prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilec je zahteval posredovanje listin, v zvezi z inšpekcijskim postopkom glede nelegalnega posega v večstanovanjsko stavbo. Organ je dostop do zahtevane dokumentacije zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. IP je pritožbo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da bi že z razkritjem podatka o tem, ali se v zvezi z določenim posameznikom vodi inšpekcijski postopek, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku še ugotovil, da v konkretnem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti instituta delnega dostopa, saj  je prosilec zahteval podatke o točno določeni osebi z osebnimi podatki, zato tudi s prikritjem osebnih podatkov ne bi bilo mogoče prikriti njegove prepoznavnosti.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-239/2018/2

Datum: 13.11.2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……, z dne 30.10.2018, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-100/2018-2, z dne 18.10.2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 30.10.2018 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-100/2018-2 z dne 18.10.2018, se zavrne.

1. Zahteva prosilca za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 21.9.2018 na organ naslovil zahtevo za posredovanje listin, v zvezi z inšpekcijskim postopkom glede nelegalnega posega v večstanovanjsko stavbo ………., in sicer:

• zapisnike o opravljenih inšpekcijskih nadzorih oz. ogledih in naloženih ukrepih,
• izjave udeležencev postopka,
• sprejete sklepe naslovnega organa v postopku.

Zahtevo prosilca je organ v celoti zavrnil z odločbo, št: 090-100/2018-2 z dne 18.10.2018, zaradi varstva osebnih podatkov. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da prosilec v zahtevi z dne 21.9.2018 navaja osebne podatke osebe, zato osebnih podatkov v postopku organa ne bi bilo več mogoče varovati. Nadalje organ pojasnjuje, da tudi z delnim dostopom do informacij javnega značaja, to je s posredovanjem zahtevanih dokumentov z zakritimi osebnimi podatki, ne bi bilo zagotovljeno varstvo osebnih podatkov fizične osebe, saj je le -ta določljiva. Zato je skladno s 3. točko. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, v povezavi s 6. členom ZVOP-1, zahtevo prosilca zavrnil in se ni opredelil do kriterija materializirane oblike, niti do kriterija, ali z informacijami razpolaga, saj bi že s samim razkritjem podatka o tem, ali dokumenti res obstajajo, kršil varstvo osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3.točka prvega odstavka 6.člena ZDIJZ).

Dne 30.10.2018 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-100/2018-2, z dne 18.10.2018, v kateri je navedel, da je organ napačno tolmačil namen izjeme, določene v 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ glede varovanja osebnih podatkov. Po mnenju prosilca je organ spregledal namen ZDIJZ to je, da se z dokumenti, ki se opredelijo kot informacija javnega značaja,
lahko seznani vsakdo, ne glede na to, kdo je prosilec in kakšno vlogo ima v morebitnem postopku ter
vsebino zahteve za dostop. Prosilec navaja, da mora organ pravico do dostopa do informacije javnega značaja presojati z vidika informacije oziroma dokumenta samega in ne z vidika prosilca, saj je prosilec lahko kdorkoli (prim. IP RS odločba, opr.št. 090-29/2010 z dne 18.5.2010). V kolikor bi se presojalo na način, kot ga je izvedel organ, bi pomenilo, da je odločitev o tem, ali dokument pomeni informacijo javnega značaja in ali se lahko uporabi 6. člen ZDIJZ, odvisna od tega, kdo je prosilec in kakšno je njegovo znanje o dokumentih, ki jih zahteva. To bi po mnenju prosilca pomenilo razlikovanje med prosilci, organ pa bi lahko dva prosilca, ki zahtevata isto informacijo, obravnaval drugače. Navedeno ni skladno z bistvom pravice dostopa do informacije javnega značaja. Organ mora pravico dostopa do informacije javnega značaja in uporabo 6. člena ZDIJZ presojati z vidika informacije in ne z vidika prosilca ter vsebine njegove zahteve. Organ ne sme sprejeti odločitve, da se enemu prosilcu dokumenti lahko vročijo, drugemu pa ne. Odločitev o tem, ali dokument (s prekritimi ali odkritimi osebnimi podatki) predstavlja informacijo javnega značaja, je lahko samo ena in za vse prosilce enaka. Prosilec še dodaja, da v kolikor bi bila zahteva formulirana drugače, bi organ sprejel drugačno odločitev, kar bi bilo nezakonito in v nasprotju z namenom ZDIJZ. Organ namreč ne sme odreči pravice dostopa do informacij javnega značaja zgolj zato, ker je prosilec udeleženec v postopku v zvezi s katerim zahteva razkritje dokumentov. Prosilec je v pritožbenem postopku tudi priglasil stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje do plačila, v roku 15 dni pod izvršbo.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št.090-100/2018-6 z dne 5.11.2018, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP v nadaljevanju ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so pri informacijah, ki jih je prosilec zahteval v zahtevi z dne 21.9.2018, izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP uvodoma pojasnjuje, da dokumenti v zvezi z inšpekcijskimi postopki, ki jih prejme ali izdela organ v okviru svojega delovnega področja, praviloma ustrezajo definiciji informacije javnega značaja. IP se iz razlogov, podanih v nadaljevanju, namerno ni konkretno opredelil niti do kriterija materializirane oblike zahtevanih dokumentov niti do kriterija, ali organ z zahtevanimi dokumenti oz. podatki razpolaga, temveč je izpolnjenost obeh pogojev predpostavil, saj bi že s samim razkritjem podatka o tem, ali dokumenti res obstajajo v materializirani obliki in podatka o tem, ali z njim organ dejansko razpolaga, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov. Že iz samega smisla postopka po ZDIJZ in sistema izjem od prostega dostopa do informacij izhaja, da mora imeti organ možnost, da prosilcu ne razkrije, ali zahtevana informacija sploh obstaja, kadar je že samo vprašanje obstoja dokumenta varovano s katero od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. To je tudi bistvo problema v konkretnem postopku, saj bi že s potrditvijo obstoja zahtevanih informacij prišlo do kršitve določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - UBP1; v nadaljevanju ZVOP-1).

