prosilec- RS Državni zbor

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugodil pritožbi prosilca glede dostopa do kopij glasovnic volitev za predsednika Vlade RS, ki so potekale 17. 8 . 2018. Državnemu zboru RS kot prvostopenjskemu organu namreč v postopku ni uspelo izkazati, da je podana katera izmed zakonskih izjem, zaradi obstoja katerih se dostop do informacije javnega značaja lahko zavrne.

ODLOČBA:

Številka: 090-222/2018/5

Datum: 12. 12. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (dalje IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Časnika Večer, d.o.o., Ulica slovenske osamosvojitve 2, 2000 Maribor, po ……………..(v nadaljevanju: prosilec), z dne 27. 9. 2018, zoper odločbo Državnega zbora RS, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 010-01/18-15/2 (020-12/18-16/9) z dne 14. 9. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 27. 9. 2018 zoper odločbo Državnega zbora RS, št. 010-01/18-15/2 (020-12/18-16/9 z dne 14. 9. 2018 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati kopije glasovnic volitev za predsednika Vlade RS, ki so potekale 17. 8. 2018, in sicer posebej vse veljavne, vse neveljavne in vse nerazdeljene glasovnice (skupaj 90 glasovnic).

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 17. 8. 2018 pri organu vložil zahtevo za vpogled in elektronsko kopijo glasovnic volitev predsednika vlade, ki je potekalo tega dne. Navedel je, da so glasovnice po zaključenem glasovanju po ZDIJZ javne. Meni, da pri glasovnicah ni prisotna nobena izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ ali kak drug predpis. Javne so tudi glasovnice ostalih volitev v Sloveniji in v preteklosti so volilne komisije novinarjem in ostalim že omogočile vpogled v glasovnice. Podobno so tudi v drugih državah glasovnice javne, ponekod celo na spletu objavijo kopije vseh glasovnic in s tem zagotovijo transparentnost glasovanj. Z javnostjo glasovnic se tudi ne ogrozi tajnost glasovanja, saj tajnost ni ogrožena, če volivec glasuje po navodilih. Če glasuje tako, da svojo identiteto in svoj glas razkrije, pa ju je razkril po lastni volji. Javnost glasovnic za volitve predsednika vlade je po razpravi v zadnjih letih tudi v javnem interesu, saj bo razrešila dileme glede zakonitosti glasovanja in morebitnih kršitev, o katerih se v javnosti špekulira. Po mnenju prosilca torej ni razlogov za zavrnitev njegove prošnje.

O zahtevi prosilca je organ dne 14. 9. 2018 izdal odločbo št. 010-01/18-15/2 (020-12/18-16/9) z dne 14. 9. 2018, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je navedel, da volitve predsednika Vlade ureja Ustava Republike Slovenije v 111. členu, kjer je v drugem odstavku določeno, da predsednika Vlade voli Državni zbor z večino vseh poslancev ter da je glasovanje o tem tajno. Ustava ne določa, da postopek volitev oziroma glasovanja o predsedniku Vlade podrobneje ureja zakon ali kakšen drug predpis, zato se ta ustavna določba izvršuje neposredno. Namen določbe o tajnem glasovanju je zagotoviti svobodno opredelitev poslancev ter preprečiti možnost zahtevati od posameznih poslancev pojasnila o tem, zakaj so glasovali in zakaj niso glasovali, oziroma kako so glasovali, saj pri izvrševanju svojega mandata niso vezani na kakršnakoli navodila (82. člen Ustave). Načelo tajnosti glasovanja varuje svobodo odločanja poslancev v razmerju do vsakogar. Tej pravici se lahko odpove le vsak posamezni poslanec, če sam javno razkrije, ali in kako je glasoval, ali tako, da sam javno pokaže glasovnico oziroma sam dovoli vpogled vanjo. Če bi tak vpogled dovolil organ za vse glasovnice, bi s tem kršil tako določbo prvega odstavka 82. člena Ustave kot tudi določbo drugega odstavka 111. člena Ustave. Organ še dodaja, da tudi če bi sprejeli prosilčevo domnevo o tem, da so  se poslanci s tem, če so mogoče kakorkoli označili svojo glasovnico, odpovedali pravici do tajnega glasovanja, bi z javno objavo vseh glasovnic lahko sklepali o tem, kako so glasovali preostali poslanci, ki svojih glasovnic niso označevali, in bi s tem posegli v njihove zgoraj navedene pravice. Glede na majhno število volilnih upravičencev, ki jih je kot vemo 90, bi tako sklepanje lahko pripeljalo do tega, da bi se od posameznih poslancev zahtevalo pojasnjevanje o tem, zakaj so domnevno glasovali tako in ne drugače, kar bi prav tako pomenilo kršitev določb, navedenih v prejšnjem odstavku. Organ meni, da z zakonom ni mogoče na drugačen način urejati tistih pravic, ki se izvršujejo neposredno na podlagi ustave, kar velja tudi za razmerje med Ustavo in ZDIJZ. V postopku obravnave zahteve za dostop do o glasovnic o glasovanju za predsednika Vlade dne 17. 8. 2018 je bilo ugotovljeno, da glasovnic ni možno razkriti, ker gre za pravico, ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave in zato ne gre za informacijo javnega značaja, kot jo opredeljuje ZDIJZ. Posledično je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper odločbo št. 010-01/18-15/2 (020-12/18-16/9) z dne 14. 9. 2018 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 1. 10. 2018 pri organu vložil pritožbo. Meni, da je odločba nezakonita in v neskladju z ZDIJZ ter da posega v ustavno pravico prosilca da dostopa do informacij javnega značaja in v svobodo izražanja. Prosilec je želel uresničiti ustavno pravico dostopa do informacij iz 39. člena Ustave in na podlagi pridobljenih informacij z obveščanjem javnosti tudi svobodo izražanja iz istega člena Ustave. Že po ustavi ima pravico, da dostopa do zahtevanih podatkov. Že po Ustavi, pa tudi po ZDIJZ, so razen redkih izjem javnosti dostopne vse informacije, ki jih imajo državni organi. Podatki, ki jih državni organ ima in niso izrecno tajni, so javni. Med izjemami, ki jih poznata Ustava RS in ZDIJZ ni take, ki bi prišla v poštev v predmetni zadevi. Organ navaja, da naj bi bila izjema v tem, da imajo poslanci pravico do tajnega glasovanja in iz tega naj bi izhajalo, da ostanejo glasovnice tudi po glasovanju tajne in javnosti nedostopne. Stališče je zmotno, saj sta po ustavi tajna le glasovanje in glas, razkritje glasovnic pa v ničemer ne odpravi tajnosti glasu. Poslanec glasuje tako, da obkroži besedo ZA ali besedo PROTI. Iz razkritja glasovnic, na katerih je ena od teh dveh besed obkrožena, se ne da razbrati, kdo je glasoval, zato se tajnost glasu v celoti ohrani. S tem, ko se razkrije vsebina glasovnic, se tudi v ničemer ne posega v ustavno določbo, po kateri poslanci niso vezani na nobena navodila. Brez podlage so tudi predvidevanja, da bi lahko prišlo do tega, »da bi se od posameznih poslancev zahtevalo pojasnjevanje o njihovih glasovih«. Da »bi se« samo zahtevalo, ni verjetno, saj se nikoli nič ne zahteva samo od sebe. Da bi nekdo lahko to zahteval, pa odločba tudi ne navede, kdo bi »ta« lahko bil, saj v Sloveniji ni nikogar, ki lahko od poslancev kaj takega »zahteva«. Tudi stališče, da bi lahko v primeru, če bi prosilec ali kdo drug javno objavil vse glasovnice, »lahko sklepali«, kako so glasovali poslanci, ne opravičuje zavrnitve prosilčeve prošnje. Vsak lahko sklepa kar želi in to ne more biti razlog za zavrnitev posredovanja zahtevanih dokumentov. Tudi stališče, da bi v primeru, da je veliko poslancev označilo svoje glasovnice na način, da so razkrili svojo identiteto, razkritje vseh glasovnic poseglo v tajnost glasovanja tistih, ki svoje identitete niso razkrili, ne opravičuje zavrnitve prosilčeve prošnje. Organ je že takoj po glasovanju javnost obvestil, da je le ena glasovnica bila označena drugače kot z obkrožitvijo besedic »ZA« in »PROTI«, iz vseh ostalih pa se ne da ugotoviti nič drugega kot to, da je ena od besedic obkrožena. To informacijo je Večer tudi objavil, hipotetični primer, ki bi se morda kdaj lahko zgodil, a se tokrat ni zgodil, pa po mnenju prosilca ne more biti razlog za zavrnitev njegove zahteve. V zvezi z javnostjo glasovnic prosilec dodaja še, da je v tujini pogosto, da mediji pridobijo glasovnice in jih analizirajo. Po slavnih volitvah Bush v. Gore leta 2000 so tako The New York Times, The Wall Street Journal, The Tribune Company, The Washington Post, The Associated Press, The St. Petersburg Times, The Palm Beach Post in CNN skupaj z University of Chicago analizirali glasovnice in ocenjevali, kakšen bi moral biti pravilen rezultat. Tudi sodišča so v sporih v Evropi, Kanadi in ZDA odločila, da so glasovnice z volitev javne informacije in jih lahko zahteva vsak volivec. V Wisconsinu, na primer, postanejo glasovnice javnosti dostopne informacije šele, ko poteče pritožbeni rok za morebitno ponovno štetje. Latvija in Libanon sta med najbolj znanimi državami, kjer se glasovnice z volitev skenirajo in javno prikazujejo na ekranu med štetjem. Prosilec IP posledično predlaga, da njegovi pritožbi ugodi ter odpravi in razveljavi izpodbijano odločbo, saj je nezakonita in prosilcu krši ustavni pravici dostopa do informacij in svobodo izražanja.

