prosilka - Ministrstvo za infrastrukturo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumente o sodelovanju med slovensko vlado in madžarsko vlado glede sodelovanja pri projektu gradnje drugega tira proge Divača – Koper. Organ je njegovo zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je o zahtevi za umik stopnje tajnosti odločil nepristojen organ. Glede na to, da je prosilec v zahtevi (med drugim) zahteval umik stopnje tajnosti, kar nesporno izhaja iz njegove zahteve, bi moral organ postopati v skladu z 21. členom ZDIJZ in tako zahtevo skupaj s predlogom odločitve poslati v odločitev pristojnemu organu, tj. v skladu s prvo alinejo drugega odstavka tega člena, ker organ spada med organe državen uprave, Vladi Republike Slovenije. Organ je s tem, ko zahteve za umik stopnje tajnosti skupaj s predlogom odločitve ni poslal v odločitev Vladi RS kot pristojnem organu, oziroma ko je sam odločil o tej zahtevi, čeprav zanjo ni bil pristojen, storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-194/2018/2

Datum: 26. 9. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) in 250. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………………..v nadaljevanju prosilec), z dne 31. 8. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-11/2018/2 z dne 13. 8. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Odločba Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-11/2018/2 z dne 13. 8. 2018, se odpravi.

1. Organ mora zahtevo prosilca z dne 23. 7. 2018, skupaj s predlogom odločitve predstojnika organa, najpozneje v 15 (petnajstih) delovnih dneh od vročitve te odločbe, poslati v odločanje Vladi Republike Slovenije.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 18. 7. 2018 od Urada Vlade RS za komuniciranje zahteval odgovore na vprašanja v zvezi s sodelovanjem med slovensko vlado in madžarsko vlado glede sodelovanja pri projektu gradnje drugega tira proge Divača – Koper. Zanimalo ga je:

• Kako poteka to dogovarjanje in v kateri fazi je trenutno?
• Prosi za nazive dokumentov, ki so na vladi nastali v okviru teh dogovorov ali pa jih je vlada pridobila oziroma prejela od ministrstev in drugih državnih organov. Če gre zgolj za datoteke, je to lahko le seznam imen teh datotek. Če imena datotek vsebujejo podatke, ki so po Zakonu o tajnih podatkih označeni s stopnjo tajnosti ali pa osebne podatke, prosilec prosi, da jih organ ustrezno prekrije in pojasni, zakaj jih je prekril.

Urad Vlade RS za komuniciranje je na vprašanja prosilca odgovoril dne 19. 7. 2018. Pojasnil je, da se pogajanja z Madžarsko še niso začela, naprej zaradi volitev na Madžarskem, nato zaradi volitev v Sloveniji in zaradi čakanja na uveljavitev zakona o drugem tiru. Izhodišče za pogajanje z Madžarsko je sicer pobuda vlade za sklenitev meddržavnega sporazuma med Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške proge med Divačo in Koprom, ki jo je podprl odbor DZ za zunanjo politiko in predstavlja pogajalski okvir, ki ga pogajalska delegacija ne sme prekoračiti. Po končanih pogajanjih bo pripravljen predlog sporazuma. Ta bo predložen vladi in poslancem državnega zbora v potrditev. Glede posredovanja nazivov dokumentov, ki so ob tem nastali, je organ navedel, da je vlada v zvezi s tem sprejela samo Pobudo za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper. Dokument je označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO.

Prosilec je na odgovor Urada Vlade RS za komuniciranje dne 23. 7. 2018 odgovoril dne 23. 7. 2018. V zvezi z odgovorom organa, v katerem je ta pojasnil, da je vlada sprejela samo Pobudo za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper, ki je označena s stopnjo tajnosti zaupno, je navedel, da organ prosi, da skladno z drugim odstavkom 6. člena in 21. členom ZDIJZ navedeno oznako umakne oziroma spremeni, saj niso izpolnjeni zakonski razlogi za določitev oznake stopnje tajnosti ZAUPNO. Po Zakonu o tajnih podatkih se s stopnjo tajnosti ZAUPNO lahko označijo podatki, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije. Iz dosedanjega izjavljanja Vlade RS o tej pobudi ni bilo mogoče razbrati, da bi njeno razkritje lahko škodovalo varnosti ali interesom države, niti tega ni mogoče deducirati iz narave meddržavne pobude o sodelovanju pri gradnji javne infrastrukture.

