prosilec - Inšpektorat za javni sektor

POVZETEK:

Prosilec je z dvema zahtevkoma zahteval dokumente v zvezi z nelegalno gradnjo na javni površini. Organ je o vsakem izdal odločbo in prvi zahtevek zavrnil, ker z dokumenti ne razpolaga, drugemu zahtevku pa delno ugodil. IP je pritožbena postopka združil in odločil, da sta pritožbi neutemeljeni, saj je ugotovil, da ZIN ne določa, da lahko prijavitelj s samorazkritjem odveže inšpekcijski organ obveznosti varovanja vira prijave.

ODLOČBA:

Številka: 090-216/2018/6

Datum: 6. 12. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbah … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 7. 10. 2018 in 11. 10. 2018 (dopolnjena 12. 10. 2018), zoper odločbi Inšpektorata za javni sektor, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-49/2018/2 z dne 4. 10. 2018 in št. 090-54/2018/2 z dne 10. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 7. 10. 2018 zoper odločbo Inšpektorata za javni sektor, št. 090-49/2018/2 z dne 4. 10. 2018, se zavrne.

1. Pritožba prosilca z dne 11. 10. 2018 (dopolnjena 12. 10. 2018) zoper odločbo Inšpektorata za javni sektor, št. 090-54/2018/2 z dne 10. 10. 2018, se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 2. 10. 2018 in 5. 10. 2018 na organ naslovil dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer:

1. s prvo zahtevo je prosilec želel prejeti informacije v zvezi z ukrepanjem MOL, IRSOP in MOP v zadevi nelegalne gradnje na javni površini (MOL, Planinškova ulica). V zahtevi je navedel, da je prosilec po elektronski pošti organ obvestil o navedeni zadevi in večkrat izpostavil pomisleke v zvezi z (ne)ukrepanjem organov in funkcionarjev MOL, MOP in IRSOP ter o morebitnem pojavu klientelizma, korupcije in nasprotja interesov glede na dejstvo, kdo uporablja nadstrešek na javni površini MOL. V zahtevi je izrazil pričakovanje po posredovanju kompletne dokumentacije, ki vključuje vse dokumente, postopke in ukrepe, vezane na predmetno zadevo.
2. z drugo zahtevo je prosilec želel pridobiti dokumente v zvezi z zadevami, ki jih organ vodi pod št. 0610-261/2018 in št. 0610-265/2018. Prosilec je navedel, da pričakuje, da so med navedeno dokumentacijo postopki in ukrepi organa, vezani na predmetne zadeve, korespondenca organa in tudi njegove pobude za inšpekcijski nadzor.

Celotno dokumentacijo je želel prejeti v elektronski obliki.

Organ je prvo zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. 090-49/2018/2 z dne 4. 10. 2018, ker z dokumenti ne razpolaga. Drugo zahtevo je organ delno zavrnil z odločbo, št. 090-54/2018/2 z dne 10. 10. 2018, zaradi varovanja tajnosti vira po tretjem odstavku 5. člena ZDIJZ. Posredoval mu je zgolj uradni zaznamek z dne 11. 7. 2018 s prekritim elektronskim naslovom javnega uslužbenca.

Zoper obe odločbi je prosilec vložil pritožbi. V pritožbi z dne 7. 10. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-49/2018/2 z dne 4. 10. 2018, je navedel, da bi vsak prejemnik zahteve, četudi je napisana formalno nepravilno, lahko razumel, da prosilec zahteva dostop do dokumentov, ki jih organ vodi v zvezi z njegovo pobudo za inšpekcijski nadzor, ki jo je naslovil, »Ukrepanje MOL, IRSOP in MOP v zadevi nelegalne gradnje na javni površini (MOL, Planinškova ulica) /…/«. Od pritožbenega organa pričakuje, da bo prvostopenjskemu organu naložil, da prosilcu posreduje kompletno dokumentacijo, s katero razpolaga v navedenih zadevah, št. 0610-261/2018 in 0610-265/2018, ki se nanašajo na prosilčevo pobudo za inšpekcijski nadzor. V pritožbi z dne 11. 10. 2018 (dopolnjena 12. 10. 2018) zoper odločbo organa, št. 090-54/2018/2 z dne 11. 10. 2018, je prosilec menil, da ni bilo treba zavrniti dostop do vseh dokumentov kar poprek. Ker je on osebno seznanjen z vsebino svojih pobud, bi se z malo truda dalo anonimizirati prav vse dokumente in jih kot take posredovati kateremukoli prosilcu brez skrbi, da bi s tem koga razkril ali kršil zakonodajo. V odločbi je navedeno, da »prosilec z vsemi navedenimi dokumenti že razpolaga«, kar pri odločanju o zahtevi ne bi smelo biti pomembno in je kontradiktorno s stavkom v odločbi o »erga omnes učinku«. Prosilec je še navedel, da ne razume dela obrazložitve odločbe, da se ne sme razkriti službenega elektronskega naslova inšpektorja. Vsak povprečni državljan ve, da je službeni naslov državnega uslužbenca običajno ime.priimek@gov.si ali ime.priimek@organ.si. Ker pa prosilec razkritja elektronskega naslova inšpektorja sploh ni zahteval, je mnenja, da je odločba po nepotrebnem preobširna in nerazumljiva. Ob zaključku je še dodal, da je predmetna odločba bistveno naprednejša v primerjavi s prejšnjo, da organ zahteve po ZDIJZ obravnava nemudoma, kljub temu pa IP predlaga, da upošteva njegovo zahtevo in pritožbi ugodi. Kot je navedel prosilec v dopolnjeni pritožbi z dne 12. 10. 2018, je pravilni datum pritožbe, ki je naveden v glavi 11. 10. 2018 (namesto 10. 10. 2018, kar je upoštevano v tej odločbi, op. IP). V dopolnitvi pritožbe je še navedel, da ne zahteva prilog k pobudam, ker z njimi že razpolaga in da pri vsakem novem elektronskem sporočilu prosilca ni treba posredovati tistega dela sporočila, ki se ponavlja in je že bil predhodno evidentiran v spisu.

Organ odločb po prejemu pritožb ni nadomestil z novima, zato ju je na podlagi 245. člena ZUP z dopisoma, št. 090-49/2016/4 in št. 090-54/2018/6, odstopil v reševanje IP kot dovoljeni, pravočasni in vloženi s strani upravičene osebe. Po prejemu navedenih dopisov je IP ugotovil, da so izpolnjeni pogoji po 130. členu ZUP za združitev obeh zadev v en postopek, o čemer je izdal sklep, št. 090-216/2018/5 z dne 18. 10. 2018.

Pritožbi nista utemeljeni.

IP je pritožbi prosilca kot pravočasni, dovoljeni in vloženi po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijani odločbi organa preizkusil v delu, v katerem ju je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali organ razpolaga s pobudami prosilca za inšpekcijski nadzor oz. z dokumentacijo, povezano z navedenimi pobudami, ter ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do dokumentov v zadevah, št. 0610-261/2018 in 0610-265/2018, s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ (varovanje tajnosti vira).

Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP je ugotovil, da se je prosilec pritožil glede zavrnitve dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na njegovo pobudo za uvedbo inšpekcijskega nadzora v zvezi z »ukrepanjem MOL, IRSOP in MOP v zadevi nelegalne gradnje na javni površini (MOL, Planinškova ulica) /…/«. Tovrstni dokumenti, ki jih prejme ali izdela organ v okviru svojega delovnega področja, praviloma ustrezajo definiciji informacije javnega značaja. Vendar pa se IP v konkretnem primeru iz razlogov, podanih v nadaljevanju, namerno ni konkretno opredelil niti do kriterija materializirane oblike zahtevanih dokumentov niti do kriterija, ali organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, temveč je izpolnjenost obeh pogojev predpostavil, saj bi že s samim razkritjem podatka o tem, ali dokumenti res obstajajo v materializirani obliki in podatka o tem, ali z njimi organ dejansko razpolaga, prišlo do razkritja varovanih informacij. IP se zato izrecno ni opredelil do obstoja zahtevanih dokumentov.

Zakonodajalec je v ZDIJZ umestil določbo tretjega odstavka 5.a člena, s katero je izrecno uredil varovanje vira prijave na način, da je omogočil organom zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Varovanje vira prijave določa 16. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – UPB in 40/14; v nadaljnjem besedilu ZIN). Po tem členu mora inšpektor varovati tajnost, s katero se seznani pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora. Dolžnost varovanja tajnosti traja tudi po prenehanju delovnega razmerja inšpektorja. Inšpektor je dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. Varovanje tajnosti vira predstavlja že samo dejstvo oziroma informacija, da je konkretni prijavitelj vložil prijavo, kar posledično pomeni, da že posredovanje kakršnegakoli podatka o tem, ali se (je) pred organom vodi(l) konkreten postopek, v katerem je prijavitelj poimensko naveden, predstavlja kršitev dolžnosti varovanja tajnosti vira. Odločitev IP, da je mogoče zavrniti dostop do zahtevane informacije, ne da bi se do nje sploh opredelili, če bi že podatek o obstoju zahtevanega dokumenta predstavljal varovano informacijo, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 684/2014-24 z dne 27. 8. 2014.

