prosilec - Inšpekotrat za javni sektor

POVZETEK:

Organ je delno zavrnil prost dostop do dokumentov zaradi izjeme notranjega delovanja organa, zaradi obstoja izjeme varovanja tajnosti vira prijave in zaradi neobstoja dokumentov. Nekatere dokumente pa je prosilcu posredoval. Prosilec je izpodbijal odločbo v celoti. IP je ugotovil, da prosilec nima pravovarstvenega interesa za pritožbo zoper del odločbe, v katerem je bilo zahtevi ugodeno, zato je pritožbo v tem delu s sklepom zavrgel. Nadalje je IP ugotovil, da je pritožba delno utemeljena, ker ne gre za izjemo notranjega delovanja organa, v tem delu je pritožbi ugodil. IP je pritožbo v delu, ki se je nanašal na izjemo varovanja tajnosti vira prijave ter v delu, ki se je nanašal na obstoj dveh dokumentov, zavrnil, saj je ugotovil, da je navedena izjema podana ter da dva zahtevana dokumenta ne obstajata.

ODLOČBA:

Številka: 090-251/2018/5

Datum: 3. 12. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 246. člena, prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi ……. (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 10. 2018, zoper odločbo Ministrstva Republike Slovenije za javno upravo, Inšpektorat za javni sektor, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-43/2018-6 z dne 25. 9. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednji

S K L E P:

1. Pritožba prosilca z dne 18. 10. 2018 zoper delno ugodilni del 4. točke in ugodilni del 5. točke izreka odločbe Inšpektorata za javni sektor, št. 090- 43/2018-6 z dne 25. 9. 2018, se zavrže.

       2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

in

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 18. 10. 2018 zoper odločbo Inšpektorata za javni sektor, št. 090-43/2018-6 z dne 25. 9. 2018 se delno ugodi in se 2. točka izreka odločbe delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:

• dokument št. 061-2/2018-8 z dne 27. 7. 2018 – uradni zaznamek,
• dokument št. 061-2/2018-11 z dne 8. 8. 2018 – uradni zaznamek,
• dokument št. 900-13/2014-63 (20) z dne 25. 7. 2018 – zapisnik seje 28. Kolegija, 
• dokument št. 061-2/2018-9 z dne 27. 7. 2018 – seznanitev z ugotovitvami IJS in odreditev ukrepov.

1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja podal organu zahtevo z dne 11. 9. 2018, v kateri je zahteval:

• vsa odzivna poročila Upravne enote Grosuplje št. 0610-194/2014 oziroma vso dokumentacijo o sprejetih ukrepih s predloženimi dokazi o izvedenih ukrepih,
• vsa odzivna poročila IRSOP pod št. 0610-381/2013-20 z datumom 10. 5. 2018, št. zadeve IJS 0610-194/2014 – stran 16 in 17,
• odločbo UE Grosuplje mag. ….. o skladnosti gradnje z zazidalnim načrtom,
• odločbo IRSOP ….. o skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem.

Prosilec navaja, da se je rok, do katerega mora načelnica UE Grosuplje ……. pisno obvestiti Inšpektorat za javni sektor o sprejetih ukrepih, iztekel dne 10. 8. 2018. Prosilec je informacijo želel na način, da mu jo organ pošlje po pošti.

Organ je z odločbo št. 090-43/2018-6 z dne 25. 9. 2018 (v nadaljevanju: odločba) zahtevo prosilca delno zavrnil, in sicer:

•  v točki 1 izreka je zavrnil dostop do dveh dokumentov (odločb), ker z njima ni razpolagal,
• v točki 2 je zavrnil dostop do vseh odzivnih poročil Upravne enote Grosuplje (v nadaljevanju: UE Grosuplje) oziroma dokumentacije o sprejetih ukrepih, s priloženimi dokazi o izvedenih ukrepih, ki jih organ vodi pod številko 0610-194/2014 (do dveh uradnih zaznamkov, zapisnika ter dokumenta o seznanitvi z ugotovitvami), zaradi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema varstva notranjega delovanja organa),
• v točki 3 je zavrnil dostop do odzivnih poročil Inšpektorata RS za okolje in prostor, ki jih organ vodi pod št. 0610-381/2013, in sicer do prijave zaradi izjeme po 5. a členu ZDIJZ (zaradi izjeme varstva tajnosti vira prijave),
• v točki 4 izreka je zahtevo, ki se nanaša na posredovanje vseh odzivnih poročil Inšpektorata RS za okolje in prostor, ki jih organ vodi pod št. 0610-381/2013, delno zavrnil tako, da se prekrije vsebina, ki bi razkrila podatek o viru prijave.