Urad Vlade RS za komuniciranje je prosilcu ponovno odgovoril dne 24. 7. 2018. Navedel je, da je dokument označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, ker so v pobudi zapisana tudi pogajalska izhodišča, katerih razkritje bi lahko škodovalo interesom Republike Slovenije. Pobuda predstavlja formalni uvod v pogovore, pogajanja in usklajevanja, v okviru katerih morata obe strani – v mejah pogajalskih izhodišč – imeti širok prostor za pogovore in iskanje najustreznejših rešitev, saj le tak način dela lahko vodi v oblikovanje vsebine sporazuma, ki bo v največji možni meri lahko zagotovila optimalne interese države.

Urad Vlade RS za komuniciranje je zahtevo prosilca z dne 23. 7. 2018 odstopil v reševanje Ministrstvu za infrastrukturo (dalje organ), z dopisom št. 090-1/2018/5 z dne 25. 7. 2018. Ob tem je Urad Vlade RS za komuniciranje med drugim navedel, da je prosilec zahteval, da se dokumentu (Pobuda za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper) stopnja tajnosti prekliče oz. da prosilec zahteva dostop do dokumenta na podlagi določb ZDIJZ o prevladujočem javnem interesu. Ker Urad Vlade RS za komuniciranje z dokumentom ne razpolaga, zahtevo odstopa v reševanje organu.

O zahtevi prosilca z dne 23. 7. 2018 je organ odločil z odločbo št. 090-11/2018/2 z dne 13. 8. 2018 (dalje izpodbijana odločba). Zahtevo prosilca za posredovanje Pobude za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper je v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja, da lahko organ, skladno s prvo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zavrne posredovanje podatka, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Organ ugotavlja, da je Pobuda za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper (dalje: Pobuda), označena s stopnjo tajnosti ZAUPNO. Navaja, da sta za to izpolnjena oba kriterija po ZTP, materialni in formalni kriterij. Pobudi je stopnjo tajnosti določil predstojnik organa, kar je skladno z ZTP. Vsebina sporazuma je še v fazi pogajanj med državama, zato bi razkritje dokumenta lahko škodilo interesom Republike Slovenije. Obravnavana je po postopku, ki ga določa Zakon o zunanjih zadevah in vsebuje obvezne, z zakonom predpisane elemente. Obvezen element pobude za sklenitev mednarodnega sporazuma so tudi stališča delegacije za pogajanja. Stališča predstavljajo pogajalska izhodišča, ki so namenjena izvajanju zunanje politike Republike Slovenije. ZTP opredeljuje tajni podatek kot dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih s tem zakonom, zavarovati pred nepoklicanimi osebami in ki je v skladu z zakonom določeno in označeno za tajno (2. člen). Za tajnega se lahko določi podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične oziroma gospodarske koristi in ki se nanaša (med drugim) na zunanje zadeve. Stopnja tajnosti ZAUPNO se določi za tajne podatke, katerih razkritje bi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije. Za dokument Pobuda za sklenitev Sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper, ki je dokument s področja zunanjih zadev in je določen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, poleg navedenih formalnih pogojev obstajajo tudi materialni pogoji za določitev dokumenta za tajnega. Stališča, navedena v pobudi, so podlaga za pogajanja za sklenitev bilateralnega sporazuma. Postavljajo pogajalski okvir, ki ga delegacija ne sme prekoračiti in je ključen za njeno delo. Pobuda predstavlja formalni uvod v pogovore, pogajanja in usklajevanja, v okviru katerih morata obe strani – v mejah pogajalskih izhodišč – imeti širok prostor za pogovore in iskanje najustreznejših rešitev, saj zgolj tak način dela lahko vodi v oblikovanje vsebine sporazuma, ki bo v največji meri zagotavljala optimalne interese države. Delegaciji morata imeti zato možnost, da pogovore opravita v miru in brez zunanjih pritiskov, saj gre v tej fazi šele za oblikovanje predloga akta, ne pa za proces odločanja. Po končanih pogajanjih, ko bo pripravljen predlog sporazuma, pa podlage za določitev tajnosti vsebine ne bo več. Predlog sporazuma bo predložen vladi in poslancem Državnega zbora v obravnavo in potrditev. Brez ratifikacije Državnega zbora Republike Slovenije sporazum ne more imeti pravnih učinkov. Zato se tudi pogajalska delegacija brez potrditve Državnega zbora ne more v imenu Republike Slovenije dogovoriti o ničemer, kar bi našo državo zavezovalo. Organ zaključuje, da se pri njem hrani tudi pisna ocena možnih škodljivih posledic, s katero je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi oziroma javnosti lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, zato je navedeni dokument v skladu z ZTP označil s stopnjo tajnosti ZAUPNO. Organ je posledično zahtevo prosilke v celoti zavrnil.

