prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija

POVZETEK:

Prosilec je želel prejeti dve mnenji Vrhovnega državnega tožilstva o pogojih za rabo lovilcev IMSI številk, ki ju je organ prejel v začetku leta 2006. Organ je njegovo zahtevo zavrgel po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, ker je menil, da se v tej upravni zadevi že vodi sodni postopek. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrgel nepravilno, saj ni uspel izkazati, da bi od istega prosilca že prejel zahtevo po dostopu do istih dokumentov, niti da bi o zahtevi istega prosilca že odločal. Zato je sklep organa odpravil, zaradi ekonomičnosti postopka pa zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-229/2018/2

Datum: 29. 10. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 12. 10. 2018, zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana, (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-101/2018/9 (26-03) z dne 3. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 12. 10. 2018 se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-101/2018/9 (26-03) z dne 3. 10. 2018, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 25. 7. 2018 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval kopiji (elektronski zapis) dveh pravnih mnenje Vrhovnega državnega tožilstva o pogojih za rabo lovilcev IMSI številk, ki ju je organ prejel v začetku leta 2006. Navedel je, da gre po vsej verjetnosti za dokumenta z opr. št. Ktr 2/2006-2-FM-mm ter Ktr 2/2006-5-HJ-vp.

Organ je s sklepom, št. 090-101/2018/9 (26-03) z dne 3. 10. 2018, zahtevo zavrgel, saj je ugotovil, da niso izpolnjene procesne postavke za nadaljevanje postopka, ker se v tej upravni zadevi že vodi sodni postopek. Organ je namreč na podlagi 33. člena ZUP v povezavi s 44. členom ZUP zaprosil Vrhovno državno tožilstvo RS, ki je avtor oz. originator zahtevanih dokumentov, za mnenje, ali so zahtevane informacije (to sta kopiji obeh dokumentov) prosto dostopne informacije javnega značaja. Vrhovno državno tožilstvo je odgovorilo, da je navedene dokumente prosilec poskušal pridobiti tudi pri njih, vendar so mu dostop zavrnili zaradi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po pritožbi je IP prosilcu ugodil, na kar je Vrhovno državno tožilstvo zoper odločbo IP vložilo tožbo v upravnem sporu. Vložitev tožbe pa zadrži posredovanje dokumentov. Organ je poizvedbo, ali so informacije, ki jih je zahteval prosilec, lahko prosto dostopne vsakomur, posredoval tudi Upravnemu sodišču RS, ki mu je odgovorilo, da je bila vložena tožba in ker sodni postopek ni končan, sodišče ne more posredovati kakršnihkoli informacij oz. tolmačenj v zvezi z naslovljenimi vprašanji. Tako je organ na podlagi navedenih ugotovitev zahtevo po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel.

Prosilec se je 12. 10. 2018  zoper sklep, št. 090-101/2018/9 (26-03) z dne 3. 10. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijan sklep), pritožil in prerekal navedbe organa, da gre za isto upravno zadevo. Menil je, da gre absolutno za dve ločeni upravni zadevi po ZDIJZ, ki se lahko rešujeta vzporedno in se lahko tudi rešita različno. Nekatere od izjem po ZDIJZ (še zlasti izjema notranjega delovanja) so specifične od organa do organa, škodni test pri navedeni izjemi pa ne zadeva vprašanja, ali bi škoda zaradi razkritja dokumenta lahko nastala komurkoli, ampak zgolj organu, ki ima dokument. Poleg tega organ procesnih predpostavk za obravnavo zadeve ni ugotavljal na način, da bi mu dal možnost izjaviti se in je s tem kršil prosilčevo pravico po 9. členu ZUP in pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS, saj je pravico zaslišanja strank priznal drugemu državnemu organu. Prosilec je pritožbenemu organu predlagal, da izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, z navodilom, da prosilcu omogoči, da se do ugotovljenih dejstev in okoliščin tudi dejansko izjavi. Predlagal je še, da mu IP prizna stroške sestave te pritožbe, saj gre za stroške, ki so nastali zaradi postopka, pri čemer pa jih je povzročil organ prve stopnje po svoji krivdi. Organ je namreč omogočil izjaviti se stranskemu udeležencu, ne pa tudi njemu, zato je posledično edino pošteno, da mu povrne stroške priprave te pritožbe, ki pa jih je prosilec priglasil v polovičnem znesku, kot bi mu pripadli v primeru vložitve pritožbe po odvetniku (torej smiselno po Odvetniški tarifi 125 točk v evrski protivrednosti).

