % obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve nameni za proračunski sklad ministrstva in 23,7 % za delovanje Študentske organizacije Slovenije, 23,7% obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve pripada študentskemu servisu, hkrati pa se mu priznajo stroški v enaki višini, ter
- dodatno koncesijsko dajatev v višini 2 % na podlagi Zakona o dodatni koncesijski dajatvi od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov in dijakov (v nadaljevanju: ZDKDPŠ )[13], ki gre v poseben sklad za izgradnjo študentskih domov in za izboljšanje študijskih pogojev na univerzah.
Torej 23,7 % koncesijskih sredstev predstavlja fakturiran dohodek študentskega servisa iz naslova koncesijske dejavnosti, ki ob enem predstavlja tudi priznani odstotek stroškov. Priznane stroške opredeljuje Pravilnik v drugem odstavku 22. člena, ki določa, da priznani stroški vključujejo stroške, ki so neposreden pogoj za opravljanje koncesijske dejavnosti po obsegu in vrstah stroškov, kakor so stroški materiala in storitev, stroški dela in ter amortizacija. V javnopravnem smislu je bistveno in ključno, da študentski servis pravilno izvede plačila dijakom in študentom in pravilno obračuna in izračuna javnopravne dajatve in jih odvede. V tem delu namreč organ v celoti izpolnjuje vse koncesijske obveznosti in v tem delu prosilec tudi že razpolaga z vsemi informacijami, kar je tudi javni interes v smislu ZDIJZ. Drugače pa je v delu porabe 23,7% koncesijskih sredstev, ki kot fakturiran prihodek pripade organu kot študentskemu servisu. Poraba tega dela, pa ni več v celoti javnopravno urejena, temveč se ravno v tem delu študentski servisi med seboj razlikujejo pri nastopanju na trgu in pri svojih poslovnih odločitvah, ki pa ne posegajo v izvrševanje obveznosti po koncesijski pogodbi v javno pravnem delu. Tako zakon študentske servise omejuje zgolj v okviru pravno priznanih stroškov, niso pa omejeni v obsegu porabe 23,7 % koncesijskih sredstev, kolikor jim ostane po odvedbi vseh dajatev, davkov in prispevkov. Za morebiten višek stroškov, nad maksimalno možno priznanimi, torej nad 23,7% koncesijskih sredstev, študentski servis ne more zahtevati povračila, temveč mora morebitne viške stroškov nositi sam, in obratno. Tudi morebitna razlika med 23,7 koncesijske dajatve in morebitni nižje realiziranimi stroški, ostane študentskemu servisu. Od nastale razlike plača študentski servis davek na dohodek pravnih oseb, enako kot vsako drugo podjetje. Glede na navedeno lahko študentski servisi morebitni preostali obseg sredstev porabijo za namen svoje gospodarske dejavnosti, tudi za realizacijo svojih poslovnih odločitev, to pa več ne predstavlja izvajanja koncesionirane dejavnosti posredovanja začasne delovne sile, kot obrazloženo zgoraj. Zato že iz tega razloga zahtevani podatki prosilca niso informacija javnega značaja. Slednje jim omogoča, da ohranijo ali izboljšajo svoj tržni položaj v primerjavi z ostalimi konkurenti. Ni namreč mogoče mimo dejstva, kot že izpostavljeno, da gre v konkretnem primeru zgolj za delno regulirano dejavnost, kar je nenazadnje razvidno iz zgoraj navedenega in pa dejstva, da vsakdo, ki izpolnjuje v zakonu navedene pogoje in vloži vlogo za izvajanje dejavnosti, lahko opravlja predmetno dejavnost in sklene ustrezno koncesijsko pogodbo. Koncesionarjev je več. Država torej v tem delu ni omejila števila izvajalcev te dejavnosti, temveč je določila pogoje, po katerih se dejavnost sme opravljati v delu, v katerem je nujna pravna regulacija. Hkrati pa so predpisi dopustili, da študentski servisi tekmujejo med seboj na trgu po tržnih zakonitostih, v delu, za katere regulacija ni nujna oziroma bi bila celo v nasprotju s 74. členom Ustave Republike Slovenije[14], ki določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Tako študentski servisi z različno ponudbo in strategijo, ki pa ne vpliva na del, ki je reguliran, tekmujejo med seboj, tako na segmentu iskalcev občasnih del, kot na segmentu podjetij oziroma naročnikov, ki ta občasna dela potrebujejo. Tukaj ne more biti javnega interesa za popoln pregled in dostop do podatkov, gre za tržno dejavnost. Na podlagi plastično predstavljenega primera bo jasno razviden ta tržni, nereguliran del, ki ne predstavlja opravljanja koncesionirane