Do nekaterih dokumentov je omogočil delni dostop, nekatere dokumente pa je posredoval prosilcu. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da je v skladu z ZUP pozval UE Grosuplje k vključitvi v postopek in da se izjasni, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa pod točko 2. izreka odločbe. UE Grosuplje je v postopku zatrjevala, da so dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, ki imajo naravo navodila oziroma posebnega opomnika za poslovanje s strankami glede spoštovanja rokov organa in uradnega zaznamka za lastno evidenco. Gre za dokumente, ki so namenjeni interni komunikaciji, znotraj organa. Iz dokumenta Zapisnik 28. seje kolegija in iz dokumenta Seznanitev z ugotovitvami IJS in odreditev ukrepov izhaja način dela organa in njegova notranja politika poslovanja. Glede na to UE Grosuplje meni, da bi njihovo razkritje lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa na način, da bi se pri javnosti ustvaril vtis, da so ukrepi posledica nepravilnega in nezakonitega poslovanja in ne kot dokumenti, ki naj bi opozarjali na morebitne nepravilnosti, ki se lahko zgodijo. Organ je v obrazložitvi odločbe tudi navedel, da je škodni test pokazal, da bi razkritje dokumentov lahko vplivalo na delo organa, na način, da bi se z morebitnim nadaljnjim distribuiranjem in objavljanjem takega dokumenta, lahko ustvarilo slabo mnenje pri strankah zaradi predpostavke, da so bili akti ustvarjeni kot posledica slabega dela oziroma nezakonitega poslovanja in ne kot previdnostni ukrepi za naprej. Motnje bi se izkazovale skozi negativno javno podobo in nestrpnostjo strank, morebitnimi neupravičenimi zahtevami strank ter s šikaniranjem javnih uslužbencev, kar bi poslabšalo delovne razmere zaposlenih in povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Inšpektorji so na podlagi 4. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljevanju: ZIN) dolžni opravljati naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb. Glede na to je organ ugotovil, da je za štiri dokumente podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ti dokumenti so nastali kot lastni dokumenti organa in so namenjeni notranji organizaciji in notranjim pravilom delovanja in poslovanja organa, razkritje bi povzročilo motnjo glede dejavnosti organa. Organ je ugotovil, da delni dostop ni možen. Iz obrazložitve nadalje izhaja, da je glede dveh dokumentov podana izjema po 5. a členu ZDIJZ, ker vsebujeta podatke, ki bi razkrili prijavitelja, delni dostop pa ni možen. Inšpektor pa je v skladu s 16. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij. Organ je glede dokumentov iz točke 4 izreka odločbe omogočil delni dostop.

Prosilec je zoper odločbo po pošti dne 18. 10. 2018 podal pritožbo, v kateri je navedel, da izpodbija odločbo št 090-43/2018/6 z dne 25. 9. 2018 v celoti. Nadalje iz pritožbe izhaja, da se pritožnik ne strinja z vsebino dokumentov, ki so predmet njegove zahteve po ZDIJZ ter ne strinja se s postopki izdaje teh dokumentov.  

Organ je prosilca z dopisom št. 090-43/2018-9 pozval na dopolnitev pritožbe v skladu s 67. ter 238. členom ZUP. Prosilec je pritožbo dne 15. 11. 2018 dopolnil. Iz dopolnitve pritožbe je ponovno razvidno, da se pritožnik ne strinja z vsebino zahtevanih dokumentov in postopkom izdaje le-teh.

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, pritožbo je z vsemi prilogami z dopisom št. 090-43/2018-11, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP. IP ugotavlja, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.

IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja ter v skladu z načelom materialne resnice dne 20. 11. 2018 na podlagi 10. člena ZInfP od organa zahteval pojasnila ter dokumente.

Organ je IP po pošti dne 22. 11. 2018 posredoval dokumente, o katerih je odločal v izpodbijani odločbi ter posredoval pojasnila.

Pritožba je delno nedovoljena.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da pritožba prosilca, zoper del odločbe (ugodilni del 4. točke izreka izpodbijane odločbe in 5. točko izreka izpodbijane odločbe), s katero mu je organ ugodil, ni dovoljena. IP uvodoma ugotavlja, da prosilec nima pravovarstvenega interesa za nasprotovanje ugodilnemu delu izreka izpodbijane odločbe. Na podlagi prvega in drugega odstavka 26. člena ZDIJZ ima prosilec pravico do pritožbe zoper odločbo, s katero je organ zahtevo zavrnil, zoper sklep, s katerim je organ zahtevo zavrgel, ter v primeru iz četrtega odstavka 25. člena tega zakona (če prosilec meni, da informacija, s katero se je seznanil, ni informacija javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi, pa mu organ tudi po ponovnem zaprosilu v treh dneh ne omogoči dostopa do informacij, ki jih je zahteval) ali če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ (ena od predpisanih oblik). Prosilec v pritožbi ni zatrjeval, da je prejel informacije, ki jih ni zahteval, niti, da je prejel informacije v napačni obliki. Pritožba prosilca je v navedenih delih torej nedovoljena, ker pritožnik ne uveljavlja nobene svoje pravice oziroma pravne koristi (2. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Če pritožba ni dovoljena, pa je iz tega razloga ni zavrgel že organ prve stopnje, jo na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP zavrže organ druge stopnje. Ker organ prve stopnje pritožbe prosilca v nedovoljenem delu (v delu, ki se nanaša na ugodilne dele izpodbijane odločbe) ni zavrgel, jo je kot nedovoljeno zavrgel IP, kot to izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

Del prosilčeve pritožbe, s katerim izpodbija zavrnilni del odločbe, in sicer 1. točko, 2. točko, 3. točko in zavrnilni del 4. točke izreka izpodbijane odločbe, je dovoljen, zato jo je IP v tem delu vzel v obravnavo. Pri tem je kot organ druge stopnje v skladu z drugim odstavkom 247. člena ZUP odločbo dolžan preizkusiti v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec odločbo sicer izpodbija v celoti, ni pa v pritožbi navedel nobenih konkretnih pravno relevantnih razlogov za njeno izpodbijanje (izražal je le svoje nestrinjanje z vsebino dokumentov ter s postopanjem IRSOP ter UE Grosuplje). Zato je IP po uradni dolžnosti presojal le, ali je na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Pritožbene navedbe glede vsebine dokumentov niso pravno relevantne v tem pritožbenem postopku. V postopku po ZDIJZ IP ne ugotavlja ustreznosti vsebine dokumentov ter postopkov, v katerih so bili izdelani, ugotavlja le, ali so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja ter ali so prosto dostopne. IP ni pristojen za presojo zakonitosti aktov, ki so predmet zahteve po ZDIJZ, IP kot drugostopenjski organ odloča o pritožbi zoper odločbo, o kateri je bilo odločeno o dostopu do dokumentov po ZDIJZ.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezan za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je sporno, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo, s tem, ko je zavrnil ali delno zavrnil dostop do zahtevanih informacij. Sporno je, ali organ razpolaga z dokumentoma (odločba IRSOP in odločba UE Grosuplje). Sporno je tudi, ali obstaja glede dokumentov, s katerimi organ razpolaga, izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter po 5.a členu ZDIJZ.

IP je najprej ugotavljal, ali organ z dokumenti razpolaga in ali dokumenti ustrezajo vsem trem pogojem, ki so opredeljeni v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Iz te določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer: informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati, in nahajati se mora v materializirani obliki.

IP pojasnjuje, da v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ predstavlja informacijo javnega značaja samo dokument, ki že obstaja v materialni obliki, oziroma dokument, ki ga je organ izdelal v okviru svojega delovnega področja in s katerim organ trenutno razpolaga (v času odločanja o zahtevi). IP še pojasnjuje, da je organ po ZDIJZ dolžan posredovati le dokumente, s katerimi razpolaga pri tem ni dolžan ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, izražati mnenj ali pripravljati odgovorov na vprašanja ter pojasnil, analizirati podatkov, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo.

IP je ugotovil, da je organ z izpodbijano odločbo odločal o naštetih dokumentih, ki so tudi predmet tega pritožbenega postopka: 

• odločba UE Grosuplje ….. o skladnosti gradnje z zazidalnim načrtom
• odločba IRSOP …….. o skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem

iz spisa organa št. 0610-194/2014:

• dokument št. 061-2/2018-8 z dne 27. 7. 2018 – uradni zaznamek
• dokument št. 061-2/2018-11 z dne 8. 8. 2018 – uradni zaznamek
• dokument št. 900-13/2014-63 (20) z dne 25. 7. 2018 – zapisnik seje 28. kolegija  
• dokument št. 061-2/2018-9 z dne 27. 7. 2018 – seznanitev z ugotovitvami IJS in odreditev ukrepov ter

iz spisa št. 0610-381/2013:

• dokument  - prijava pod št. 06121-1531/2016 – 2 in 3
• dokument - popis zadeve - 06122-3173/2015 z dne 7. 6. 2018

IP je tekom postopka ugotovil, da je organ v točki 2. izreka izpodbijane odločbe napačno označil dokument Seznanitev z ugotovitvami na organ IJS in odreditev ukrepov. Pravilna številka je 061-2/2018-9 z dne 27. 7. 2018 (kot izhaja iz samega dokumenta) in ne 061-2/2018-8, kot je navedeno v izreku pod točko 2. Navedeno pomanjkljivost je IP odpravil v tem pritožbenem postopku.

IP je ugotovil, da organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih prosilcu ni posredoval, so pa v zvezi s prosilčevo zahtevo: odločbo UE Grosuplje ……. o skladnosti gradnje z zazidalnim načrtom in odločbo IRSOP …… o skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem

IP pojasnjuje, da je organ prosilcu dolžan posredovati le dokumente, s katerimi že razpolaga. IP ni našel razlogov, da organu ne bi verjel, da z dokumenti, iz katerih izhajajo zahtevane informacije, ne razpolaga. Organ je namreč v dopisu IP podrobno pojasnil, da z zahtevanima dokumentoma ne razpolaga, ker je upravna inšpektorica pri organih pridobila izključno dokumente, ki jih je potrebovala za izvedbo inšpekcijskega nadzora. Navedel je še, da zahtevana dokumenta nista bila izdana v postopkih, ki sta ga vodila UE Grosuplje in Inšpektorat RS za okolje in prostor, saj za izdajo tovrstnih dokumentov ni pravne podlage. Glede na to, da je organ dovolj izčrpno pojasnil razloge, IP nima razloga, da ne bi v celoti sledil njegovim navedbam. IP tudi pri pregledu dokumentacije ni podvomil v to, da organ ne razpolaga z dokumenti. Iz celotne pritožbene zadeve namreč ne izhaja noben sum, da bi organ razpolagal z dokumenti in jih ne bi želel posredovati prosilcu. IP je tako v celoti sledil pojasnilom organa ter obrazložitvi v izpodbijani odločbi, saj v kolikor organ z dokumenti ne razpolaga, ne gre za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

IP tudi poudarja, da pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. IP v skladu z načelom zakonitosti organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente, s katerimi ne razpolaga, prav tako ne more organu naložiti, da mu odgovarja na vprašanja. IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi presojal zakonitost in smotrnost ravnanja organa ter presojal, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec.

Glede drugih zgoraj naštetih dokumentov je IP ugotovil, da izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ (nahajajo se v materializirani  obliki, so z delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga). IP je nadalje preverjal, ali so te informacije tudi prosto dostopne.

O izjemi notranjega delovanja

Izpodbijana odločba temelji na trditvi organa, da je pri dokumentih: uradni zaznamek št. 061-2/2018-8 z dne 27. 7. 2018, uradni zaznamek št. 061-2/2018-11 z dne 8. 8. 2018, zapisnik seje 28. kolegija  št. 900-13/2014-63 (20) z dne 25. 7. 2018 in dokument seznanitev z ugotovitvami IJS in odreditev ukrepov dokument št. 061-2/2018-8 z dne 27. 7. 2018 podana izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Kumulativno morata torej biti izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

V nadaljevanju je IP pri vsakem od prej navedenih dokumentih, ki so predmet tega pritožbenega postopka, posebej presojal, ali podatki izhajajo iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa (prvi pogoj iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter opravil škodni test in presodil, ali je izpolnjen tudi drugi pogoj iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa).

V teoriji se za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem štejejo podatki za notranjo, interno rabo organa (npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave.

Po oceni IP vsi štirje našteti dokumenti, ki jih je organ pridobil od zavezanca v inšpekcijskem postopku, niso dokumenti, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem. Iz njih namreč izhaja delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjega subjekta – inšpekcijskega zavezanca (v konkretnem primeru na Upravno enoto Grosuplje) in torej ne gre za dokumente, ki bi bili namenjeni le internemu delu organa. Namen presojanih dokumentov torej ni bil urejanje notranjih razmerij oz. procesov v samem organu, iz dokumentov izhajajo konkretne ugotovitve inšpekcijskega postopka in postopanje in ravnanje Upravne enote Grosuplje v zvezi z odpravljanjem zaostankov pri vodenju upravnih postopkov. Iz presojanih dokumentov tako ne izhaja notranja politika dela organa, ampak iz njih izhajajo dejstva in ugotovitve, ki se nanašajo na konkretni inšpekcijski postopek, ki pa nedvomno ni postopek, ki spada pod interno delo oz. politiko organa. Iz uradnih zaznamkov izhaja, da je bil s strani načelnice opravljen razgovor z javnimi uslužbenci kot način za odpravo zaostankov pri vodenju konkretnih upravnih postopkov. Iz zapisnika ter dokumenta seznanitev z ugotovitvami Inšpektorata za javni sektor in odreditev ukrepov izhaja ukrepanje oziroma načrt organa, kako bo ukrepal, da bo odpravil zaostanke pri vodenju upravnih postopkov. Iz zahtevanih dokumentov torej izhaja določen način, kako je organ v zvezi z opravljenim inšpekcijskim nadzorom pristopil k reševanju zaostankov pri reševanju vlog v upravnem postopku za podlagi dveh zakonov, kar ne predstavlja notranje politike organa, kajti gre za izpolnitev zakonske obveznosti organa, ki je pristojen za odločanje o vlogah. Prosilec po ZDIJZ in posledično javnost se ima pravico seznaniti z načinom, s katerim je organ pristopil k reševanju upravnih zaostankov, še toliko bolj, ker je glede tega tekel inšpekcijski postopek.

Hkrati je IP ugotovil, da v konkretnem primeru pri nobenem izmed štirih navedenih dokumentov ni izpolnjen niti drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ, na čigar strani je dokazno breme, je namreč v izpodbijani odločbi navedel, da bi razkritje lahko ustvarilo slabo mnenje pri strankah zaradi predpostavke, da so bili akti ustvarjeni kot posledica slabega dela oz. nezakonitega poslovanja in ne kot previdnostni ukrepi za v naprej. Organ je zatrjeval, da bi se motnje izkazovale skozi negativno javno podobo in nestrpnostjo strank, morebitnimi neupravičenimi zahtevami strank ter s šikaniranjem javnih uslužbencev, kar bi poslabšalo delovne razmere zaposlenih in povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je navedel, da so inšpektorji na podlagi 4. člena ZIN dolžni opravljati naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb.

