prosilec - Finančna uprava RS

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala dostop do podatkov o povprečni neto plači na zaposlenega oz. podatke o skupnem znesku neto izplačanih  plač za mesec april, maj, junij 2018 na obrazcih REK-1. Zahtevane informacije skladno s 5. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja, saj gre za podatke davčne tajnosti. Delnega dostopa ni bilo mogoče izvesti, saj so prav te informacije tiste, ki predstavljajo davčno tajnost in niso prosto dostopne javnosti. IP pritožbo zavrnil in potrdil odločitev prvostopenjskega organa.

ODLOČBA:

Številka: 090-246/2018/2

Datum: 29.11. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi…….(v nadaljevanju prosilka) z dne 2.11.2018, zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, Šmartinska cesta 55, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-47/2018-4 z dne 15.10.2018, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilke z dne 2.11.2018 zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije št. 090-47/2018-4 z dne 15.10.2018 se zavrne.

1. Zahteva prosilke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 17.9.2018 na Finančni urad Ljubljana naslovila zahtevo za dostavo podatkov o povprečni neto plači na zaposlenega za mesec april, maj, junij 2018 na obrazcih REK-1 (1001), za Zdravstveni dom Ljubljana, …… Zahtevi je priložila fotokopijo pooblastila za zastopanje….. .

Finančni urad Ljubljana je prosilki posredoval pisni odgovor, št: DT 0211-40235/2018-2 z dne 27.9.2018. V njem je pojasnil, da mora davčni organ kot zaupne varovati vse podatke, ki jih je zavezanec za davek ( v konkretni zadevi Zdravstveni dom Ljubljana) v davčnem postopku posreduje davčnemu organu , ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Prav tako je v odgovoru prosilki pojasnil določila Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št.13/11 - uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12,101/13 - ZDavNepr, 111/13, 22/14 - odl. US, 25/14 - ZFU, 40/14 - ZIN-B, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17 in 13/18-ZJF- H; v nadaljevanju ZDavP-2) glede razkritja davčne tajnosti upravičenim osebam, (tj. osebam z izkazanim pravnim interesom).

Prosilka je dne 29.9.2018 na Finančni urad Ljubljana naslovila novo zahtevo za posredovanje podatkov o povprečni neto plači na zaposlenega za mesec april, maj, junij 2018 na obrazcih REK-1 (1001), v Zdravstvenemu domu Ljubljana, …………., oz.  če ni podatka o povprečni neto plači, da se ji  za isto obdobje posreduje podatke o skupnem znesku neto izplačanih plač v Zdravstvenem domu Ljubljana, kot so bili davčnemu organu posredovani na REK-1 obrazcih.

Finančni urad Ljubljana je dne 4.10.2018 odstopil zahtevi prosilke z dne 17.9.2018 in 29.9.2018 v reševanje organu.

Zahtevi prosilke je organ zavrnil z odločbo, št. 090-47/2018-4 z dne 15.10.2018. V obrazložitvi se je organ najprej opredelil do informacije javnega značaja in preveril, ali zaprošeni podatki predstavljajo informacijo javnega značaja skladno z zakonom in ali so izpolnjeni temeljni pogoji za njeno posredovanje. Organ je pojasnil, da zahtevane informacije nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, saj izvirajo iz delovnega področja davčnega organa (odmera in obračun obveznih dajatev), nahajajo se v materializirani obliki (obračun davčnih odtegljajev od dohodov iz delovnega razmerja – obrazec REK-1) in organ z njimi razpolaga. Nadalje je organ presojal, ali so zahtevane informacije prosto dostopne skladno s 5. členom ZDIJZ, in ali je podana izjema po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil, da obračune davčnega odtegljaja davčnemu organu predlagajo izplačevalci dohodkov oz. plačniki davka (v obravnavanem primeru Zdravstveni dom Ljubljana) za dohodke, za katere se izračuna akontacija dohodnine oz. dohodnina z davčnim odtegljajem. Na REK obrazcu se opravi tudi izračun prispevkov za socialno varnost. Podatki iz navedenih REK-1 obrazcev predstavljajo davčno tajnost skladno s 15. členom ZDavP-2, zato je potrebno pri posredovanju teh podatkov upoštevati določbe ZDavP-2 o njihovem razkritju. Nadalje je organ pojasnil, da je v prvem odstavku 15. člena ZDavP-2 določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Načelo tajnosti podatkov torej varuje zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa. Splošna pravila o razkritju podatkov so vsebovana v 18. členu ZDavP-2. Skladno s prvim odstavkom 18.člena ZDavP-2 sme davčni organ podatke, ki so davčna tajnost, razkriti tretjim osebam le na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca (konkretno Zdravstvenega doma Ljubljana), oziroma če je v ZDavP-2 ali mednarodni pogodbi, ki obvezuje Slovenijo, tako določeno. Po drugem odstavku 19. člena ZDavP-2 pa se lahko osebi, ki dokaže, da je stranka v postopku pred sodiščem, razkrije določene podatke o fizičnih osebah, in sicer o osebnem imenu, prebivališču, davčni številki in ime oziroma naziv osebe, ki ni fizična oseba, njen sedež in naslov ter davčno številko ter podatke o znesku neplačanih davkov, znesku preveč plačanih davkov, podatke o odloženem in obročnem plačilu davkov ter podatek o tem, ali je zavezanec predložil davčno napoved oziroma obračun davka ali ne. Organ je nadalje pojasnil, da je prosilka v konkretnem primeru sicer izkazala pravni interes, vendar pa podatki, ki jih zahteva, v 19. členu ZDavP-2 izrecno niso opredeljeni kot podatki, ki so prosto dostopni, zato se brez privolitve davčnega zavezanca, na katerega se ti podatki nanašajo, lahko posredujejo le državnim organom (npr. sodišču), organom samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilcem javnih pooblastil na podlagi 23. in 24. člena ZDavP-2. Organ je še navedel, da se podatki s področja plač v javnem sektorju nahajajo na portalu OPSI (Odprti podatki Slovenije). Pregled in analizo podatkov v zvezi s plačami zaposlenih v javnem sektorju, pa omogoča spletna aplikacija Portal plač javnega sektorja.  