dejavnosti. Namreč, ko želi dijak ali študent, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje začasnega in občasnega dela dijakov in študentov, opravljati t.i. študentsko delo, mora predhodno pridobiti napotnico, ki ob enem predstavlja tudi pravno podlago za opravljanje študentskega dela. Plačilo za opravljeno delo se izvrši na podlagi napotnice, pri čemer je ponudba in poslovna praksa organa, da dijakom in študentom za opravljeno študentsko delo izvede plačilo še preden prejme nakazilo s strani delodajalca, pri katerem je dijak oziroma študent opravljal študentsko delo. Tega od organa ne zahteva niti zakonodaja niti koncesijska pogodba, temveč je to njegov tržni del ponudbe in ravnanja. Organ kreditira več kot 90% vseh izplačil dijakom in študentom za opravljeno začasno in občasno delo. Hkrati z izplačilom za delo dijaku oziroma študentu in obračunu in odvedbi javno pravnih dajatev, je koncesionirana dejavnost zaključena. Določilo 2. člena koncesijske pogodbe namreč določa, da koncesionar posreduje delo osebam iz prejšnjega člena na podlagi napotnice, pri čemer se za realizirano poslovanje šteje opravljeno delo, ki ga na napotnici potrdi delodajalec, in izvršeno plačilo dijaku ali študentu. Na tej točki se torej koncesionirana dejavnost zaključi. Organ je obveznost delodajalca do dijaka oziroma študenta izpolnil predčasno, kar je s predpisi dopuščeno, ostane pa mu terjatev do naročnika (delodajalca), ki bo v nekem določenem roku zapadla v plačilo, odvisno od vsakega naročnika (delodajalca) posebej. Predčasno izpolnjevanje obveznosti pa se ne izvaja iz prihodkov iz koncesionirane dejavnosti, temveč s posojili zasebno pravnih subjektov študentskemu servisu. Študentski servis je posojila dolžan pod pogoji posojilnih pogodb vrniti oziroma vračati. Del dejavnosti, ki je povsem tržna gospodarska dejavnost, je zato tudi izterjava zneskov od naročnikov (delodajalcev), ki zapadlih obveznosti ne poravnajo prostovoljno. Kot rečeno, pa to ni več regulirani del dejavnosti, ki se je zaključil s plačilom dijakom oziroma študentom in obračunom ter nakazilom javno pravnih dajatev. Dejavnost izterjave, ki jo organ opravlja po zaključku koncesionirane dejavnosti, tj. dejavnosti posredovanja začasne delovne sile, nedvomno predstavlja zasebno pravno (tržno) dejavnost, še toliko bolj in pa zlasti ob upoštevanju dejstva, da organ svojo tržno dejavnost financira z zasebnimi finančnimi viri (posojili) sredstvi in da ta del dejavnosti nikakor ne vpliva na izvajanje koncesionirane dejavnosti ali druge dejavnosti, ki bi bila regulirana s predpisi javnega prava. Zaradi jasnosti je organ še enkrat poudaril, da poleg dejavnosti posredovanja občasnih in začasnih del študentom in dijakom opravlja tudi druge zasebne dejavnosti, za katere ne veljajo javno pravne določbe in posledično dokumentacija ne sodi pod doseg določb ZDIJZ. Organ torej v skladu s koncesijsko pogodbo in na podlagi Pravilnika opravlja dejavnost posredovanja občasnih in začasnih del študentom in dijakom, kamor sodi vpis člana[15], preverjanje statusa člana[16], iskanje prostih del, selekcija kandidatov, napotitev izbranih kandidatov, izdaja napotnice, obračun napotnice, izdaja računa, nakazilo zaslužka iz rizičnega sklada[17], nakazilo nekreditiranih zneskov, izterjava nakazil iz rizičnega sklada, arbitraža v primeru sporov pri nakazilih iz rizičnega sklada, arbitraža v primeru sporov pri nekreditiranih nakazilih,… Organ pa poleg koncesijske dejavnosti opravlja še druge dejavnosti, med katere sodi odpiranje bančnih računov, kreditiranje, izterjava kreditiranih zneskov in izterjava nakazil nekreditiranih zneskov, tečaji iz varstva pri delu, pomoč pri sklenitvi obveznega zavarovanja, sklenitev zavarovanja, svetovanje o dohodnini, svetovanj tujim dijakom in študentom, ... V skladu z zgoraj navedenim, zlasti upoštevaje strokovno literaturo[18] in sodno prakso[19], dokumentacija, do katere dostop je zahteval prosilec, ne predstavlja informacije javnega značaja. Informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, je informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa. V primeru študentskih servisov, ki, kot že rečeno, izvajajo dejavnost posredovanja začasne delovne sile, je njihovo delovno področje iskalcem delovne sile zagotoviti delavce, ki