IP ugotavlja, da je v zapisniku poleg vsebine, ki se nanaša na opravljen inšpekcijski nadzor, razviden tudi povzetek vsebine, ki se nanaša na potrditev zapisnika prejšnje seje (25. seje). IP meni, da ni podan prvi kriterij izjeme, saj so navedene informacije navedene zelo splošno (npr. da je letni poslovni načrt 2018 objavljen na intranetu, da je oddelek kadrovsko zapolnjen, da bodo izvedeni dodatni ukrepi za implementacijo uredbe o upravnem poslovanju, da se bo izvedla anketa o zadovoljstvu strank, da je javni natečaj za zaposlitev v teku ter da se izvajajo redni letni razgovori) ter se nanašajo na izpolnitev zakonskih dolžnosti organa, prav tako ni podan drugi kriterij te izjeme, ker razkritje tega povzetka ne bi vplivalo na delovanje organa. 

Dokumenti oz. podatki morajo prestati še t. i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Organ ni izkazal, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala škoda za organ, oziroma kako bi razkritje povzročilo motnje v njegovem delovanju. Škoda, ki jo je navedel organ, po mnenju IP ne prestane škodnega testa iz predmetne izjeme. Upravno sodišče RS je v sodbi, št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011, zavzelo izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme. V sodbi je zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. Posledično je IP ugotovil, da zatrjevana izjema notranjega delovanja ni podana.

O izjemi varovanja tajnosti vira prijave (3. odst. 5. a člena ZDIJZ)

Organ je zavrnil dostop do dokumenta - Prijava pod št. 06121-1531/2016 – 2 in 3 zaradi izjeme po 5. a. členu ZDIJZ. Organ je zaradi te izjeme delno zavrnil dostop tudi do dokumenta popis zadeve - 06122-3173/2015 z dne 7. 6. 2018. IP je ugotovil, da je glede teh dokumentov navedena izjema podana.

Tretji odstavek 5. a člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. V skladu z določbo drugega odstavka 16. člena ZIN, v skladu s katerim je dolžan ravnati tudi organ, je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor.

Drugi odstavek 16. člena ZIN pa nanaša izključno na vir prijave oziroma drugih informacij, medtem ko vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta. Vir je subjekt, ki je dal določene podatke ali obvestila. Z drugim odstavkom 16. člena ZIN je varovana identiteta tega vira, medtem, ko podatki ali obvestila, ki jih je ta vir dal, skladno s prvim odstavkom 16. člena ZIN uživajo varstvo pred razkritjem le, če so opredeljeni kot poslovna skrivnost ali druga tajnost. Bistvo varovanja vira prijave po ZDIJZ je namreč varstvo tistega, ki prijavo poda. Vsak posameznik ima zakoniti interes oziroma pravico, da v primeru zaznave kršitve z določenim ravnanjem oziroma opustitvijo drugega posameznika (ki je lahko tako fizična kot tudi pravna oseba) to naznani pristojnim organom. Gre za širši družbeni interes, ki prevlada nad interesom domnevnih storilcev prekrškov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej v javnem interesu. Takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, je zato treba zaščititi. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa, ki izhaja iz 16. člena ZIN. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način z varovanjem prijaviteljev vzpostavil širši (javni) nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj (kršitev), kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – tj. javnim interesom. 

Delni dostop (7. člen ZDIJZ)

Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.

Glede na zgoraj navedeno torej tajnost vira prijave ne obsega tudi vsebine prijave, temveč zgolj varstvo identitete prijavitelja. Za zagotovitev ustreznega ravnotežja med pravico dostopa do informacij javnega značaja in varstvom identitete prijavitelja, pa je v luči zgornjih utemeljitev treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja (tako tudi Upravno sodišče v zadevi II U 456/2016-13, z dne 23.08.2017). Glede na navedeno je treba v konkretnem primeru tudi na podlagi navedb prijaviteljev presoditi, ali so posamezniki na podlagi teh navedb določeni oziroma določljivi.

