Proloco trade d.o.o - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-176/2018
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval posredovanje meril, na podlagi katerih organ oceni zakaj določena prijava nedovoljene gradnje še ni bila zrela za obravnavo. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval za izjemo notranjega delovanja. IP je odločitev organa potrdil in pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno. IP je namreč že v številnih drugih pritožbenih postopkih odločal o dostopu do tega istega dokumenta in v vseh primerih potrdil obstoj izjeme notranjega delovanja. IP v konkretnem postopku ni zaznal nobenih (novih) okoliščin, ki bi spreminjale dejansko ali pravno stanje glede dostopa do zahtevanega dokumenta in ki bi narekovale morebitno drugačno odločitev od tiste, ki jo v zvezi z dokumentom, ki vsebuje informacije o usmeritvah za vrstni red obravnave inšpekcijskih postopkov, IP že večkrat sprejel.
ODLOČBA:
Številka: 090-176/2018/4
Datum: 7. 9. 2018
Informacijski pooblaščenec po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi družbe Proloco trade d. o. o., Kranj, Cesta na Rupo 49, 4000 Kranj, ki ga zastopa Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji o. p. d. o. o., Stritarjeva ulica 6 a, 4000 Kranj (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 8. 2018, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-72/2018-2 z dne 26. 7. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožba prosilca zoper odločbo organa št. 090-72/2018-2 z dne 26. 7. 2018 se zavrne.
- Zahteva prosilca za povračilo stroškov postopka se zavrne.
- V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je dne 18. 6. 2018 na organ naslovil zahtevo, in sicer je glede na določbe ZDIJZ od organa želel prejeti opis meril ter interna navodila organa, na podlagi katerih po oceni organa predmetna zahteva (prijava nedovoljene gradnje na parc. …), še ni bila za obravnavo.
Organ je zahtevo prosilca z odločbo št. 090-72/2018-2 z dne 26. 7. 2018 v celoti zavrnil. Organ je pojasnil, da razpolaga z internim aktom Usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritve za izvajanje izvršb po drugi osebi, na področju dela gradbenih inšpektorjev, ki med drugim določa prioritete za razvrščanje prijav in zadev. Ta dokument je nastal izključno v zvezi z notranjim delovanjem organa, in sicer zato, ker je organ ugotovil, da je na področju gradbene inšpekcije nemogoče voditi vse inšpekcijske postopke istočasno in da je fizično nemogoče zagotoviti ažurno obravnavo vseh prejetih prijav. Z omenjenim aktom želi organ poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti očitke o morebitnem zunanjem vplivu in pritiskih na inšpekcijske postopke in gradbene inšpektorje, kar pa bi se z razkritjem akta izničilo. Poleg tega bi razkritje tega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa, zato dokument ne more biti informacija javnega značaja in ga je potrebno obravnavati kot izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do informacij javnega značaja, če gre za podatek iz dokumenta, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa oziroma dejavnosti organa, zato kot takega ni mogoče dopustiti njegovega javnega razkritja. S posredovanjem omenjenega internega akta javnosti bi se razkrili določeni podatki in parametri, na podlagi katerih organ določa vrstni red obravnave prijav. Organ ocenjuje, da bi se s tem povečalo število takih prijav, ki naj bi se obravnavale prednostno. Prijavitelji bi namreč svoje prijave specificirali tako, da bi bile uvrščene v kar najvišjo stopnjo prioritete, čeprav kršitev dejansko ni tako huda, da bi zahtevala nujno ukrepanje v javnem interesu. V splošnem bi razkritje akta pomenilo, da bi prijavitelji v svojih prijavah lahko navajali različne neresnice z namenom, da bo njihova prijava (njihov povsem zasebni interes) prej na vrsti za obravnavo. S tem pa bi se onemogočal nadzor in ukrepanje inšpektorjev v nujnih primerih v javnem interesu in bi lahko nastale celo škodljive posledice (velika premoženjska škoda, ogroženo življenje in zdravje ljudi). Z razkritjem akta je torej utemeljeno pričakovati porast takšnih prijav, kar posledično pomeni, da organ ob množici prijav svojih funkcij ne bo več mogel uspešno izvajati. Tako bi akt postal brez pomena in bi bilo razvrščanje po pomembnosti nesmiselno, delo pa bi potekalo kot prej - po subjektivni presoji inšpektorjev. Takšno stanje pa lahko dolgoročno pokaže na neučinkovitost organa. Organ se namreč že sedaj sooča z zelo velikim številom prijav, zahtev in drugih vlog pravnih in fizičnih oseb na področju gradbene inšpekcije. Dejstvo je, da je fizično nemogoče zagotoviti ažurno obravnavo vseh prijav in drugih vlog. Potrebno je še pojasniti, da se vrstni red za obravnavo prijav dnevno spreminja, torej bi bila dobljena informacija že takoj zastarela.