Dne 2.11.2018 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo organa, št. 090-47/2018-4 z dne 15.10.2018, v kateri je navedla, da je izkazala pravni interes za pridobitev zahtevanih podatkov, in sicer……. Podatek o skupnem znesku mase neto plač v Zdravstvenem domu Ljubljana za posamezni mesec je od državnih organov možno pridobiti le od FURS-a na podlagi REK obrazcev oz. podatkov, ki jih FURS mesečno pridobiva od Zdravstvenega doma Ljubljana in jih tudi obdeluje na način, da jih je možno posredovati prosilki. Prosilka meni, da se organ zmotno sklicuje na to, da zahtevani podatki predstavljajo varovano davčno tajnost. Ponovno navaja , da ne zahteva podatek o neto plači za točno določeno delovno mesto ali delavca, temveč podatek o neto plači na zaposlenega za mesec april, maj, junij 2018 v javnem zavodu, na podlagi česar bi lahko……...  Podatek o neto plači v posameznem mesecu za posamezni javni zavod ni tajen, saj tega ne določa noben predpis. Iz 38.člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki ureja javnost plač, je razvidno, da se omejitve javne dostopnosti podatkov izrecno in smiselno nanašajo (le) na podatke o plačah za posamezno delovno mesto oz. posameznega delavca, ne pa na maso (bruto ali neto) plač (v javnem sektorju oz. posameznem javnem zavodu). Prosilka meni, da ni razloga, da ne bi bili javni tudi podatki o masi neto plač, tako kot so javni podatki o masi bruto plač v Zdravstvenem domu Ljubljana, ki so dostopni na portalu OPSI in spletni aplikaciji Portal plač javnega sektorja. Po navedbah prosilke je sklicevanje na davčno tajnost  v tem primeru neutemeljeno in nesorazmerno posega v pravico do pridobitve informacij javnega značaja, ki jih lahko pridobi le od FURSa, posledično pa tudi v pravico do enakega varstva svojih pravic (22.člen ustave) in enakosti pred zakonom (14.člen Ustave). Prosilka je v pritožbenem postopku zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-47/2018-7 z dne 6.11.2018, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Organ je zavrnil zahtevi prosilke z dne 17.9.2018 in 29.9.2018 za dostop do podatkov o povprečni neto plači na zaposlenega oz. podatke o skupnem znesku neto izplačanih  plač za mesec april, maj, junij 2018 na obrazcih REK-1, za Zdravstveni dom Ljubljana. V predmetni zadevi ni sporno, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ, saj sodijo v delovno področje organa, organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki. Predmet pritožbenega postopka je presoja, ali so zahtevane informacije prosto dostopne.

IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilka, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilka. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb, s katerimi prosilka pojasnjuje, da zahtevane podatke potrebuje za……  Ti argumenti namreč niso pravno relevantni za odločitev glede dostopa do informacij na podlagi ZDIJZ.

Nadalje IP ugotavlja, da je organ dostop do zahtevanih podatkov zavrnil opirajoč se na izjemo po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Skladno s povedanim je za presojo konkretnega primera najprej potrebno ugotoviti, ali bi razkritje podatkov, ki jih zahteva prosilka, pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti v skladu z ZDavP-2.