IP ugotavlja, da iz vsebin prijav izhaja veliko opisov okoliščin v zvezi s konkretno nepremičnino, ki tudi brez neposrednih identifikatorjev (kot npr. ime, priimek, naslov prijavitelja) kažejo na prijavitelje. Pri tem IP poudarja, da ni pomembno, ali je prijavitelj podpisan z imenom in priimkom oziroma gre za anonimno prijavo, kadar je iz navedb v prijavi mogoče identificirati prijavitelja. Varstvo identitete prijavitelja je v javnem interesu, zato je treba izločiti tudi podatke, ki zgolj posredno identificirajo prijavitelja. Iz prijav izhajajo opisi konkretnih okoliščin v zvezi z določeno parcelo in z objektom na njej. Po mnenju IP je na prijavitelja mogoče sklepati iz opisov zatrjevanih dejstev. Glede na navedeno je treba zaključiti, da iz prijav izhaja takšna koncentracija podatkov, ki kažejo na prijavitelja, da teh podatkov ni mogoče izločiti iz dokumentov brez nevarnosti za razkritje prijavitelja.  

IP je po uradni dolžnosti preveril tudi, ali obstajajo še katere druge izjeme od prostega dostopa (po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ) in ugotovil, da se v dokumentih nahajajo osebni podatki.

O izjemi varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

IP je ugotovil, da se v dokumentih nahajajo osebni podatki, in sicer: na uradnih zaznamkih z dne 27. 7. 2018 in z dne 8. 8. 2018 se nahajajo imena in priimki: načelnice Upravne enote, referentke in upravne inšpektorice ter elektronski podpis načelnice. Na zapisniku št. 900-13/2014-63 (20) z dne 25. 7. 2018 so razvidna naslednja imena in priimki: načelnice Upravne enote, vodje oddelka za občo upravo, vodja oddelka za okolje, prostor, kmetijstvo in gospodarstvo, vodja oddelka za upravno notranje zadeve in vodje glavne pisarne ter elektronski podpis načelnice. Na dokumentu Seznanitev z ugotovitvami inšpektorata za javni sektor in odreditev ukrepov št. 061-2/2018-9 z dne 27. 7. 2018 se nahaja ime in priimek načelnice Upravne enote ter njen elektronski podpis.

Varstvo osebnih podatkov je po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ samostojni razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, kadar to ni skladno s predpisi varstva osebnih podatkov (Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[1], ki se uporablja neposredno in Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1, v kolikor ni v nasprotju z uredbo). Posredovanje informacij na podlagi ZDIJZ pomeni obdelavo osebnih podatkov, ki pa je lahko dopustna, kadar za to obstaja zakonska podlaga (prvi odstavek 9. člena ZVOP-1). V primeru osebnih podatkov javnih uslužbencev je te osebne podatke dopustno razkriti na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP je ugotovil, da je podana pravna podlaga za razkritje imen, priimkov ter elektronskega podpisa javnih uslužbencev. Upravna enota je oseba javnega prava, osebe, navedene na dokumentih so zaposlene na Upravni enoti in so javni uslužbenci, ti podatki so tako absolutno javni (ne glede na obstoj izjeme). Dokumenta kot sta uradna zaznamka, ki vsebujeta popis razgovora med načelnico in referentko ter zapisnik o sestanku in dopis seznanitev z ugotovitvami IJS, nedvomno predstavljajo zvezo z delovnim razmerjem. Javni uslužbenci imajo bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti, zato so njihovo ime, priimek in elektronski podpis javni.

V nadaljevanju je IP po uradni dolžnosti presojal, ali iz navedenih dokumentov izhajajo še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki bi morebiti preprečevale prost dostop. IP je po pregledu dokumentacije ugotovil, da druge izjeme niso podane.

Ker je IP ugotovil, da organ prosilcu ni posredoval informacij javnega značaja, ki bi mu jih moral, je pritožbi prosilca delno ugodil in izpodbijano odločbo delno odpravil. Organ na prvi stopnji je iz ugotovljenih dejstev namreč napravil napačen sklep ter posledično napačno uporabil pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi. IP je zato na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, v katerem zahtevane informacije ne obstajajo ter v delu, v katerem je podana izjema varovanja vira prijave, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. 

Ta sklep in odločba sta v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper ta sklep in odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep in odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urška Črnič, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES, ki se je pričela uporabljati s 25. 5. 2018