bodo pod njihovimi pogoji in začasno pri njih opravljali delo, za kar bodo delavci dobili plačilo. Informacije javnega značaja tako predstavljajo vse tiste informacije, ki se nanašajo na opravljanje te dejavnosti. Nikakor pa ni mogoče zavzeti stališča, da so informacije javnega značaja tudi informacije, ki se nanašajo na tržni del dejavnosti organa in podrobno realizacijo stroškov, kar potrjuje tudi sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012. Navedeni odločbi Vrhovnega sodišča je mogoče aplicirati tudi na konkretni primer, kar po mnenju organa privede do zaključka, da v okviru dejavnosti študentskega servisa, ki se nanaša na izvajanje dejavnosti posredovanja začasne delovne sile na podlagi koncesijske pogodbe, informacijo javnega značaja predstavlja zgolj informacija oziroma dokument tedaj, ko je izvajanje njihove dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki vsebujejo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi informacije javnega značaja se zato kot bistveno izkaže vprašanje »ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog«. V primeru negativnega odgovora na to vprašanje informacija nima lastnosti »informacije javnega značaja«. Slovenski pravni red ne prepoveduje študentskim servisom opravljati. poleg dejavnosti posredovanja začasne delovne sile. še kakšne druge tržne oziroma gospodarske dejavnosti, ki ni podvržena okviru upravne ali druge javnopravne funkcije. Upoštevaje zgoraj navedeno, informacija in dokumentacija, pridobljena pri izvajanju takih dejavnosti, vključujoč realizacijo stroškov, ki po obsegu realizacije glede na vrsto stroška[20] ni regulirana, tako ne more predstavljati informacije javnega značaja, saj študentski servisi v tem oziru ne izpolnjujejo pogoja
»organa« iz 1. člena ZDIJZ in pa seveda četrtega odstavka 1. člena ZZZPB. Organ je zgolj iz previdnosti, če pritožbeni organ ne bi sledil zgornjim navedbam, navedel še, da s podatki, kot jih je prosilec zahteval, ne razpolaga. Namreč, glede na celoto opravljanih dejavnosti, je stroške objektivno nemogoče ločiti (npr. stroški dela, stroški poslovnih prostorov, stroški informatike pri delu po koncesiji in pri izterjavi, stroški izplačil založenih in nezaloženih zneskov za opravljeno delo dijakov in študentov ipd.) in v taki obliki študentski servis s stroški koncesionirane dejavnosti ne razpolaga.
Tako se izkaže, da je s strani prosilca zahteva za dostop do vseh dokumentov, ki izvirajo iz podatkov, navedenih v Letnem poročilu, tudi iz tega razloga neutemeljena, saj organ z zahtevano informacijo v obliki, kot jo zahteva prosilec, ne razpolaga. Ne nazadnje pa ZDIJZ v četrtem odstavku 5. člena določa, da organ ni dolžan ustvariti določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali oseb. Organ razpolaga zgolj z informacijami, ki jih je, kot obveznost na podlagi koncesijske pogodbe, zavezan vsako leto posredovati MDDSZ. S tem delom informacij, ki predstavlja agregat celotnega delovanja organa, pa prosilec že razpolaga. Organ je z izpolnitvijo te letne obveznosti tudi v celoti izpolnil zahteve koncedenta. Organ na tem mestu le izpostavlja dejstvo, da je ravno koncedent predpisal tovrstno obveznost in njen obseg posredovanja podatkov, hkrati pa zadržal nadzor nad izvajanjem koncesionirane dejavnosti. Ne glede na navedeno, pa je še poudaril, da podrobni podatki o celotnih realiziranih stroških, tudi tistih, ki izhajajo iz koncesionirane dejavnosti, predstavljajo njegovo notranje delovanje in ustroj ter njegovo konkurenčno prednost, saj zakonodaja tega dela ne regulira v smislu, da bi bil izražen javni interes po ZDIJZ za dostop do teh podatkov. Vezano na predhodno navedeno je pojasnil, da tako nastali dokumenti vsebujejo tudi podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, kar je urejeno tudi s Sklepom o poslovni skrivnosti z dne 14. 1. 