Organ je pritožbo prosilca dne 16. 10. 2018, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP.

Z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja, je IP dne 12. 11. 2018 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je nastal zapisnik št. 090-222/2018/4. Na predmetnem ogledu je IP vpogledal v glasovnice, ki so predmet zahteve prosilca in posledično predmet presoje v tem pritožbenem postopku. 

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, sporno pa je, ali so zahtevane informacije prosto dostopne informacije javnega značaja.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da bi s posredovanjem zahtevanih informacij posegli v tajnost glasovanja po 111. členu Ustave[1] in da z zakonom ni mogoče na drugačen način urejati tistih pravic, ki se izvršujejo neposredno na podlagi ustave, kar velja tudi za razmerje med Ustavo in ZDIJZ. Posledično je organ zaključil, da zahtevanih glasovnic ni možno razkriti, ker gre za pravico, ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave in zato ne gre za informacijo javnega značaja, kot jo opredeljuje ZDIJZ.

Takšnemu zaključku organa IP ne more slediti. Organ je namreč spregledal dejstvo, da je tudi pravica dostopa do informacij javnega značaja temeljna človekova pravica, zagotovljena v drugem odstavku 39. člena Ustave. Iz prvega dostavka 15. člena Ustave RS ob tem izhaja, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Zakonu je dopuščeno, da uredi le način uresničevanja temeljnih pravic, če to določa Ustava ali je nujno zaradi same narave posamezne pravice (drugi odstavek 15. člena). Posegi v temeljne pravice (omejitve) so dovoljeni le z zakonom, zaradi varstva drugih ali/in v primerih, ki jih določa ustava.[2] Povedano drugače, tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja, kot temeljno človekovo pravico, zagotovljeno z Ustavo, je mogoče omejiti le z zakonom in v obsegu, ki je nujno potreben zaradi varstva pravic drugih. Razloge, zaradi katerih je pravico dostopa do informacij javnega značaja dovoljeno omejiti, določa ZDIJZ. Izhaja iz načela prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), ki pomeni, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, razen če je podana katera izmed zakonskih izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena in 5. a  členu.