ZdavP-2 v 8. členu določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V prvem odstavku 15. člena je nadalje določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Nadalje 16. člen ZDavP-2 določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost. Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz zgoraj omenjenega 8. člena ZDavP-2, po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Teorija šteje obravnavo podatkov v davčnem postopku v režimu davčne tajnosti celo za načelo (Zakon o davčnem postopku s komentarjem, dr. Tone Jerovšek in soavtorji, Ljubljana 2008). Po ZDavP-2 sklop pravil od 15. člena naprej tako operacionalizira načelo tajnosti (glej 8. člen ZDavP-2 – načelo tajnosti podatkov). Načelo tajnosti podatkov ščiti zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa. V predmetni zadevi gre za podatke o zavezancu za davek na dohodek, od katerih se izračuna akontacija dohodnine oz. dohodnina z davčnim odtegljajem. Na REK-1 obrazcu pa se opravi tudi izračun prispevkov za socialno varnost. To pomeni, da gre v konkretnem primeru za podatke, ki jih prvi odstavek 15. člena ZDavP-2 z generalno klavzulo označuje kot »podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ«. Z omenjeno določbo je zakonodajalec začrtal zelo široko pojmovanje davčne tajnosti. Skladno s 1. odstavkom 15. člena ZDavP-2 so pogoji za obstoj davčne tajnosti, da:

1. s podatki razpolaga davčni organ (v konkretnem primeru je to Finančna uprava RS);

2. gre za podatke, ki se nanašajo na davčnega zavezanca;

3. gre za podatke, ki so v zvezi z davčno obveznostjo (v konkretnem primeru gre za podatke v zvezi z obračunom davčnega odtegljaja ter obračun prispevkov za socialno varnost).

S strani prosilke zahtevani podatki o povprečni neto plači na zaposlenega oz. skupni znesek neto izplačanih plač v Zdravstvenem domu Ljubljana ustrezajo vsem trem zgoraj naštetim pogojem za obstoj davčne tajnosti, ki jih določa 1. odstavek 15. člena ZDavP-2. Gre namreč za podatke obračuna davčnega odtegljaja, ki ga organu predlaga izplačevalec dohodka. Nadalje, zahtevani podatki se nanašajo na zaposlene pri Zdravstvenem domu Ljubljana, za katere je ta dolžan predložiti podatke o dohodku, o odtegnjenem in plačanem davčnem odtegljaju in druge podatke, ki vplivajo na višino davčnega odtegljaja prejemniku dohodka. Hkrati gre za dostop do dokumentov, ki jih je organ pridobil z namenom obračuna davčnega odtegljaja in tudi obračuna prispevkov za socialno varnost, kar pomeni, da je zadoščeno tudi tretjemu izmed zgoraj navedenih pogojev za obstoj davčne tajnosti. Skladno s povedanim so v predmetni zadevi glede zahtevanih informacij javnega značaja izpolnjeni vsi trije pogoji, v posledici tega pa je podana izjema po 5. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Posledično so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa informacij javnega značaja. 

IP je nadalje ugotovil, da v konkretnem primeru institut delnega dostopa, ki ga ureja 7. člen ZDIJZ, ne pride v poštev. Prosilka namreč zahteva podatke o povprečni neto plači na zaposlenega oz. skupni znesek neto izplačanih plač. Skladno s pogoji, ki jih določa 1. odstavek 15. člena ZDavP-2, so prav te informacije tiste, ki predstavljajo davčno tajnost in niso prosto dostopne javnosti. Delni dostop na način, da bi prekrili varovane informacije in prosilki omogočili dostop do preostalega dela zahtevanega dokumenta, tako ni mogoč. 

IP na tem mestu še pojasnjuje, da so zmotne navedbe prosilke, ki meni, da sklicevanje na davčno tajnost  neutemeljeno in nesorazmerno posega v pravico pritožnice do pridobitev informacij javnega značaja, ki jih lahko pridobi le od organa, posledično pa posega tudi v pravico prosilke do enakega varstva svojih pravic (22. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (14.člen Ustave). Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur. l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v drugem odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. V skladu s 1. čl. ZDIJZ je vsakomur (ne glede na interes) omogočen prost dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb, razen če predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Glede na vsebino zahtevanih podatkov je IP ugotovil, da izpolnjujejo vse zgoraj navedene kriterije, ki jih za obstoj davčne tajnosti določa prvi odstavek 15. člena ZDavP-2. Glede na navedeno je v predmetni zadevi podana izjema po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP je glede priglašenih stroškov prosilca v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva neutemeljena. V skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, torej je slednji dolžan svoje stroške kriti sam, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

raziskovalka pooblaščenca                  

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska  pooblaščenka