Zoper odločbo organa št. 090-11/2018/2 z dne 13. 8. 2018 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 31. 8. 2018 pri organu vložil pritožbo. Navaja, da je skladno z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ in 21. členom ZDIJZ prosil, da organ iz zahtevanega dokumenta umakne stopnjo tajnosti, saj po njegovem niso izpolnjeni zakonski razlogi za določitev oznake tajnosti ZAUPNO. Izpodbijana odločba organa je problematična v več pogledih. Najprej, sploh ni jasno, ali so pogajanja z Madžarsko že potekala, še potekajo ali se še niso začela. UKOM trdi, da se še niso, organ v odločbi eksplicitno pravi, da so pogajanja v teku, medijsko poročanje pa kaže, da so se pogajanja vsekakor začela in še trajajo. Tako bi bilo po mnenju prosilca smotrno, ko bi se ključni deležniki poenotili vsaj o tem, ali se pogajajo z madžarskimi partnerji ali ne. Dalje, edini argument organa proti javnemu razkritju pobude je, da vsebuje pogajalska izhodišča, argument proti umiku tajnosti pa, da je organ presodil, da je dokument pravilno označen s stopnjo tajnosti in da je spisana tudi ocena možnih škodljivih posledic za varnost države in njene interese. Slednje je zakonska zahteva po Zakonu o tajnih podatkih, zato zgolj obstoj ocene možnih škodljivih posledic ne more šteti kot argument za ali proti umiku/spremembi oznake tajnosti. Sicer pa je UKOM v odgovoru prosilcu na vprašanja z dne 23. 7. 2018 zapisal, da so v pobudi zapisana tudi pogajalska izhodišča, kar pomeni, da pobuda ne vsebuje izključno le pogajalskih izhodišč in je bila pobudi torej – ob odsotnosti argumentacije o tem, zakaj bi umik ali sprememba oznake tajnosti ogrozila nacionalno varnost in interese – toliko manj prepričljivo dodeljena oznaka ZAUPNO. Če namreč pogajanja že potekajo, je madžarska stran seznanjena z vsebino pobude, kar velja, tudi če so pogajanja potekala do volitev ali pa so se začela po njih ali pa dejansko potekajo ves čas. Če se še niso začela in madžarska stran pobude še ni prejela, potem je pogajalska izhodišča mogoče izločiti iz javnega dela dokumenta. Edina interesna skupina, ki bi, po mnenju prosilca, lahko v tem kontekstu ogrozila pogajanja, je slovenska javnost, ki sta ji zavezana tako Vlada RS kot Ministrstvo za infrastrukturo. Pobuda za sodelovanje pri gradnji tako pomembne in hkrati razdvajajoče javne infrastrukture, kot je drugi tir (z dvema referendumoma vred), pač ne more biti in ni zgolj predmet »javne radovednosti«, kot to implicitno namiguje organ. Toliko bolj, ker gre za sporazum s sosednjo državo, ki se je v zadnjih letih pod vodstvom premierja Viktorja Orbana močno oddaljila od demokratičnih standardov, vladavine prava in človekovih pravic ter ta razkroj poskuša izvoziti v Slovenijo prek naložb v mehko moč, kot so mediji in šport. Če želi slovenska država na široko odpreti vrata madžarski, torej zlasti podjetjem in podjetnikom iz Orbanovega kroga – le oni namreč v teh čedalje bolj avtokratskih časih pri naših severovzhodnih sosedih resno in uspešno poslujejo – ima slovenska javnost absolutno pravico vedeti, o čem, zakaj in za kakšno ceno bomo slovenski davkoplačevalci sodelovali pri nebrzdanem bogatenju tretjih oseb na račun madžarskih davkoplačevalcev. S tem, ko zavestno sklepamo »gradbeno zavezništvo« z Madžarsko, hkrati implicitno podpiramo in sodelujemo pri razkroju temeljnih demokratičnih vrednot in demontaži pravne države pri sosedih. Po mnenju prosilca je umik oznake ZAUPNO z zahtevanega dokumenta nedvomno v javnem interesu. Slovenski davkoplačevalci imajo pravico vedeti, zakaj, na podlagi česa, kako in za kakšno ceno bodo sodelovali z madžarsko državo. Nenazadnje so doslej skozi okno zmetali že kar zajeten kup denarja, s katerim sta se financirala dva referenduma o drugem tiru. Prosilec ob tem še dodaja, da organ sploh ni izvedel testa interesa javnosti, temveč je zgolj površno in pavšalno zavrnil obstoj tega interesa, zato je prosilec pri organu vložil tudi izrecno zahtevo, da organ to stori.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, dne 17. 9. 2018, odstopil v reševanje IP. Poleg pritožbe prosilca je organ IP posredoval tudi zahtevo za izvedbo testa javnega interesa, ki jo je prosilec pri organu vložil 30. 8. 2018.