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na tajnost glasovanja po 111. členu Ustave RS, IP pa je ugotovil, da gre pri zahtevi prosilca za uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave, se je moral IP v tem postopku najprej opredeliti do vprašanja, ali gre za dve nasprotujoči si ustavni pravici, ki se medsebojno izključujeta.

Tajnost volitev za predsednika vlade, kot je opredeljena v drugem odstavku 111. člena Ustave, po mnenju IP ne izključuje niti ne omejuje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ko je glasovanje enkrat zaključeno. Kot izhaja iz komentarja Ustave[3], je namen te ustavne določbe dodatno zavarovati reprezentativni mandat oziroma svobodno opredeljevanje poslancev, ki niso vezani na kakršnakoli navodila ( prvi odstavek 82. člena Ustave). Glede na ustavno določbo o tajnosti glasovanja bi bila nedopustna odločitev politične stranke, da so kljub določbi o tajnosti glasovanja poslanci, ki so bili izvoljeni iz njenih list, dolžni pokazati izpolnjeno glasovnico drugim poslancem iste poslanske skupine ali komurkoli drugemu. Načelo tajnosti varuje svobodo glasovanja poslanca pred posegi političnih strank, interesnih skupin ali kogarkoli drugega. Ni pa mogoče načela tajnosti glasovanja jemati kot obveznosti poslanca oziroma prepovedi javnega izjavljanja volje, vključno z dopustitvijo vpogleda v glasovnico. Povedano drugače, tajnost glasovanja se nanaša na proces izjavljanja volje v postopku volitev predsednika Vlade. Ko so volitve enkrat zaključene, pa tajnost glasovanja ne more biti več ogrožena. Kot pravilno navaja prosilec v pritožbi, posamezen poslanec glasuje tako, da obkroži besedo ZA ali besedo PROTI, pri čemer glasovnice niso imenske in so v osnovi vse enake. Iz razkritja glasovnic, na katerih je ena od teh dveh besed obkrožena, se ne da razbrati, kdo je glasoval in kako je glasoval posamezen poslanec, zato se tajnost glasu v celoti ohrani. S tem, ko se razkrije vsebina glasovnic, se tako v ničemer ne posega v ustavno določbo, po kateri poslanci niso vezani na nobena navodila.

Ob tem tudi ni mogoče slediti zatrjevanju organa, da bi z javno objavo vseh glasovnic lahko sklepali o tem, kako so glasovali tako poslanci, ki so svoje glasovnice potencialno označili, kot tudi preostali poslanci, ki svojih glasovnic niso označevali. IP je namreč na ogledu in camera pri organu dne 12. 11. 2018 vpogledal v glasovnice, ki so predmet presoje v tem postopku in ugotovil, da nobena od glasovnic ni imensko podpisana. Glasovnic, ki »pripadajo« posameznemu poslancu, tako ni mogoče identificirati na način, da bi bilo razvidno, kako je glasoval posamezen poslanec.  Ob tem IP pritrjuje tudi pritožbenim navedbam, da so javne tudi glasovnice ostalih volitev v Sloveniji (kjer prav tako velja načelo tajnosti glasovanja, glej npr. 80. člen Ustave, 103. člen ustave), in sicer je IP o dostopu do glasovnic volitev že odločal, npr. v zadevi pod opr. št. 021-97/2006/3 z dne 15. 1. 2007 in št. 090-30/2011/5 z dne 29. 3. 2011.

Ker se organ v izpodbijani odločbi ni skliceval na nobeno izmed zakonskih izjem, ki omejujejo prost dostop do informacij javnega značaja, IP pa obstoja teh izjem tudi po uradni dolžnosti ni ugotovil, je treba pritožbi prosilca ugoditi.

Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je IP, zaradi napačne uporabe materialnega prava, izpodbijano odločbo odpravil in določil, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 31 (enaintrideset) dni od prejema te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a, dalje Ustava.

[2] Tako Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske in evropske študije, 2002, str. 798, tč. 4.

[3] Ravno tam, str. 847, tč. 6