Kot izhaja iz obeh zahtev, je prosilec želel dostop do celotne dokumentacije, ki vključuje vse dokumente, postopke in ukrepe, vezane na njegovo pobudo za uvedbo inšpekcijskega nadzora v zvezi z »ukrepanjem MOL, IRSOP in MOP v zadevi nelegalne gradnje na javni površini (MOL, Planinškova ulica) /…/« oz. dostop do dokumentov iz posameznih zadev, v katerih se nahajajo tudi njegove pobude za inšpekcijski nadzor. Da želi prosilec dokumente, ki se nanašajo na njegove pobude za inšpekcijski nadzor, izhaja tudi iz obeh pritožb, saj je navedel, da je »prosil organ za dostop do informacij javnega značaja v zvezi z zadevami, ki jih je sam v obliki pobude za inšpekcijski nadzor pred časom posredoval organu« oz. »da je osebno seznanjen z vsebino svojih pobud in bi se z malo (ali veliko truda) dalo anonimizirati prav vse dokumente«.

IP je ugotovil, da ZIN ne določa, da lahko prijavitelj s samorazkritjem odveže inšpekcijski organ obveznosti varovanja vira prijave. Iz tega sledi, da dolžnost varovanja vira prijave skladno z ZIN obstaja ne glede na to, ali se je prijavitelj (že) razkril sam ali pa je podal izjavo, da inšpekcijski organ odvezuje varovanja njegovih prijav. Posledično je treba glede na določbo tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ dostop do vira prijave zavrniti.

Določbo o tajnosti vira prijave je sicer nujno treba povezati z določbo 7. člena ZDIJZ[1], ki ureja t.i. institut delnega dostopa, vendar v konkretnem primeru to ne bi prišlo v poštev. Čeprav se drugi odstavek 16. člena ZIN nanaša izključno na vir prijave oziroma vir drugih informacij, na podlagi katerih se opravlja inšpekcijski nadzor, in vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta, v konkretnem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti t.i. instituta delnega dostopa. Prosilec je namreč zahteval informacije o pobudah konkretnega posameznika, zato se zgolj s prekritjem vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih se opravlja inšpekcijski nadzor, njegova tajnost ne bi mogla varovati. Stališče, da anonimizacija ni mogoča v primeru, ko prosilec zahteva podatke za točno določenega posameznika, je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014. Po praksi IP je treba enako odločiti tudi, ko prosilec v zahtevi opredeli dokumente kot tiste, ki se nanašajo nanj (glej npr. odločbi IP, št. 090-185/2017 z dne 5. 9. 2017 in št. 090-190/2017/5 z dne 25. 9. 2017).

V zvezi s pritožbenimi navedbami, da je prosilec osebno seznanjen z vsebino svojih pobud in bi se dalo prav vse dokumente anonimizirati in jih kot take posredovati kateremukoli prosilcu brez skrbi, da bi s tem koga razkrili ali kršili zakonodajo, IP pojasnjuje, da je treba v postopkih po ZDIJZ omogočiti dostop do informacij prav vsakomur brez diskriminacije, s čimer se varuje načelo prostega dostopa (prvi in drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). To pomeni, da ZDIJZ med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in tako ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Iz načela prostega dostopa izhaja tudi, da razlogi, zaradi katerih želi prosilec pridobiti zahtevano informacijo, za postopek po ZDIJZ niso pravno relevantni. Javnost in odprtost delovanja organov (2. člen ZDIJZ) ne more biti odvisna od tega, kateri subjekt je informacijo zahteval, ampak zgolj od tega, ali je ta informacija po svoji vsebini informacija javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Prosilec v postopku po ZDIJZ ni nič bolj ali manj upravičen do zahtevane informacije kot kdor koli drug. Osebnih ali stvarnih okoliščin, ki so na strani prosilca, se pri presoji dopustnosti dostopa do informacij javnega značaja sploh ne sme upoštevati, ker bi bila s tem povzročena različna obravnava prosilcev. Upoštevaje vse navedeno je IP v pritožbenem postopku pristojen vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija ne vsebuje izjem iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ali je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Pri tem IP dodaja še, da z dostopom prosilca do njegovih lastnih vlog, vloženih pri organu, ni varovan namen zakonodajalca, tj. seznanjanje javnosti z delom organov oziroma zavezancev po ZDIJZ (tako npr. sodba Upravnega sodišča, št. I U 1043/2009 z dne 26. 1. 2011). Prav tako pa pričakovanje prosilca, da se mu kot informacija javnega značaja pošiljajo njegove lastne vloge, po sodni praksi nima zagotovljenega pravnega varstva v smislu anonimizacije njegovih osebnih podatkov (tako npr. sodba in sklep Upravnega sodišča, št. I U 1835/2011 z dne 12. 12. 2012).

IP je na podlagi 5.a. člena ZDIJZ in drugega odstavka 16. člena ZIN zaključil, da sta izpodbijani odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni. Ker sta pritožbi neutemeljeni, ju je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. in 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta (7. člen ZDIJZ).