Organ je še navedel, da bi razkritje akta za organ pomenilo tudi dodatno in nepotrebno delo, kot tako pa bi povzročilo hude motnje pri delovanju organa, saj bi dalo podlago vsakemu prijavitelju v odprtih postopkih in vsem tistim prijaviteljem, ki so oddali prijavo, pa postopek še ni uveden, kakor tudi vsaki stranki v inšpekcijskem postopku, da bi dnevno podajali vloge z vprašanji, na katerem mestu je njihov postopek oz. njihova prijava. Poleg tega bi prijavitelji lahko že ob oddaji prijave (ali pa kasneje) zahtevali tudi informacijo javnega značaja, na katerem mestu je le-ta. Organ bi z razkritjem akta utrpel hude motnje pri delovanju tudi zato, ker bi se gradbeni inšpektorji in ostali javni uslužbenci začeli prvenstveno ukvarjati z utemeljitvami in razlogi, zakaj je določena prijava na točno določenem mestu in ne drugje ter zakaj so bili upoštevani določeni kriteriji in ne drugi, ki bi bili za spraševalca bolj pomembni, s tem pa bi dodatno obremenili javne uslužbence in celotni organ ter negativno vplivali na prizadevanje organa za hitrejše in učinkovitejše delovanje, javnost pa od pridobitve teh podatkov ne bi imela nikakršne koristi. Glede na navedeno je organ zaključil, da je treba zahtevo prosilca za posredovanje dokumenta Prioritete dela gradbene inšpekcije in usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov in dokumenta interna metodologija razvrščanja prijav/zadev po pomembnosti kršitve, zavrniti.
Organ se je v nadaljevanju opredelil tudi do vprašanja obstoja javnega interesa in v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ izvedel test prevladujočega interesa javnosti. Organ je torej pretehtal, ali pravica javnosti vedeti prevlada nad izjemo iz 11. tč. (notranje delovanje organa) prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ in ugotovil, da interes javnosti ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacij. Pri tehtanju, kako močan je interes javnosti, je organ upošteval naslednje kriterije:
- ali razkritje informacij prispeva k odgovornosti in transparentnosti pri odločanju organa - ne,
ker otežuje oz. onemogoča učinkovito in pravilno odločanje v inšpekcijskem postopku
- ali tema sproži parlamentarno razpravo – ne
- ali tema zadeva javno varnost in javno zdravje – ne
- ali tema zadeva veliko število fizičnih in pravnih oseb – ne
- ali se tema navezuje na pridobivanje in porabo javnih sredstev – ne.
Organ je še dodatno pojasnil, da po ZDIJZ ni dolžan sestavljati odgovorov na vprašanja, ustvariti ali pridobiti novega dokumenta, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, temveč samo posreduje dokumente, s katerimi razpolaga, skladno z zakonom.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 9. 8. 2018 vložil pritožbo, in sicer jo izpodbija v celoti iz vseh pritožbenih razlogov in IP predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da bo pritožnikovi zahtevi za posredovanje internih navodil in opisa meril, na podlagi katerih se določa, kdaj bo določena zadeva obravnavana, ugodil, podredno pa, da odločbo razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje. Prosilec navaja, da iz odločbe organa izhaja, da ta razpolaga z internim aktom Usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritve za izvajanje izvršb po drugi osebi, vse na področju dela gradbenih inšpektorjev, ki določa tudi prioritete za razvrščanje prijav in zadev. Z navedenim internim aktom naj bi organ prve stopnje želel poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti očitke o morebitnem zunanjem vplivu in pritiskih na inšpekcijske postopke in gradbene inšpektorje, kar pa bi se po mnenju organa prve stopnje z razkritjem tega internega akta izničilo. Takšen zaključek organa prve stopnje je po mnenju prosilca neobrazložen in vsebinsko prazen. Poleg tega bi se organ prve stopnje ravno z razkritjem tega internega akta izognil očitkom o zunanjih vplivih in pritiskih na gradbene inšpektorje, saj bi bilo zaradi javnega dostopa tega internega akta delovanje organa in razvrščanje obravnavanja prijav bolj transparentno. Če bi bilo prijaviteljem znano, na podlagi katerih kriterijev se neka prijava razvrsti v bolj ali manj pomembno ter kakšna so merila, na podlagi katerih je zadeva zrela za obravnavo, ti zagotovo ne bi več na inšpektorje naslavljali poizvedb o tem, kaj je z njihovo prijavo in zakaj se v postopku še nič ne odvija. Prav tako pa je javnost meril tista, ki bi omogočila, da bi se vse prijave obravnavale enakovredno in pravično ter bi s tem preprečili favoriziranje obravnavanja določene prijave glede na prijavitelja.