Predmet pritožbenega postopka je torej vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do vseh zahtevanih podatkov s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov).

Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

IP pred nadaljnjo obrazložitvijo izpostavlja, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[1]. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka.

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Že sam podatek, ali se v zvezi z določenim posameznikom vodi inšpekcijski postopek, je podatek, ki se nanaša na posameznika, ki je s sklicevanjem na njegovo ime, priimek in naslov prebivališča nedvoumno določen in torej pomeni osebni podatek po definiciji prve točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov. Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Skladno z definicijo obdelave osebnih podatkov iz druge točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov razkritje s posredovanjem osebnih podatkov izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov.

Še vedno veljavna določba prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 določa, da se osebni podatki v javnem sektorju (kamor sodi tudi organ) lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Osebni podatki se skladno z veljavnim 16. členom ZVOP-1 lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače.

IP je ugotovil, da pravna podlaga za razkritje podatka, ali se v zvezi z določenim posameznikom vodi inšpekcijski postopek, ne obstaja. Glede na navedeno gre za varovan osebni podatek in organ tega podatka ne sme posredovati prosilcu, razen če je podana izjema od izjem od prostega dostopa. Ne glede na obstoj izjeme od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. IP je ugotovil, da v konkretnem primeru ni podanih nikakršnih dejstev in okoliščin, ki bi utemeljevale sklicevanje na test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Na to »izjemo od izjeme« se tudi prosilec in organ nista sklicevala oziroma je presojala.

Določbo o varstvu osebnih podatkov je sicer nujno treba povezati z določbo 7. člena ZDIJZ[2], ki ureja t. i. institut delnega dostopa, vendar pa v konkretnem primeru ta ne bi bil mogoč brez škode za zaupnost varovanih osebnih podatkov, saj glede na zahtevo prosilca, iz dokumentacije ne bi bilo mogoče izločiti varovanih podatkov. Dejstvo je namreč, da je prosilec zahteval podatke o točno določeni osebi z osebnimi podatki, zato se tudi s prikritjem osebnih podatkov ne bi moglo prikriti njegove prepoznavnosti. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1391/2013-27 z dne 11. 12. 2013, sodbi Upravnega sodišča, opr. št. I U 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014, ali sodbi Upravnega sodišča, opr. št. I U 684/2014-24 z dne 27. 8. 2014, v katerih je sodišče zavzelo stališče, da varovanih osebnih podatkov ni mogoče izločiti iz zahtevanega dokumenta brez ogrozitve njihove zaupnosti, zato je treba dostop do takšnega dokumenta zavrniti v celoti, ne glede na to, da dokument vsebuje tudi morebitne nevarovane osebne podatke.

K navedbam prosilca, da bi organ sprejel drugačno odločitev v kolikor bi bila zahteva formulirana drugače ter da bi javna objava zahtevanih dokumentov s prekritimi osebnimi podatki ne bila v nasprotju s 6. členom ZDIJZ,  IP pojasnjuje, da se na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika posebnih okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri tem se presoja ali gre za dokumente, ki so prosto - javno dostopni vsakomur.  Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ pa mora biti enaka za vse. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Kadar prosilec oblikuje zahtevo na način, da zahteva podatke o točno določeni osebi z osebnimi podatki, prekritje osebnih podatkov (imena, priimka, naslova stalnega prebivališča, rojstnega datuma ipd.) ne more prekriti prepoznavnosti posameznika, saj bo prosilcu vedno jasno, kdo je oseba, ki se skriva pod prekritimi podatki, saj je zahtevo konkretiziral s točno določenim posameznikom.

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP je glede priglašenih stroškov prosilca v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva neutemeljena. V skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, torej je slednji dolžan svoje stroške kriti sam, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

raziskovalka pooblaščenca                                                        

Informacijski pooblaščenec:          

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska  pooblaščenka

[1] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[2] Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.