Organ po prejemu pritožbe svoje odločitve ni spremenil, zato jo je z dopisom, št. 090-101/2018/11 (26-03) z dne 22. 10. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijan sklep organa preizkusil v delu, v katerem ga je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo prosilca z dne 25. 7. 2018 z obrazložitvijo, da se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

Iz upravnega spisa izhaja, da je organ naslovil poizvedbe v zvezi z zahtevanimi dokumenti na Vrhovno državno tožilstvo in na Upravno sodišče RS in s tem pridobil informacije, da je prosilec od Vrhovnega državnega tožilstva zahteval dostop do istih dokumentov, kot je to zahteval od organa, ter da je v teku sodni spor med Vrhovnim državnim tožilstvom kot tožečo stranko in IP kot toženo stranko v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, konkretno do dostopa do dokumentov, ki sta predmet zahteve v tem pritožbenem postopkom. To sta dokumenta pod opr. št. Ktr 2/06-2/FM-mm in Ktr 2/2006-5-HJ-vp.

V prvem odstavku 129. člena ZUP so torej določeni primeri, v katerih organ ne sme uvesti upravnega postopka, temveč mora vlogo vselej zavreči, med drugim tudi, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Organ ni uspel izkazati, da bi od istega prosilca že prejel zahtevo po dostopu do istih dokumentov, niti da bi o zahtevi istega prosilca že odločal, zato je njegovo zahtevo z dne 25. 7. 2018 zavrgel nepravilno. Četudi je zahtevek prosilca v predmetni zadevi identičen preteklim zahtevkom, ki jih je prosilec naslavljal na druge organe, zavezance po ZDIJZ, to ne pomeni, da je bila s tem njegova pravica dostopa do informacij javnega značaja že izčrpana. Pri obeh zadevah gre sicer za istega prosilca, isti predmet zahteve, ne pa tudi za isti organ. Po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ so zavezanci državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi), kar pomeni, da je organ samostojen pri odločanju v upravnih zadevah dostopa do informacij javnega značaja, ob tem pa ZDIJZ v ničemer ne omejuje prosilcev pri vlaganju identičnih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja pri različnih organih (zavezancih). Tudi razlaga 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb, vodi k zaključku, da mora organ (samostojno) odločati o zahtevanih dokumentih, če z njimi razpolaga.

Pritožbena navedba, da je organ storil bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, s tem, ko prosilcu ni omogočil izjaviti se o dejstvu, ali gre v obravnavanem primeru za isto upravno zadevo, je neutemeljena. Organ je sicer navedel, zakaj meni, da gre v obravnavanem primeru za isto upravno zadevo, vendar pa prosilec negativnega dejstva (tj. da isti organ o identičnih zahtevah istega prosilca še nikoli ni odločal) ne more izkazati. Takšen dokaz že pojmovno ne more obstajati, lahko pa obstaja izkaz pozitivnega dejstva (tj. da je isti organ o identičnih zahtevah istega prosilca že odločal). Ker zaslišanje prosilca ne bi vplivalo na rešitev konkretne zadeve, ta možnost prosilcu ni bila dana niti v pritožbenem postopku.

IP je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijan sklep odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, poleg tega pa se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob ugotovitvi, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ za vsak posamezen dokument ugotavljati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Pri tem IP dodaja, da se je na spletni strani https://slo-tech.com/novice/t619485/0 seznanil s podatkom, da je organ v zvezi s konkretnim zahtevanim dokumentom (tj. dokumentom pod opr. št. Ktr 2/2006-5-HJ-vp) že izdal pravnomočno odločbo, št. 090-60/2014/2 (22-11) z dne 12. 6. 2014. V navedeni zadevi je posamezniku ugodil in mu zahtevani dokument tudi posredoval. Glede na to, da ZDIJZ kot eno temeljnih načel varuje načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja (5. člen), katerega namen je zagotoviti, da so informacije javnega značaja dostopne vsem prosilcem pod enakimi pogoji, ne glede na morebitne posebne okoliščine in dodaten interes posamičnega prosilca, mora organ pri ponovnem odločanju vzeti v obzir tudi možnost, da je o zahtevanih dokumentih nekoč že odločil kot o prosto dostopnih informacijah javnega značaja.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, saj je bila zahteva nepravilno zavržena. Ker se organ ni spuščal v meritorno presojo o utemeljenosti postavljene zahteve, je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijan sklep odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Glede povrnitve priglašenih stroškov pritožbenega postopka IP pojasnjuje, da zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113.  člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Tretji odstavek 113. člena ZUP sicer govori o situaciji, kdaj udeleženec krije stroške sam, vendar pa z samo odločitvijo organa, ki je za prosilca neugodna, ne moremo zaključiti, da so bili stroški povzročeni po njegovi krivdi. Poleg tega pa so prijavljeni stroški zgrajeni na hipotezi, da bi jih prosilec imel, če bi vložil pritožbo po odvetniku. Hipotetični stroški se ne morejo šteti za stroške postopka. Izhajajoč iz navedenega je IP zahtevo prosilca za povrnitev stroškov zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila :                                                                     

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                                           

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,

informacijska pooblaščenka