Prosilec je dalje navedel, da organ navaja, da bi razkritje internega akta povzročilo motnje pri njegovem delovanju, zaradi česar interni akt ne more biti informacija javnega značaja in ga je potrebno obravnavati kot izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno upravni organ prve stopnje utemeljuje s podajanjem ocene, da bi se z razkritjem podatkov in parametrov, na podlagi katerih se določa vrstni red obravnave prijav, povečalo število prijav, ki naj bi se obravnavale prednostno. Prijavitelji bi namreč lahko svoje prijave specificirali tako, da bi bile uvrščene v najvišjo stopnjo prioritete, čeprav kršitev ne bi bila tako huda. Navedena ocena ne vzdrži resne presoje in je neutemeljena ter nekonkretizirana. Tudi med najnujnejšimi prijavami se namreč razvrstijo prijave, ki so bolj nujne od drugih in se glede na to lahko formira vrstni red. Poleg tega je v domeni inšpektorjev, v katero stopnjo prioritete bodo uvrstili prijavo glede na interni akt in prijavitelj zgolj z besedami tega ne more povzročiti. Kolikor je razbrati iz izpodbijane odločbe, je kriterijev za razvrstitev prijav več in prijavitelji tudi, če bi namenoma to želeli, ne bi mogli zadostiti prav vsem kriterijem. Glede na navedeno je pojasnilo organa neprepričljivo in ne izhaja iz resničnega življenja. Dalje je neutemeljeno pojasnilo, da naj bi se na ta način onemogočal nadzor in ukrepanje inšpektorjev v nujnih primerih v javnem interesu in bi lahko nastale škodljive posledice (velika premoženjska škoda, ogroženo življenje in zdravje ljudi). Zaključek, da bi zaradi razkritja internega akta lahko nastale škodljive posledice, je po mnenju prosilca nesmiseln, saj bi ravno razkritje povzročilo, da bi bil nadzor in ukrepanje inšpektorjev učinkovitejše, s tem pa bi se možnost nastanka škodljivih posledic kvečjemu zmanjšala. Pri tem je prosilec poudaril, da lahko prijavitelji že sedaj v svojih prijavah navajajo neresnice, da bi s tem prišli do hitrejše obravnave, in navedenega nerazkritje internega akta ne more preprečiti. Nelogičen je tudi zaključek, da bi z razkritjem interni akt postal brez pomena in bi delo zopet potekalo po subjektivni presoji inšpektorjev. Prav nerazkritje konkretnega internega akta je tisto, ki gradbenim inšpektorjem omogoča, da prijave razvrščajo po svoji subjektivni oceni, saj nikomur (niti javnosti) niso dolžni utemeljevati, zakaj so neko prijavo obravnavali prednostno, druge pa ne. Tako je jasno, da bi se prav z razkritjem internega akta uresničile posledice, ki jih organ zasleduje z nerazkritjem, tj. delovanje organa bi postalo bolj transparentno, nadzor in ukrepanje inšpektorjev pa učinkovitejše.