2005. Takšen podatek pa se na podlagi drugega odstavka istega člena lahko razkrije oziroma se do takega podatka lahko dovoli dostop, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Meni, da ni razloga za opravljanje testa javnega interesa, saj je že na prvi pogled jasno, da razkritje podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost in se ob enem neločljivo od koncesionirane dejavnosti navezujejo tudi na tržno dejavnost, ne more biti v javnem interesu, saj javnega interesa po razkritju tovrstnih podatkov ni. Zahtevani podatki v prvi vrsti niti deloma v koncesioniranem delu niti v tržnem delu ne predstavljajo informacije javnega značaja. Razkritje zahtevanih podatkov bi tudi povsem izničilo vsakršen trud za razvoj in implementacijo inovacij pri poslovanju, ki gospodarskim subjektom omogoča uveljavitev ali ohranitev tržne prednosti pred konkurenti, posledično pa pozitivno vpliva tudi na uporabnike storitev. S tako očitno zlorabo instituta bi v končni posledici prišlo do stagnacije v dejavnosti, saj bi lahko vsakdo, pod pretvezo zahteve dostopa do informacij javnega značaja in pod pretvezo močnejšega javnega interesa za razkritje, dostopal do podatkov, ki so poslovna skrivnost. Tudi v primeru razkritja dokumentacije, ki je označena kot poslovna skrivnost, v anonimizirani obliki, bi konkurenca pri dostopu do celotne dokumentacije in njeni preučitvi ter rekonstrukciji, lahko prišla do za njih relevantnih podatkov. Če ne drugega o deležih sredstev, ki jih organ namenja za razvoj, informatiko ipd. Institut poslovne skrivnosti bi tako obstajal zgolj kot črka na papirju. Morebitna ugoditev zahtevi prosilca bi lahko po mnenju organa za seboj potegnila zelo absurdne situacije, ki bi lahko popolnoma ohromile delo študentskih servisov po vsej Sloveniji. Namreč iz Priloge št. 1: Obrazec za poročanje podatkov s strani koncesionarja (letno poročilo o opravljanju koncesijske dejavnosti za leto 2017 - ŠTUDENTSKA KONCESIJA) je jasno razviden obseg dela. V letu 2017 so izdali 695.571 napotnic, od tega pa jih je bilo realiziranih 694.229, 156.804.934,20 EUR pa je znašalo bruto izplačilo študentom in dijakom (brez prispevkov delodajalca in obeh koncesijskih dajatev), pri čemer v tem znesku ni upoštevan niti DDV, ki ga zaračuna študentski servis. Za tako obsežno dejavnostjo, kjer zneski na posamezni napotnici predstavljajo v povprečju zgolj nekaj 100 EUR, je jasno, da obstaja tudi enako obsežna dokumentacija, ki vsebuje vrsto osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti. V primeru, da bi študentski servisi neselektivno in v celoti postali zavezanci po ZDIJZ glede razkritja realiziranih stroškov in bi prosilci lahko vsepovprek zahtevali vpogled v informacije javnega značaja, bi to nedvomno zamajalo celotno strukturo tovrstne dejavnosti ter upočasnilo njen razvoj in inovacije, kar bi navsezadnje negativno vplivalo na njene uporabnike in posledično pretežni del slovenskega gospodarstva. Pri tem pa za takšno razkritje ni prav nobenega javno pravnega razloga, kaj šele javnega interesa, saj realizacija stroškov ne vpliva na koncesionirani del dejavnosti, ki je v javnem interesu.
Pritožba ni utemeljena.
IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja kot izvajalec javne službe. Iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja[21] izhaja, da je organ vpisan v register kot izvajalec javne službe, ki ni javno podjetje ali oseba javnega prava na podlagi koncesijske pogodbe št. 01440-15/2018/9, z veljavnostjo od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019. Prejšnje pravne podlage za vpis pa so predstavljale koncesijske pogodbe št. 01440-11/2017 (za leto 2018), št. 01440-13/2016-4 (za leto 2017) in št. 04410-26/2015/12 (za leto 2016).
V obravnavanem primeru gre torej za zavezanca, ki je zavezanec po določbah ZDIJZ kot izvajalec javne službe po 1. členu ZDIJZ, zato se je IP v nadaljevanju opredelil do delovnega področja organa v okviru izvajanja javne službe, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in navedbe organa. Povedano drugače, IP je v pritožbenem postopku ugotavljal, ali so zahtevani dokumenti o stroških dela, materialnih stroških in drugih stroških, informacije javnega značaja, pri čemer je vpogledal v relevantne predpise in predmetno poročilo.
Obstoječo ureditev začasnega in občasnega dela dijakov in študentov opredeljuje ZZZPB. S 1. 1. 2011 je v veljavo sicer stopil Zakon o urejanju trga dela[22], ki je nasledil ZZZPB, pri čemer pa je še vedno ostal v veljavi del, ki ureja študentsko delo, in sicer od 5. do 8. člena. Pravno podlago na tem področju dopolnjuje tudi Pravilnik. Višino koncesijske dajatve in njeno delitev ter minimalno bruto urno postavko pa določa ZUJF[23].