Pritožba je utemeljena.

Izpodbijano odločbo je bilo treba odpraviti iz naslednjih razlogov:

IP je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZDIJZ postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo vodi in v njem odloča predstojnik ali uradna oseba iz 9. člena tega zakona, v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Če prosilec, po četrtem odstavku 6. člena ZDIJZ, zahteva umik stopnje tajnosti, se v skladu z določbo tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ uporabijo določbe o postopku in pristojnostih, ki veljajo v primeru odločanja o prevladujočem interesu javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ta napotuje na uporabo drugega odstavka istega člena, po katerem v primeru, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena tega zakona, ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je treba uporabiti to določbo, in če je zavezan organ državne uprave, državnega tožilstva ali državnega pravobranilstva, osebe javnega prava, katere ustanovitelj je država, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe na državni ravni, o zahtevi prosilca na predlog predstojnika organa, odloči vlada. Na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZDIJZ mora v primeru uporabe določb drugega odstavka 21. člena tega zakona zavezan organ predložiti predlog odločitve pristojnemu organu v 15 delovnih dneh od prejema zahteve, pristojni organ pa mora odločiti o zahtevi v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.

Glede na to, da je prosilec v zahtevi z dne 23. 7. 2018 (med drugim) zahteval umik stopnje tajnosti,  kar nesporno izhaja iz njegove zahteve, bi moral organ postopati v skladu z 21. členom ZDIJZ in tako zahtevo skupaj s predlogom odločitve poslati v odločitev pristojnemu organu, tj. v skladu s prvo alinejo drugega odstavka tega člena, ker organ spada med organe državen uprave, Vladi Republike Slovenije. Zoper odločitev Vlade RS pa je, upoštevajoč četrti odstavek 21. člena ZDIJZ, dovoljena pritožba, o kateri odloča IP.

V skladu s 1. točko drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, na katere mora v skladu z drugim odstavkom 247. člena ZUP paziti organ druge stopnje (torej tudi IP) po uradni dolžnosti, v vsakem primeru šteje, če je odločbo izdal stvarno nepristojen organ. V okviru določb o odločanju organa druge stopnje o pritožbi ZUP v 250. členu tudi posebej določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je izdal odločbo prve stopnje nepristojen organ, jo odpravi po uradni dolžnosti in pošlje zadevo v rešitev pristojnemu organu.

Organ je s tem, ko zahteve za umik stopnje tajnosti skupaj s predlogom odločitve ni poslal v odločitev Vladi RS kot pristojnem organu, oziroma ko je sam odločil o tej zahtevi, čeprav zanjo ni bil pristojen, storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, je treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, saj glede na naravo ugotovljenih kršitev IP le-teh ne more odpraviti sam, ampak jih lahko le organ prve stopnje. Organ oziroma njegov predstojnik je namreč tisti, ki mora v skladu z drugim odstavkom 21. člena in četrtim odstavkom 24. člena ZDIJZ pripraviti predlog odločitve in skupaj s tem predlogom poslati zahtevo prosilca v odločitev Vladi Republike Slovenije. Glede na navedene določbe ZDIJZ IP tako ne more zadeve poslati sam v rešitev pristojnemu organu, zato je IP k temu zavezal organ, pri čemer je določil, da 15 dnevni rok začne teči od prejema te odločbe, smiselno upoštevajoč 15 dnevni rok iz četrtega odstavka 24. člena ZDIJZ od prejema zahteve. Vlada Republike Slovenije mora v skladu s slednjo določbo o zahtevi odločiti v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.

Ker je IP po uradni dolžnosti odpravil izpodbijano odločbo že zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, se podrobneje ne opredeljuje do pritožbenih ugovorov, ob tem le še pojasnjuje, da je organ dolžan obravnavati tudi zahtevo prosilca za izvedbo testa interesa javnosti z dne 30. 8. 2018, o kateri prav tako še ni bilo odločeno na prvi stopnji. Tudi v zvezi s to zahtevo mora organ upoštevati določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ in predlog odločitve, v zakonsko določenem roku, posredovati v odločanje Vladi RS (predlog odločitve o obeh zahtevah prosilca, za umik stopnje tajnosti z dne 23. 7. 2018 in za izvedbo testa interesa javnosti z dne 30. 8. 2018 lahko organ skupaj posreduje v odločanje Vladi RS).

Glede na vse zgoraj navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi 250. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 3. tč. izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah                                                         

namestnica informacijske pooblaščenke                                   

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka