Anuška Zavrl Delić preiskovalna novinarka s.p. - Ministrstvo za notranje zadeve

POVZETEK:

V obravnavanem primeru je organ prosilki zaradi izjeme varstva osebnih podatkov zavrnil dostop do imen in priimkov 3979 oseb, ki so bili od leta 2007 do vložitve zahteve izredno naturalizirani. V pritožbenem postopku je IP odločitvi organa sledil. Primarno se je IP opredelil do svoje odločbe z dne 19. 10. 2012, št. 090-148/2012/8, in poudaril, da zgolj zato, ker je IP v navedeni odločbi odločil, da je podan javni interes za dostop do odločbe in pravnega mnenja za konkretno posameznico, to per se ne pomeni, da so vsa imena in priimki izredno naturaliziranih v registru državljanstev prosto dostopni. Pri testu interesa javnosti namreč ni generalnih odločitev, ki bi veljala za vse »podobne« ali pa »istovrstne« informacije, kar si prosilka zmotno razlaga. Z navedeno odločbo torej IP ni posegel v zakonsko ureditev evidence državljanstev in njihovo dostopnostjo po ZDRS, temveč je zgolj v konkretnem primeru odločil, da interes javnosti prevlada nad sicer varovanimi osebnimi podatki konkretne posameznice. IP je poudaril, da  zahtevan seznam imen in priimkov 3979 oseb predstavlja zbirko osebnih podatkov, ki se vodi v okviru registra državljanstev, za namene po ZDRS, ki ne omogoča prostega dostopa. Izjemoma je mogoče izjemo varstva osebnih podatkov preseči s testom interesa javnosti, vendar le, če bi se izkazalo, da je podan javni interes za razkritje za vsakega posameznika posebej, torej za vsako od 3979 oseb. Prosilka je pri izkazovanju javnega interesa izhajala iz dvoma o pravilnosti vodenja postopkov, oziroma je navedla, da so posamezniki izredno naturalizirani v imenu vseh državljanov RS, zato je to v javnem interesu.  IP je ocenil, da zgolj »splošna nadzorna funkcija javnosti« zagotovo ni zadosten argument javnega interesa, ki bi lahko posegel v varovane osebne podatke vseh posameznikov, kar »po čez«. Obstajati mora nekaj več, torej javni interes za razkritje vsakega posameznika posebej, česar pa IP ni ugotovil. Prav tako IP ni videl neposredne povezave med postopkom, ki ga je omenjala prosilka z vpisi 3979 oseb, ki je vsak vezan na svoj postopek. Pravzaprav testa interesa javnosti za 3979 oseb niti ni mogoče konkretno izvajati, zlasti ne na podlagi informacij, ki so predmet presoje. Morebiten dvom o nepravilnostih pri enem postopku, pa po oceni IP, ne predstavlja zadostne pravne podlage za razkritje imen in priimkov vseh 3979 oseb. IP je izvedel ustavni test sorazmernosti Ugotovil je, da prosilka sicer zasleduje ustavno dopusten oz. legitimen cilj, to je pravico javnosti, da se seznani z informacijami glede podelitve izrednega državljanstva, saj gre za pravico, ki je vezana na ugotavljanje nacionalnega interesa, kar pomeni, da je v tem obsegu presežena strogo osebna pravica posameznika do vprašanja pravne pripadnosti določeni državi in zajema širše interese države. Vendar pa je ob tem odločil, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni trije pogoji testa sorazmernosti za obdelavo oz. prost dostop do osebnih podatkov vseh 3979 oseb (nujnost, primernost in načelo sorazmernosti v ožjem pomenu), zato je zaključil, da poseg ni ustavno dopusten. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-139/2018/2

Datum: 12. 9. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Anuške Delić, preiskovalne novinarke, s.p., Resljeva cesta 25, 1000 Ljubljana z dne 11. 6. 2018 (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo z dne 24. 5. 2018, št. 09001-10/2018/4, Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilke z dne 11. 6. 2018, zoper odločbo Vlade Republike Slovenije z dne 24. 5. 2018, št. 09001-10/2018/4, se zavrne.

1. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 5. 3. 2018 na Ministrstvo za notranje zadeve vložila zahtevo za posredovanje »poimenskega seznama vseh, ki so bili od leta 2007 do vložitve zahteve izredno naturalizirani na podlagi ugotovitve obstoja državne koristi na določenem področju družbenega življenja, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov«. Prosila je, da podatki vključujejo vsaj časovno opredelitev izredne naturalizacije, navedbo vrste državne koristi in podatek o tem, kateri pristojni resorni organ je izdal mnenje o obstoju te koristi. Ministrstvo za notranje zadeve je prosilko z dopisom obvestil, da zahtevane informacije predstavljajo varovane osebne podatke, zato jo je pozval, da zahtevo dopolni z vidika interesa javnosti. Prosilka je z vlogo z dne 28. 3. 2018 zahtevo dopolnila in navedla, da je institut pridobitve državljanstva Republike Slovenije prek izredne naturalizacije namenjen zgolj izjemnim tujim posameznikom, takšnim, ki predstavljajo obogatitev slovenske družbe, kulture, gospodarstva, zdravstva in drugih ključnih področji. Takšni posamezniki so po mnenju prosilke izredno naturalizirani v imenu vseh državljanov RS, zato je to v javnem interesu. Prosilka je opozorila na odločbo IP z dne 19. 10. 2012, št. 090-148/2012/8, ki je v zadevi dostopa do izredne naturalizacije za konkretno posameznico zapisal, da ima »javnost upravičen interes izvedeti, na kakšen način država izvaja politiko na področju podeljevanja državljanstva in kaj država šteje kot izjemen prispevek k razvoju RS ali k povečanju njenega mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti«.

Glede na to, da je prosilka v dopolnitvi zahteve izkazovala javni interes, je bila o zahtevi, v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 21. člena ZDIJZ, pristojna odločiti Vlada Republike Slovenije oz. organ.

Organ je izdal odločbo z dne 24. 5. 2018, št. 09001-10/2018/4, s katero je odločil, da se zahtevi delno ugodi, pri čemer se prosilki posredujejo podatki o letu pridobitve slovenskega državljanstva z izredno naturalizacijo, vrsti državne koristi ter pristojnem organu, ki je izdal predhodno mnenje o obstoju te koristi, v preostalem delu, ki se nanaša na posredovanje osebnih imen oseb, ki so pridobile državljanstvo Republike Slovenije z izredno naturalizacijo, pa je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ opozoril na Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu ZDRS), ki v 13 členu določa, da lahko z naturalizacijo pridobi državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju RS) polnoletna oseba, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov, pod pogojem, da dejansko živi v RS neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca ter izpolnjuje pogoje iz 4 , 6 , 8 , 9 in 10 točke prvega odstavka 10. člena ZDRS Državljanstvo RS lahko pridobi tudi oseba, čeprav ne izpolnjuje pogoja neprekinjenega prebivanja v RS in pogoja urejenega statusa tujca, pri čemer se upošteva njen izjemen prispevek k razvoju RS in k povečanju mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti RS. Osebam iz 2 člena Zakona o odnosih Republike Slovenije s Slovenci zunaj njenih meja, ki uveljavljajo korist države iz nacionalnih razlogov, ni treba izpolnjevati pogoja neprekinjenega prebivanja v Republiki Sloveniji na podlagi urejenega statusa tujca, pogoja iz 4. točke, če niso zavezanci za plačilo davkov v RS, pa tudi ne pogoja iz 9. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. O pridobitvi državljanstva RS na podlagi 13. člena ZDRS odloča ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (27. člen ZDRS). 32. člen ZDRS med drugim določa, da ministrstvo in upravne enote vodijo evidenco oseb, ki so pridobile državljanstvo RS z naturalizacijo. Register državljanstev se vodi kot informatizirana podatkovna zbirka, podatke vanj pa vpiše organ, ki je odločil o pridobitvi državljanstva. V registru državljanstev se o osebah, ki so pridobile državljanstvo RS z naturalizacijo, med drugimi vodita osebno ime in pravna podlaga pridobitve državljanstva. V prehodni določbi 45. člena pa je ZDRS določil, da do vzpostavitve evidence iz 32 člena zakona ministrstvo vodi ločene evidence (npr. o pridobitvi državljanstva RS z naturalizacijo). Organi, ki vodijo evidence o državljanstvu, posredujejo drugim uporabnikom podatke iz teh evidenc, če so za njihovo uporabo pooblaščeni z zakonom ali na podlagi privolitve ali zahteve posameznika, na katerega se nanašajo (35. člen ZDRS). Zahtevane informacije o pridobitvi državljanstva RS se od leta 2007 vodijo v računalniški evidenci, registru državljanstev. Iz podatkov registra državljanstev pa izhaja, da je od leta 2007 do 5. 3. 2018 državljanstvo RS na podlagi izredne naturalizacije zaradi koristi na različnih družbenih področjih pridobilo 3979 oseb. Glede na to, da zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je organ v nadaljevanju ugotavljal obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Podatek o osebnem imenu posamezne osebe, ki je pridobila državljanstvo RS po 13. členu ZDRS, torej po postopku izredne naturalizacije, je osebni podatek, do katerega je mogoče dostopati le v skladu z ZVOP in ZDRS. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP (iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika) ter 35. členu ZDRS. Organ je ugotovil, da ni zakonske podlage za razkritje osebnih podatkov 3979 oseb, ki so pridobile državljanstvo RS po 13. členu ZDRS, zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke in s tem izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V postopku o dostopu do informacij javnega značaja je treba upoštevati erga omnes učinek dostopa, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti prosilki, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oziroma zavrniti) pod enakimi pogoji. V skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do informacije, ki sicer predstavlja osebni podatek, dovoli, če gre za podatek o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, kar pa pri osebah, ki so pridobile državljanstvo RS z izredno naturalizacijo, ni podano. Organ je v nadaljevanju ugotavljal, ali se osebni podatki lahko posredujejo na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, če je javni interes glede razkritja podatkov močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, ki ga je prosilka utemeljevala v dopolnitvi vloge z dne 28. 3. 2018. Organ je opozoril, da je bistvo presoje testa interesa javnosti v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Organ je pojasnil, da je pridobitev državljanstva RS urejena v ZDRS. Poleg pridobitve po rodu in z rojstvom na območju Republike Slovenije ter na podlagi mednarodne pogodbe je mogoča pridobitev slovenskega državljanstva tudi z naturalizacijo (tako redno kot tudi izredno). Kot je bilo že pojasnjeno, ZDRS v 13. členu med drugim določa, da lahko ob izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev z naturalizacijo pridobi državljanstvo Republike Slovenije polnoletna oseba, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov. V vseh primerih pridobitve državljanstva po 13. členu ZDRS (po prvem, drugem in tretjem odstavku, kjer se pogoji v določeni meri sicer razlikujejo) gre za izredno naturalizacijo. Obstoj razlogov za izredno naturalizacijo na podlagi mnenja pristojnega resornega organa predhodno ugotovi Vlada Republike Slovenije (kot to določa četrti odstavek 13. člena ZDRS). Zato je bila na podlagi 28. člena ZDRS izdana Uredba o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 13. člena ZDRS (v nadaljnjem besedilu Uredba). Po 2. členu Uredbe mora izredna naturalizacija pomeniti izjemen prispevek k družbenemu, gospodarskemu, znanstvenemu, kulturnemu ali drugačnemu razvoju Republike Slovenije ali k povečanju mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti Republike Slovenije. Za ugotavljanje izpolnjevanja teh pogojev pa resorni organi pri oblikovanju mnenja v postopku izredne naturalizacije uporabljajo merila, ki so v tej Uredbi tudi določena za vsako izmed družbenih področij oziroma razlogov. IP je pred odločitvijo v omenjeni zadevi iz leta 2012, na katero se sklicuje tudi prosilka, izvedel test javnosti in presodil, da javni interes za razkritje informacij iz postopka izredne naturalizacije pretehta nad interesom konkretne posameznice za omejitev dostopa do zahtevanih informacij. V svoji odločbi je med drugim navedel, da se podelitev državljanstva preko instituta izredne naturalizacije že po zakonski dikciji izvaja zaradi posebnih državnih koristi (interesov), gre namreč za posameznike, ki prinašajo izjemen prispevek k družbenemu, gospodarskemu, znanstvenemu, kulturnemu ali drugačnemu razvoju Republike Slovenije ali k povečanju njenega mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti. Njihovo delovanje je izjemno pomembno v različnih sferah družbenega (in ne zasebnega) življenja v Republiki Sloveniji, zato se mora njihova pravica do varstva osebnih podatkov v delu, ki se nanaša na izredno naturalizacijo, umakniti javnemu interesu, ki v tem primeru prevlada. Vendar se je v tistem postopku (ki se je pri IP vodil pod št 090-148/2012 in se končal z odločbo, na katero se sklicuje prosilka) odločalo o dostopu do podatka o tem, ali je konkretna posameznica pridobila slovensko državljanstvo z izredno naturalizacijo, in do dokumentacije v tej zvezi, to je do mnenja pristojnega resornega organa in do odločbe, s katero je pridobila državljanstvo. V konkretnem primeru pa se zahteva prosilke nanaša na podatke 3979 oseb, kar pa je vsaj z vidika »množičnosti« bistveno drugače od prej navedenega primera, prosilka pa bi si lahko na podlagi teh informacij ustvarila svojo evidenco osebnih podatkov. Poleg tega je bistveni razlog za ugoditev zahtevi prosilke v postopku iz leta 2012, ki ga v svoji odločbi navaja IP in se nanj sklicuje tudi prosilka, zagotavljanje preglednosti dela pristojnih organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega in arbitrarnega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev. Glede na to, da je prosilka tokrat zahtevala imena in priimke oseb, ki so državljanstvo pridobile z izredno naturalizacijo od leta 2007 do dneva vložitve zahteve, navedbo vrste državne koristi in podatek o tem, kater pristojni resorni organ je izdal mnenje o obstoju te koristi, pa po mnenju organa na podlagi teh podatkov (iz katerih presoja vsebinskih pogojev, povezanih z obstojem državne koristi na posamičnem področju, ni razvidna) ne omogočajo presoje oziroma tehtanja glede preglednosti dela pristojnih organov, zmanjšanja možnosti neodgovornega ali arbitrarnega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev in ugotavljanja, ali je izvršna oblast vse relevantne okoliščine vsakega posamičnega primera še posebej temeljito pretehtala. Zato na podlagi zahtevanih podatkov tudi javnost ne more izvedeti, na kakšen način država izvaja politiko na področju podeljevanja državljanstev in kaj šteje kot izjemen prispevek k razvoju Republike Slovenije ali k povečanju njenega mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti. V zvezi s samo obdelavo osebnih podatkov, ki je v določenih primerih upravičena, pa je organ opozoril tudi na sodbo Sodišča Evropske unije, iz katere izhaja, da je pri množični obdelavi osebnih podatkov potrebna še posebna previdnost. V konkretnem primeru pa za takšno množično obdelavo nedvomno gre. Tudi kadar bi bilo določene osebne podatke dovoljeno posredovati posamičnemu prosilcu na podlagi zahteve za dostop po ZDIJZ, pa takšnih podatkov ni dovoljeno objavljati na spletu oziroma jih drugače obdelovati, saj to ne bi bilo skladno z zakonodajo s področja varstva osebnih podatkov. Namen ZDIJZ, kot izhaja iz 2 člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. V skladu z navedenim tako organ razume argumentacijo IP iz leta 2012, ko je šlo za odločanje o zahtevi za posredovanje informacij v zvezi s postopkom pridobitve slovenskega državljanstva z izredno naturalizacijo za konkretno posameznico, vendar pa hkrati meni, da strokovnosti in profesionalnosti dela pristojnih organov ni mogoče razbrati oziroma tehtati zgolj preko seznanitve z osebnimi imeni oseb, ki so bile sprejete v slovensko državljanstvo z izredno naturalizacijo, ter z navedbo vrste državne koristi in resornega organa, ki je oblikoval predhodno mnenje o obstoju te koristi. Glede na vse navedeno po mnenju organa ne obstaja prevladujoč javni interes za razkritje določenih osebnih podatkov izredno naturaliziranih posameznikov. Organ je v skladu s 7. členom ZDIJZ prosilki omogočil delni dostop. Ker organ ni v celoti ugodil zahtevi prosilke in ji ni posredoval osebnih podatkov oseb, na katere se je zahteva nanašala, jih kot stranskih udeležencev tudi ni vabil v postopek, ki se je vodil v zvezi s to zahtevo. Posebni stroški niso nastali.

Zoper navedeno odločbo je prosilka dne 11. 6. 2018 pri organu vložila pritožbo, v kateri je povzela odločitev organa in navedla, da po pregledu odločbe ugotavlja: - da je organ selektivno prebral dopolnitev zahteve, h kateri jo je dne 15. 2. 2018 pozvalo Ministrstvo za notranje zadeve, - da je organ izvedel nepopoln test javnega interesa, - da organ relativizira odločbo IP z dne 19. 10. 2012, št. 090-148/2012/8, ki je v primeru izredne naturalizacije konkretne posameznice nedvoumno odločil v prid razkritju dokumentov in - da ji organ vnaprej očita neetično delovanje in kršenje področne zakonodaje. Prosilka je navedla, da se je organ do njene dopolnitve zahteve opredelil le delno. Načrtno ali nenačrtno je povsem spregledal cel odstavek, v katerem je pojasnila, da se države članice Evropske unije pogosto odločajo za prodajo državljanstev premožnim posameznikom, ki s tem pridobijo vse pravice in ugodnosti, povezane s posedovanjem potnega lista države EU. »To jim olajša potovanje, poslovanje in delo v državah Evropske unije. Enako velja za vse tiste, ki so bili izredno naturalizirani v Sloveniji, češ da to za našo državo pomeni izjemno korist. S tem niso pridobili pravic le pri nas, temveč v skupno 28 državah članicah.« Ker je organ ta pomembni argument spregledal, ga tudi ni pretehtal v luči morebitne prevlade javnega interesa. Nadalje je prosilka opozorila na zgoraj navedeno odločbo IP, ki naj bi po mnenju prosilke v sorodni zadevi zelo jasno navedel, da interes javnosti prevlada nad varstvom osebnega imena in priimka izredno naturaliziranih državljanov. Organ se je odzval na ta argument, vendar tako, da je odločbo relativiziral, češ da je šlo za zahtevo, ki se je nanašala na izredno naturalizirano posameznico …, predmetna pa se nanaša na vse izredno naturalizirane osebe od leta 2007 dalje. V zvezi s tem zato organ kot vedeževalec vnaprej svari, da bi si lahko prosilka »na podlagi teh informacij ustvarila svojo evidenco osebnih podatkov«. Če pusti ob strani implicirani očitek o njenem bodočem protizakonitem delovanju, je organ na tem mestu spomnila, da zakona o dostopu do informacij javnega značaja in o varstvu osebnih podatkov veljata tudi za njo. Tako bi domnevna baza osebnih podatkov, če bi bilo njeno snovanje, upravljanje in obdelovanje njen namen - kar je evidentno podtikanje s strani organa-, morala zadostiti zakonskim določbam. Organ naj bi ji v nadaljevanju očital še druge reči, ki da jih bo storila v prihodnosti, ter vnaprej presoja profesionalne in etične standarde, ki da jih ne bo spoštovala v prihodnosti, vse – kot kaže-zgolj zato, da bi zmanjšal pomen odločbe IP leta 2012. Pojasnjuje, da je bila njena zahteva v primeru …..pozitivno rešena, ker je šlo za »zagotavljanje preglednosti dela pristojnih organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega in arbitrarnega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev«. Toda tega v tem primeru — očitno po mnenju dežurnega univerzitetnega diplomiranega novinarja s preiskovalno-novinarskimi sposobnostmi, zaposlenega na vladi za področje dostopa do informacij javnega značaja - bojda ne bo mogoče doseči. Na tej podlagi organ sklene, da »tudi javnost ne more izvedeti, na kakšen način država izvaja politiko na področju podeljevanja državljanstev in kaj šteje kot izjemen prispevek k razvoju Republike Slovenije ali k povečanju njenega mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti«. Če odmisli nespoštljivo vnaprejšnje presojanje možnosti, metodologije in učinkov novinarskega dela organa, se sprašuje, ali so pristojni za odločanje v tem postopku prebrali članka na povezavah, ki ju v zvezi z izredno naturalizacijo … posredovala v dopolnitvi zahteve. Ni prepričana, da so, sicer bi nemara spoznali, da so bili postopki za izredno pridobitev državljanstva v tem primeru nedvomno instrumentalizirani v parcialno korist tretjih oseb in da je pristojni organ pri izdaji pozitivnega mnenja zatajil. Koliko je bilo v desetih letih še takšnih primerov? Seznanitev z osebnimi imeni in priimki izredno naturaliziranih oseb je seveda le prvi korak med mnogimi, ki jih je treba opraviti za podrobno in argumentirano analizo, ki je sestavni del vsakega novinarskega preiskovanja. Pri tem doda, da zakon od nje v nobenem primeru ne terja, da bi morala naslovni organ seznaniti s podrobnostmi o svojem novinarskem delu v predmetni zadevi. Zato tega ne bo storila. Če jo sprejme, bi to namreč pomenilo, da novinarji niso sposobni poglobljeno in ob doslednem upoštevanju maksime o javnem interesu analizirati podatkov o 3979 osebah, in da je bilo torej svetovno novinarsko preiskovanje 11,5 milijona dokumentov, znano kot Panama Papers (Panamski dokumenti), povsem neučinkovito in je služilo zgolj temu, da si je 400 novinarjev po vsem svetu ustvarilo evidence osebnih imen in drugih podatkov. Da organ nemara razmišlja točno tako, kaže tudi nadaljevanje delno zavrnilne odločbe, v kateri se sklicuje na sodbo Sodišča Evropske unije o spletni objavi osebnih podatkov, s čimer ji, spet, vnaprej podtika, da bo pridobljene osebne podatke - v nasprotju s področno zakonodajo ter v nasprotju s profesionalnimi in etičnimi standardi v novinarstvu - objavila na spletu. In da je zgolj to njen namen. Organ je namreč decidirano prepričan, da »strokovnosti in profesionalnosti dela pristojnih organov ni mogoče razbrati oziroma tehtati zgolj preko seznanitve z osebnimi imeni oseb,« ki so bile izredno naturalizirane. Pri tem organ niti z besedo ni zapisal, ali in na kakšen način preverja »strokovnost in profesionalnost dela pristojnih organov« na tem področju. Se je pa na vsakem koraku posvetil njenemu poklicu, ki ga bo po njenem prepričanju v tem primeru opravila v nasprotju z zakoni in poklicnimi standardi. Prav tako se organ dejansko ni opredelil do vprašanja javnega interesa, temveč je vse argumentativne moči usmeril v dokazovanje, da je predmetni, »množični« primer drugačen od posamičnega. Če podčrta: jasno je, da organ na noben način ne želi razkriti imen in priimkov oseb, ki so bili v zadnjih desetih letih naturalizirani v interesu države, in da za to uporablja tanko in mestoma celo neprimerno argumentacijo. Meni, da ta »argumentativna samozaščita« organa zgolj povečuje interes javnosti, da se imena izredno naturaliziranih posameznikov razkrijejo.

Organ je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, dne 19. 6. 2018, z dopisom št. 09001-10/2018 z dne 18. 6. 2018 s prilogami, odstopil v reševanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP, prav tako sodi v delovno področje organa, kot je podrobno pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevana informacija, izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

Glede na to, da je prosilka zahtevala »poimenski seznam vseh, ki so bili od leta 2007 do vložitve zahteve izredno naturalizirani na podlagi ugotovitve obstoja državne koristi na določenem področju družbenega življenja, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov«, ni nobenega dvoma, da zahtevana informacija vsebuje osebne podatke (v skladu s 1. točko 1. odstavka 6. člena ZVOP-1[1]), in sicer imena in priimke oseb, ki so bili deležni izredne naturalizacije. Za razkritje osebnih podatkov mora biti v skladu z 8. in 9. členom ZVOP-1, podlaga v zakonu ali v osebni privolitvi posameznika (v javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom). Kot je pravilno ugotovil organ, ZDRS, ki ureja navedeno področje, ne omogoča razkritja zahtevanih osebnih podatkov, kar pomeni, da ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje, zato je podana izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ.

V primeru obstoja izjem po ZDIJZ pa je mogoče dostop do zahtevane informacije dovoliti, če je za razkritje podan javni interes, v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Organ je odločil, da javni interes za razkritje imen in priimkov iz seznama vseh, ki so bili od leta 2007 do vložitve zahteve izredno naturalizirani na podlagi ugotovitve obstoja državne koristi na določenem področju družbenega življenja, ni tako močan, da bi lahko upravičil poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov. IP se s stališčem organa strinja.

Pri presoji javnega interesa se IP primarno opredeljuje do svoje odločbe z dne 19. 10. 2012, št. 090-148/2012/8, na katero se je sklicevala tudi prosilka v dopolnjeni zahtevi in pritožbi kot argument za razkritje. IP poudarja, da v navedeni zadevi ne gre za istovrstne informacije, kot v konkretnem primeru, zato že iz tega razloga omenjena odločba ne more biti relevantna za odločanje v obravnavanem primeru. Pa tudi, če bi se v konkretnem primeru zahtevale istovrstne informacije npr. za neko drugo osebo (odločba in mnenje), zgoraj navedena odločba IP nikakor ne bi predstavljala pravne podlage za razkritje osebnih podatkov. Test interesa javnosti, kot zakonska podlaga za posredovanje oz. obdelavo osebnih podatkov, se namreč vedno ugotavlja za konkretni primer, presoja se, ali je za zahtevano informacijo, ki predstavlja izjemo po ZDIJZ, interes javnosti večji od podane izjeme, konkretno od pravice do varstva osebnih podatkov. Povedano drugače, zgolj zato, ker je IP v odločbi št. 090-148/2012/8 odločil, da je podan javni interes za dostop do odločbe in pravnega mnenja za konkretno posameznico, to per se ne pomeni, da so vsa imena in priimki izredno naturaliziranih v registru državljanstev prosto dostopni. Pri testu interesa javnosti namreč ni generalnih odločitev, ki bi veljala za vse »podobne« ali pa »istovrstne« informacije, kar si prosilka zmotno razlaga. Z odločbo št. 090-148/2012/8 torej IP ni posegel v zakonsko ureditev evidence državljanstev in njihovo dostopnostjo po ZDRS, temveč je zgolj v konkretnem primeru odločil, da interes javnosti prevlada nad sicer varovanimi osebnimi podatki konkretne posameznice. Kot je bilo ugotovljeno, imena in priimki izredno naturaliziranih iz evidence državljanstev predstavljajo varovane osebne podatke, saj ni zakonske podlage za njihovo razkritje. Zahtevan seznam imen in priimkov 3979 oseb namreč predstavlja zbirko osebnih podatkov, ki se vodi v okviru registra državljanstev, za namene po ZDRS, ki ne omogoča prostega dostopa. Pri obdelavi osebnih podatkov pa je široka razlaga zakonskih določb nedopustna in zahteva, da je posameznik vnaprej seznanjen, kdo vse bo njegove osebne podatke obdeloval, katere osebne podatke in za kakšen namen. To pomeni, da so posamezniki v obravnavanem primeru utemeljeno pričakovali varstvo osebnih podatkov, saj neposredna zakonska podlaga za razkritje zahtevanih informacij ne obstaja. Izjemoma je mogoče izjemo varstva osebnih podatkov preseči s testom interesa javnosti, vendar le, če bi se izkazalo, da je podan javni interes za razkritje za vsakega posameznika posebej, torej za vsako od 3979 oseb, pri čemer bi bilo treba dati vsakemu posamezniku možnost, da se izreče o obdelavi osebnih podatkov na podlagi javnega interesa (ki se razlikuje od namena v ZDRS), kar pa v danem premeru niti ni mogoče, glede na obseg informacij, ki so predmet presoje. Ob tem IP še opozarja, da se mora test interesa javnosti uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Prosilka pri izkazovanju javnega interesa izhaja iz dvoma o pravilnosti vodenja postopkov, oziroma navaja, da so posamezniki izredno naturalizirani v imenu vseh državljanov RS, zato je to v javnem interesu.

Ali je torej za prost dostop do varovanih osebnih podatkov 3979 oseb iz registra državljanstev na podlagi javnega interesa dovolj trditev, da se mora izvajati nadzor, še posebej, ker naj bi se v zgoraj izpostavljenem primeru po navedbah prosilke dogajale nepravilnosti. IP ocenjuje, da zgolj »splošna nadzorna funkcija javnosti« zagotovo ni zadosten argument javnega interesa, ki bi lahko posegel v varovane osebne podatke vseh posameznikov, kar »po čez«. Obstajati mora nekaj več, torej javni interes za razkritje vsakega posameznika posebej, česar pa IP ni ugotovil. Prav tako IP ne vidi neposredne povezave med postopkom, ki ga omenja prosilka z vpisi 3979 oseb, ki je vsak vezan na svoj postopek. Pravzaprav testa interesa javnosti za 3979 oseb niti ni mogoče konkretno izvajati, zlasti ne na podlagi informacij, ki so predmet presoje. Morebiten dvom o nepravilnostih pri enem postopku, pa po oceni IP, ne predstavlja zadostne pravne podlage za razkritje imen in priimkov vseh 3979 oseb. Podelitev izrednega državljanstva na podlagi 13. člena ZDRS je posebna pravica, ki je vezana na zakonsko določene pogoje oz. merila, ki jih mora posameznik izpolnjevati. Podrobna merila so določena v zgoraj omenjeni Uredbi, ki določa več področji oz. razlogov (nacionalni, verski, finance, gospodarstvo, kultura, šport, zdravje, obramba, znanost, pravosodje,….), v okviru katerih je mogoče pridobiti slovensko državljanstvo. Razlogi so torej različni in s tem tudi merila, ki jih mora vsak posameznik izpolnjevati. Zato ni mogoče enostavno zaključiti »osebni podatki vseh 3979 oseb so javni«, saj bi se na ta način omogočil prost dostop do sicer varovanih osebnih podatkov zgolj zato, ker je posameznik vpisan v navedeni register, ne pa zaradi javnega interesa po razkritju konkretnega posameznika, kar zakonska določba drugega odstavka 6. člena ZDIJZ zahteva. Vendar register državljanstev kot tak ni javen, »splošna nadzorna funkcija« pa, kot rečeno, ni zadosten argument interesa javnosti, ki bi presegel izjemo varstva osebnih podatkov za 3979 oseb.

IP se sicer strinja s prosilko, da je v javnem interesu, kaj šteje država kot izjemen prispevek k razvoju Republike Slovenije ali k povečanju njenega mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti, saj, kot rečeno, gre za izjemno pravico. Vendar tudi z vidika načela sorazmernosti obdelave osebnih podatkov IP v tej zvezi ne vidi pravne podlage za razkritje osebnih podatkov 3979 oseb. Vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov predstavlja poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave RS). Omenjena pravica sicer ni absolutna, temveč je omejena z drugimi človekovimi pravicami, med katere sodita tudi pravica dobiti informacijo javnega značaja in pravica do svobode izražanja (39. člen Ustave RS). Po ustaljeni ustavnosodni praksi je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:

1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),

2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;

3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.

V konkretnem primeru IP ugotavlja, da prosilka sicer zasleduje ustavno dopusten oz. legitimen cilj, to je pravico javnosti, da se seznani z informacijami glede podelitve izrednega državljanstva, saj gre za pravico, ki je vezana na ugotavljanje nacionalnega interesa, kar pomeni, da je v tem obsegu presežena strogo osebna pravica posameznika do vprašanja pravne pripadnosti določeni državi in zajema širše interese države. Vendar pa IP ocenjuje, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zgoraj navedeni trije pogoji testa sorazmernosti za obdelavo oz. prost dostop do osebnih podatkov vseh 3979 oseb. Cilj, ki ga zasleduje prosilka je nadzor javnosti nad postopki izredne naturalizacije. Predmet presoje pa niso informacije o postopkih, temveč seznam oseb, leto, področje in organ, ki je izdelal mnenje, kar po oceni IP pomeni, da poseg v varovane osebne podatke 3979 oseb ne bi mogel doseči cilja, nadzora nad postopki, temveč bi razkril zgolj, kdo so te osebe, kar samo po sebi z vidika »pravilnosti in nadzora javnosti nad postopki izredne naturalizacije« ne doseže upravičenega cilja, ki bi bil večji od pravice do varstva osebnih podatkov teh posameznikov. Država izvaja presojo in sprejme odločitev, kar pomeni, da se nadzira, ali ima država jasno samo-regulacijo pri ugotavljanju meril pri podelitvi izrednega državljanstva in torej »predmet nadzora« ni in ne more biti posameznik, ki pravico uveljavlja. Zaradi navedenega niti ni mogoče ugotoviti, da je takšen poseg v osebne podatke 3979 oseb nujen in primeren, saj kot rečeno, s posegom niti ne bi dosegli cilja pravice javnosti, da se seznani z informacijami glede pravilnosti vodenja postopkov o podelitvi izrednega državljanstva. Pa tudi, če se postavimo na stališče, da je z zahtevanimi informacijami mogoče doseči cilj nadzora javnosti nad postopki izredne naturalizacije, po oceni IP teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico ni proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja, oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je tako IP na eni strani tehtal koristi, ki jih prinaša prosilki dostop do informacij javnega značaja ter na drugi strani težo posega v varstvo osebnih podatkov 3979 oseb. Pri tehtanju sorazmernosti konkretnega posega v pravico do varstva osebnih podatkov, do katerega pride zaradi uresničitve pravice prosilke, da se seznani z informacijo javnega značaja, IP ugotavlja, da poseg v osebne podatke 3979 oseb ni sorazmeren s koristjo. Na podlagi prejetih informacij bi javnost sicer dobila dostop do seznama 3979 oseb z imeni in priimki, ki pa sam po sebi ne bi povedal ničesar o (ne)pravilnostih postopka izredne naturalizacije, kar je v javnem interesu. Ker ni drugih identifikatorjev, bi takšen seznam oseb lahko predstavljal tudi zavajajočo informacijo (npr. pri »soimenjakih«). Ključno je tudi, da ugotavljanje meril iz 2. člena Uredbe[2], ni na vseh področjih enako »zahtevno«. Tako je npr. izredna naturalizacijo iz nacionalnih razlogov mogoča, če je bil prosilec (slovenski izseljenec ali njegov potomec do drugega kolena v ravni vrsti ali pripadnik avtohtone slovenske narodne skupnosti v zamejstvu) iz slovenskega državljanstva odpuščen zaradi opravičljivih razlogov in ponovno prosi za sprejem vanj (3. člen Uredbe). Kar pomeni, da ne gre vselej za ugotavljanje »izjemnih prispevkov k razvoju RS«, ampak gre lahko tudi za osebne okoliščine in razloge, ki so omejeni na konkretnega posameznika in nimajo (neposredne) veze z »nacionalnim interesom«. Zato v takšnih primerih tudi ni mogoče slediti prosilki, da je podan javni interes za prost odstop do osebnih podatkov teh oseb. Čeprav je res, da ima javnost pravico biti obveščena, na kakšen način država vodi postopke izredne naturalizacije oz. kateri so tisti kriteriji, ki so ključni za prejem slovenskega državljanstva, pa vsesplošen dostop do osebnih podatkov 3979 oseb predstavlja nesorazmeren poseg v zasebnost teh posameznikov, saj cilj preglednosti nima samodejne prednosti pred pravico do varstva osebnih podatkov. Poleg tega pa niti ni razvidno, kako bi dostop do imen in priimkov 3979 oseb pripomogel k obveščanju oz. seznanjanju javnosti o postopkih izredne naturalizacije, oziroma obratno, prosilka ni izkazala, da zaradi delnega dostopa javnost ne bi dobila prave slike o postopkih izredne naturalizacije. Zgolj možnost, da so bili določeni postopki morda nepravilni, pa ne opraviči posega v zasebnost posameznikov vseh 3979 oseb. Če bi se pri določenem posamezniku izkazali indici, da je prišlo v postopku izredne naturalizacije do nepravilnostih, se vselej lahko ugotavlja, ali za razkritje osebnih podatkov konkretnega posameznika obstaja javni interes. Nikakor pa po oceni IP ni mogoče slediti prosilki, da je v danem primeru podan oz. izkazan javni interes za prost dostop do celotne zbirke osebnih podatkov vseh 3979 oseb iz registra državljanstev. Ob tem se IP sklicuje tudi na evropsko in slovensko sodno prakso pri vprašanju dostopa do kmetijskih subvencij in podatkov o izplačilih v aplikaciji Supervizor, pri katerih je sodišče odločilo[3], da »širok dostop« do navedenih podatkov predstavlja nesorazmeren poseg v zasebnost posameznikov. Glede na navedeno je IP pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša prosilki in širši javnosti dostop do informacij javnega značaja v konkretnem primeru, ne odtehtajo teže posega v varstvo osebnih podatkov 3979 oseb iz registra državljanstev, kar pomeni, da poseg ni ustavno dopusten. Organ pa je pravilno odločil, da se prosilki omogoči delni dostop, iz katerega je mogoče videti, koliko oseb na leto je dobilo izredno državljanstvo, na katerem področju ter podatek o organu, ki je podal mnenje.

Po skrbni presoji navedenih okoliščin oziroma tehtanju javnega interesa med pravico dostopa na eni strani ter varstva osebnih podatkov na drugi strani, je IP odločil, da v konkretnem primeru interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ za razkritje imen in priimkov 3979 oseb iz registra državljanstev ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ.

Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilke neutemeljena, zato jo je IP, na podlagi prvega odstavka 248. čl. ZUP, kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa.

V tem postopku posebni stroški niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

svetovalka informacijske pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Dne 25. 5. 2018 je sicer stopila v veljavo Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki določa pravila o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in pravila o prostem pretoku osebnih podatkov in varuje temeljne pravice in svoboščine posameznikov ter zlasti njihovo pravico do varstva osebnih podatkov. Ker pa je temelj odločanja v upravni zadevi predpis, ki velja v času odločanja pri organu prve stopnje, je tudi IP kot organ druge stopnje odločal o zakonitosti prvostopenjske odločbe zgolj na temelju predpisa, ki ga je uporabil prvostopenjski organ. V konkretnem primeru je to ZVOP-1 in ne morebiti Splošna uredba, ki velja v času vodenja pritožbenega postopka.

[2] Izredna naturalizacija iz 13. člena zakona mora pomeniti izjemen prispevek k družbenemu, gospodarskemu, znanstvenemu, kulturnemu ali drugačnemu razvoju Republike Slovenije ali k povečanju mednarodnega ugleda oziroma prepoznavnosti Republike Slovenije ter se praviloma ne uporablja kot instrument reševanja pomanjkanja ustreznih strokovnjakov na posameznih področjih.

[3] Sodba upravnega sodišča RS, opr. št. IIU 136/2015 z dne 24. 8. 2016 in sodba sodišča EU z dne 9. novembra 2010 (Združeni zadevi C-92/09 in C-93/09).