Iz četrtega odstavka 6. člena ZZZPB izhaja, da lahko MDDSZ s pogodbo o koncesiji pooblasti organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje, da opravlja strokovne naloge posredovanja začasnih in občasnih del dijakom in študentom. S pogodbo o koncesiji uredita koncedent in koncesionar medsebojno koncesijsko razmerje (vrsto in obseg storitve, začetek izvajanja koncesije, čas trajanja koncesijske pogodbe, višino priznanih stroškov, ...). Ena izmed obveznosti koncesionarja je tudi dolžnost in način poročanja koncedentu. ZZZPB v 7. členu določa, da mora organizacija oziroma delodajalec, ki ima z ministrstvom, pristojnim za delo, sklenjeno koncesijsko pogodbo v skladu s četrtim odstavkom 6. člena tega zakona, ali je vpisan v register agencij za zagotavljanje dela, letno poročati o obsegu svojega poslovanja tako, kot predpiše minister, pristojen za delo. Ministrica, pristojna za delo, družino in socialne zadeve, je tako na podlagi določb 6. in 6.b člena ZZZPB izdala 22. 12. 2006 Pravilnik, ki v 37. členu ureja poročanje agencije, ki posreduje delo za dijake in študente. Ta določa, da mora agencija, ki posreduje delo za dijake in študente, oddati letno poročilo najpozneje do 31. marca za preteklo leto in v njem navesti naslednje podatke:
- število izdanih napotnic (dijaki, študentje, skupno),
- število realiziranih napotnic po opravljenem delu (dijaki, študentje, skupno),
- kopijo izkaza poslovnega izida,
- prihodek iz koncesijske dejavnosti,
- realizirane stroške za opravljanje koncesijske dejavnosti (stroški dela, materialni stroški, drugi stroški in stroški skupaj),
- višino odvedenih sredstev iz koncesijskih dajatev,
- število skupno zaposlenih v agenciji in podružnicah (določen čas, nedoločen čas, ostale oblike),
- poročilo o izplačilih iz rizičnega sklada.
Obveznost poročanja koncesionarja določa 7. člen ZZZPB, vsebino pa določa Pravilnik. Letno poročilo odda organ z izpolnitvijo obrazca s prilogama (izkaz poslovnega izida za določeno leto in poročilo o izplačilih iz rizičnega sklada), kot to izhaja iz spletnih strani MDDDSZ[24] in posredovanega Letnega poročila 2017. Zahteva prosilca se nanaša na podatke, ki jih predmetni dokument obsega pod »Realizirani stroški za opravljanje koncesijske dajatve«, in so razdeljeni na »1. stroški dela«, »2. materialni stroški« in »3. drugi stroški« ter »stroški skupaj«. Kot navaja že organ, so to priznani stroški, ki vključujejo stroške, ki so neposreden pogoj za opravljanje koncesijske dejavnosti po obsegu in vrstah stroškov, kakor so stroški materiala in storitev, stroški dela in amortizacija (drugi odstavek 22. člena Pravilnika). Gre za podatke, za katere ZUJF v 3. alineji točke c) drugega odstavka 130. člena določa, da se organizaciji oziroma delodajalcu, ki posredujejo začasna in občasna dela, priznajo stroški v višini 23,7 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve.
IP ob navedenem ugotavlja tudi, da se s koncesijo, ki je praviloma dolgoročnejše razmerje, koncesionarju, ki je običajno zasebnopravni subjekt, podeli posamezna pravica, ki je sicer pridržana državi ali lokalni skupnosti (koncendentu). To razmerje pa temelji na s strani koncedenta enostransko določenih pogojev (tudi določanje plačil je v pristojnosti koncedenta), ki izhajajo iz koncesijskega akta. Koncesionar s strani koncedenta ne dobi celotnega direktnega plačila za izvajanje koncesijske storitve, ampak praviloma sam nosi pretežni del ekonomskega oziroma poslovnega rizika, povezanega z izvajanjem koncesijske storitve, in tako tudi tvega, da bodo naložbe in stroški, ki nastanejo pri izvajanju koncesijske storitve, visoki, dobiček pa manjši. Ekonomske koristi, ki jih koncesionar doseže z upravljanjem oziroma izkoriščanjem posamezne s koncesijo podeljene posebne ali izključne pravice, so v veliki meri odvisne od njegove podjetnosti, doseženih ugodnih pogojev dobave sredstev za izvajanje koncesije in racionalizacije drugih stroškov (čim nižji so, tem večji je dobiček) ipd., ki z javnim nadzorom samega opravljanja javne službe nimajo posebne povezave, razen če bi se v kakšni zvezi izrazili v spremembi koncesijskega razmerja oziroma izvajanju javnih nalog (npr. z zmanjšanjem kvalitete ali s povišanjem cene storitve javne službe).
Upoštevaje navedeno je IP presojal, ali zahtevane informacije kažejo na dejstva oziroma okoliščine, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog, in ugotovil, da podatki, ki so predmet zahteve v obravnavanem primeru, ne kažejo na dejstva oziroma okoliščine, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog organa kot izvajalca javne službe dejavnosti posredovanja začasnih in občasnih del. Povedano drugače, po mnenju IP zahtevani dokumenti ne izpolnjujejo vseh pogojev za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, ker ne sodijo v delovno področje organa kot izvajalca javne službe.
V tej zvezi IP izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča v sodbi št. I Up 122/2006 in v sodbi št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 (točka 12). Po stališču sodišča je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo.
Iz sodne prakse torej izhaja nujnost konkretne povezave med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil, kar dodatno utemeljuje odločitev IP v obravnavani zadevi. Takšna interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, izvajalci javne službe in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog oziroma glede njihovega izvrševanja javnih funkcij. Za izvajanje tega nadzora pa javnost ne potrebuje in tudi ni upravičena do informacij, ki s tem niso povezane. Gre torej za vprašanje, ki je v sodni praksi že rešeno.
Ker je torej organ kot zavezanec po 1. členu ZDIJZ zavezan v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javnopravnih nalog, med slednje pa po mnenju IP ne sodijo informacije, povezane s stroški dela, materialnimi stroški (stroški materiala in storitev) in drugimi stroški (amortizacija), je IP posledično zaključil, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije javnega značaja. Eden od treh pogojev iz 4. člena ZDIJZ (tj. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa) namreč ni izpolnjen, kar IP podrobneje utemeljuje v nadaljevanju.
Koncesionar, ki posreduje začasna in občasna dela dijakom in študentom, kot organ v obravnavanem primeru, mesečno obračunava koncesijsko dajatev od prejemkov, izplačanim brezposelnim osebam, v skladu s koncesijsko pogodbo. Od obračunanih sredstev koncesijske dajatve se nato koncesionarju priznajo stroški v višini 23,7 % (130. člen ZUJF), in to so stroški, katerih dokumenti so predmet zahteve. Višina zneska, ki se koncesionarju prizna za poplačilo predmetnih stroškov, je torej odvisna samo od višine zneska obračunanih sredstev koncesijske dajatve, in je povezana z izvajanjem javne službe organa samo toliko, da je koncesionar do teh sredstev upravičen na podlagi koncesije v znesku, ki je odvisen od prejemkov. Povedano drugače, če organ ne bi imel koncesije za opravljanje dejavnosti posredovanja začasnih in občasnih del dijakom in študentom, ne bi imel povrnjenih stroškov v višini 23,7 % od obračunanih sredstev koncesijske dajatve, pri čemer pa je dejanski znesek priznanih stroškov odvisen od realizacije koncesijske dejavnosti oziroma višine koncesijske dajatve.
Ni torej mogoče ugotoviti, da bi predmetni stroški neposredno ali avtomatično vplivali na opravljanje javne službe, predvsem na ceno storitev v okviru predmetne javne službe, saj je njihova višina dejansko odvisna od višine prejemkov. Kot navaja tudi organ v izpodbijani odločbi, ta del pripada organu kot posredniku in ni namenjen za opravljanje javnih nalog, saj gre za stroške poslovanja organa, ki niso del javnopravnega urejanja in podatki o njih ne pomenijo opravljanja koncesionirane dejavnost. In kot je navedel v odstopu pritožbe, zakon omejuje študentske servise zgolj v okviru pravno priznanih stroškov, niso pa omejeni v obsegu porabe 23,7 % koncesijskih sredstev, kolikor jim ostane po odvedbi vseh dajatev, davkov in prispevkov. Za morebiten višek stroškov, nad maksimalno možno priznanimi, torej nad 23,7% koncesijskih sredstev, študentski servis namreč ne more zahtevati povračila, temveč mora morebitne viške stroškov nositi sam, in obratno.
Da sama struktura in presoja upravičenosti priznanih stroškov za izvajanje javne službe ni relevantna, izhaja tudi iz dejstva, da to ni predmet nadzora s strani resornega ministrstva in ne vpliva na višino zakonsko priznanih stroškov. Kot že navedeno, organ prejme ta sredstva glede na določen odstotek realizacije koncesijske dejavnosti (torej odvisno od višine koncesijske dajatve) in njihova nadaljnja razvrstitev po posameznih kategorijah stroškov za izvajanje javne službe ni relevantna. Ne gre namreč za podatke, ki lahko vplivajo ali bi lahko vplivali na koncesijsko razmerje ali vpis v register agencij za zagotavljanje dela (izpolnjevanje kadrovskih, organizacijski in drugih pogojev), in prav tako ne gre za podatke, ki bi kazali na obvezna odvajanja sredstev.
Tudi iz samih določb ZZZPB in Pravilnika (ki med drugim določa kadrovske, prostorske, organizacijske in druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organ) ni mogoče ugotoviti, da bi bila konkretna struktura predmetnih stroškov relevantna za samo izvajanje javne službe. Kot izhaja iz določbe drugega odstavka 6.č člena ZZZPB, se s pogodbo o koncesiji uredi medsebojno koncesijsko razmerje. Pogodba mora obsegati določbe, pomembne za določitev in izvajanje dejavnosti, ki je predmet koncesije, in jih navedena zakonska določba tudi našteva primeroma, vendar pri tem struktura dejansko porabljenih predmetnih stroškov ni navedena. Povedano drugače, iz relevantnih določb ne izhaja, da bi bili predmetni stroški predmet nadzora zaradi opravljanja dejavnosti javne službe.
K navedenemu pa IP še dodaja, da Pravilnik določa nadzor Računskega sodišča in pristojnih ministrstev nad namensko porabo sredstev iz osmega odstavka 6. člena ZZZPB (40. člen Pravilnika). Nadzoru nad namensko porabo sredstev so tako podvržena sredstva iz koncesijske dajatve, ki jih mora organ namenjati za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov in se lahko porabijo za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov. Iz določb Pravilnika pa izhaja tudi dolžnost in način poročanja koncesionarja o njegovem delu in omogočanje ministrstvu in pristojnim organom kadar koli vpogled v poslovanje koncesionarja tako, da omogoči vstop v prostore na kraju samem, kjer se izvaja koncesijska dejavnost in da omogoči vpogled v finančne in računovodske evidence ter poslovne knjige (osma alineja 12. člena). Gre za člen Pravilnika, ki določa vsebino koncesijske pogodbe, med drugim tudi obveznost ločenega vodenja finančnih, računovodskih in drugih podatkov za koncesijsko in drugo dejavnost, če koncesionar poleg koncesijske opravlja tudi drugo dejavnost
Predmet nadzora je torej vezan na dokumente oziroma podatke, ki vplivajo ali lahko vplivajo na izvajanje javne službe pooblaščene organizacije.
Vsebina konkretnih dokumentov glede samih stroškov materiala in storitev, stroškov dela in amortizacije ne predstavlja porabe javnih sredstev in tako tudi ni podvržena vpogledu v gospodarno rabo javnih sredstev, namenjenih izvajanju javne službe posredovanja študentskega dela, kot to meni prosilec. Na tem mestu se tako IP opredeljuje do pritožbenih navedb prosilca, ki se nanašajo na sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 v delu, v katerem ta navaja značilnosti pravnih oseb javnega prava. Upoštevaje navedeno sodbo je namreč mogoče ugotoviti, da v obravnavanem primeru ne gre za pravno osebo javnega prava.
Kot že navedeno, vsi pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru niso izpolnjeni, zato IP ni ugotavljal in se ni opredeljeval do izjeme poslovne skrivnosti, ki jo je zatrjeval organ. Prav tako se IP ni opredeljeval do testa interesa javnosti, ki ga je zahteval prosilec. Pravna podlaga za izvedbo tega testa bi bila podana le, če bi šlo za informacije javnega značaja, pri katerih bi bila ugotovljena izjema poslovne skrivnosti ali katera druga izjema po ZDIJZ, pri kateri je test dovoljeno izvesti. Ker je IP v obravnavnem primeru ugotovil, da ne gre za informacijo javnega značaja, pogoji za izvedbo testa interesa javnosti niso izpolnjeni.
IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
[1] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17.
[2] Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 – ZUTPG, 59/07 – Zštip, 51/10 – odl. US, 80/10 – ZUTD in 95/14 – ZUJF-C.
[3] Odločba IP št. 090-33/2015 z dne 8. 7. 2015, ki se v relevantnem delu med drugim glasi: »ko gre za izvajalce javnih služb ali nosilce javnih pooblastil (pa ti hkrati niso osebe javnega prava), je njihovo delovno področje v smislu 4. člena ZDIJZ opredeljeno z javno službo, ki jo opravljajo, informacije javnega značaja pa so vse tiste informacije. ki se nanašajo na opravljanje te javne službe. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino. ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnopravnih nalog. V delu, v katerem organ opravlja tržno dejavnost. ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, pri čemer velja poudarili, da v konkretnem primeru organ hkrati ni poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po l.a členu ZDUZ.«.
[4] https://www.ajpes.si/
[5] http://www.mddsz.gov.si/
[6] https://www.studentski-servis.com/podjetja/odvajanje-prispevkov
[7] Mnenje o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o skupnosti študentov št. 00702-49/2016/7, EVA: 2014-1211-1187 z dne 21. 6. 2016.
[8] Uradni list RS, št. 139/06 in 80/10 – ZUTD.
[9] Uradni list RS, št. 40/12, 96/12 – ZPIZ-2, 104/12 - ZIPRS1314, 105/12, 25/13 – odl. US, 46/13 - ZIPRS1314-A, 56/13 – ZŠtip-1, 63/13 – ZOsn-I, 63/13 – ZJAKRS-A, 99/13 – ZUPJS-C, 99/13 - ZSVarPre-C, 101/13 – ZIPRS1415, 101/13 – ZDavNepr, 107/13 – odl. US, 85/14, 95/14, 24/15 – odl. US, 90/15, 102/15, 63/16 – ZDoh-2R in 77/17 – ZMVN-1.
[10] Npr. odločba IP št. 090-206/2010/1: »Navedena zakonska ureditev jasno kaže, da je država na ta način s koncesijsko dajatvijo določila posebno obliko »davka«, za katerega je določila tudi namen njegove porabe. Gre za javno dajatev, ki je tako kot vsi davki opredeljena v zakonu pod imenom »koncesijska dajatev«. S koncesijsko pogodbo je sicer določeno, da se tako določena sredstva nakažejo neposredno organu, vendar zgolj zato, ker je zakonodajalec izpustil vmesno nakazilo v proračun države, ni mogoče tako pridobljenih sredstev obravnavati kot zasebna sredstva, kar si organ napačno razlaga. Zato sredstva, s katerimi razpolaga organ, nedvomno predstavljajo javna sredstva, ki so tako po višini kot tudi po namenu zakonsko regulirana s strani države.«.
[11] Termin se je izoblikoval skozi večletno prakso posredovanja začasnega in občasnega dela dijakov in študentov in ni pravno definiran pojem. Gre za zasebna podjetja, ustanovljena po določbah Zakon o gospodarskih družbah, ki so ustanovljena z zasebnim kapitalom in na trgu opravljajo dejavnost posredovanja začasnega in občasnega dela dijakov in študentov.
[12] Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 99/13 – ZSVarPre-C, 101/13 – ZIPRS1415, 44/14 – ORZPIZ2016, 85/14 – ZUJF-B, 95/14 – ZUJC-C, 90/15 – ZIUPTD, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17.
[13] Uradni list RS, št. 24/07 – uradno prečiščeno besedilo in 79/17.
[14] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.
[15] Drugi odstavek 18. člena Pravilnika: »Vpis dijakov in študentov je dovoljen le pri agenciji oziroma njeni organizacijski enoti, ki je vpisana v koncesijsko pogodbo in izpolnjuje pogoje iz 6. in 7. člena tega pravilnika. Pri vpisu koncesionar preveri osebno identifikacijo dijaka ali študenta.«.
[16] Četrti odstavek 18. člena Pravilnika: » Agencija lahko posreduje delo za dijake in študente le za: osebe s statusom dijaka v Republiki Sloveniji, ki so že dopolnili 15 let; osebe s statusom študenta v Republiki Sloveniji; osebe s statusom udeležencev izobraževanja odraslih, ki so mlajši od 26 let in se izobražujejo po javno veljavnih programih osnovnega, poklicnega, srednjega in višjega strokovnega izobraževanja.«.
[17] Drugi odstavek 24. člena Pravilnika: »Agencija mora začeti postopek izterjave dolžnika najkasneje z dnem plačila za delo rizičnega sklada. Agencija s pravili poslovanja sklada seznani ministrstvo in zagotovi, da so ta pravila javno dostopna vsem zainteresiranim.«.
[18] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, 2005, Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, 2005.
[19] Zlasti sodba VSRS št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep VSRS št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012.
[20] Poudarjamo, da študentski servis ne more zahtevati morebitnega presežka stroškov, kot že izpostavljeno, temveč ga nosi sam. Torej, če bi realiziral stroške nad maksimalno upravičenimi, jih nosi sam.
[21] Objavljenega na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve.
[22] Uradni list RS, št. 80/10, 40/12 – ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1, 47/15 – ZZSDT in 55/17.
[23] Uradni list RS, št. 40/12, 96/12 – ZPIZ-2, 104/12 – ZIPRS1314, 105/12, 25/13 – odl. US, 46/13 - ZIPRS1314-A, 56/13 – Zštip, 63/13 – Zosn-I, 63/13 – ZJAKRS-A, 99/13 – ZUPJS-C, 99/13 – ZSVarPre-C, 101/13 - ZIPRS1415, 101/13 – ZDavNepr, 107/13 – odl. US, 85/14, 95/14, 24/15 – odl. US, 90/15, 102/15, 63/16 – ZDoh-2R in 77/17 – ZMVN-1.
[24] http://www.mddsz.gov.si/si/delovna_podrocja/delovna_razmerja_in_pravice_iz_dela/delovna_razmerja/zacasno_in_obcasno_delo_dijakov_in_studentov/