Organ prav tako navaja, da je razkritje internega akta nepotrebno, ker naj bi se vrstni red za obravnavo prijav dnevno spreminjal, zaradi česar naj bi bila dobljena informacija že takoj zastarela. Navedeni argument je nesmiseln in protisloven, saj s tem organ popolnoma izniči namen internega akta. Pritožnik je od organa zahteval opis meril ter interna navodila, na podlagi katerih njegova zadeva še ni bila zrela za obravnavo. Tako niti ni bilo govora o nobenem vrstnem redu, temveč o tem, na podlagi katerih meril in navodil zadeva še ni bila obravnavana. Nenazadnje organ svojo odločitev utemeljuje z navajanjem, da bi razkritje internega akta povzročilo dodatno in nepotrebno delo, kar bi povzročilo hude motnje pri delovanju organa, saj bi stranke dnevno lahko podajale vloge z vprašanji, na katerem mestu je njihova prijava. Navedeno je neutemeljeno, saj prijaviteljem nič ne preprečuje, da vloge z omenjenim vprašanjem na organ ne naslovijo že sedaj. Poleg tega je neutemeljena razlaga, da bi hude motnje nastale tudi zato, ker bi se gradbeni inšpektorji začeli ukvarjati z utemeljitvami, zakaj je določena prijava na točno določenem mestu in ne drugje ter zakaj so bili upoštevani določeni kriteriji in ne drugi. S temi vprašanji in utemeljitvami bi se po vsej logiki morali gradbeni inšpektorji ukvarjati neodvisno od javnosti internega akta, in sicer v trenutku, ko glede na interni akt razvrstijo določeno prijavo, oziroma ko se odločijo, ali je prijava zrela za obravnavo ali ne. Zgolj to, da bi morali utemeljitev svoje odločitve sporočiti stranki postopka, pa še ne bi v tolikšni meri povzročila povečanja dela organa, da bi zaradi tega nastale hude motnje v njegovem delovanju. Dejstvo je, da glede na samo naravo dela gradbenega inšpektorja to vsebuje tudi njegovo dolžnost, da ima slednji vedno argument za to, zakaj prijava je zrela za obravnavo in zakaj ne.
ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Skladno z zgoraj navedenim je ocena organa, da bi razkritje internega akta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, povsem nekonkretizirana, vsebinsko prazna in neobrazložena. Poleg tega pa bi ravno razkritje internega akta bilo tisto, ki bi odpravilo morebitne motnje delovanja organa, saj bi bilo delovanje bolj transparentno in učinkovito, nadzor in ukrepanje inšpektorjev pa bi postalo učinkovitejše. Glede na vse navedeno je po mnenju prosilca organ pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabil materialno pravo. Kot dodatno pa izpodbijana odločba utemeljuje izvedbo testa prevladujočega interesa javnosti. Organ naj bi pretehtal, ali pravica javnosti vedeti prevlada nad izjemami iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotovil naj bi, da interes javnosti ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacij. Do te ugotovitve je organ prišel na podlagi v odločbi naštetih kriterijev/vprašanj (tj. ali razkritje informacij prispeva k odgovornosti in transparentnosti pri odločanju organa ter njegov odgovor; ali tema sproži parlamentarno preiskavo; ali tema zadeva javno varnost in javno zdravje; itd.), ki naj bi bili upoštevani pri tehtanju, kako močan je interes javnosti. Pri tem pa organ ni pojasnil, kakšna je pravna podlaga za uporabo teh kriterijev, oziroma na podlagi česa so izoblikovani. Zgolj to, da so v odločbi našteti neki kriteriji oziroma vprašanja, na katera je nato organ enostransko in brez dodatnega pojasnila podal odgovore, pa še ne daje podlage za zaključek, da interes javnosti ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem internega akta. Pri tem gre poudariti, da je že prvi kriterij podan oziroma je odgovor na prvo vprašanje (tj. ali razkritje informacij prispeva k odgovornosti in transparentnosti pri odločanju organa) v luči predhodno pojasnjenega napačen. Glede na navedeno je odločitev organa v izpodbijani odločbi na izpostavljenih delih nepojasnjena, na ostalih delih pa življenjsko nelogična in neprepričljiva. Prav tako ni jasno, na podlagi česa je organ izoblikoval kriterije za test prevladujočega interesa javnosti niti, na kakšen način je prišel do v odločbi navedenih negativnih odgovorov na vprašanja oziroma postavljene kriterije. Tako se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Prosilec je v pritožbenem postopku tudi priglasil stroške za pritožbo, pregled listin in materialne stroške.
Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-72/2018-4 z dne 20. 8. 2018.
Pritožba je utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Predmet presoje je Interni akt Usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritve za izvajanje izvršb po drugi osebi na področju dela gradbenih inšpektorjev (v nadaljevanju: interni akt), in sicer je sporno, ali interni akt predstavlja izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa).
Za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:
1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).
Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
IP ugotavlja, da je glede vsebinsko enakih dokumentov že odločal v preteklosti, in sicer: z odločbo št. 090-276/2015, z dne 30. 11. 2015 in z odločbo št. 090-12/2013, z dne 25. 1. 2013. V navedenih zadevah je IP odločal o dostopu do usmeritev za vrstni red obravnave prijav, usmeritev za izvajanje že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritev za izvajanje izvršilnih postopkov. IP je v navedenih postopkih dostop zavrnil, ker je ugotovil, da gre za izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
V konkretnem primeru se zahteva nanaša na dostop do iste dokumentacije, glede katere je IP že odločal v pritožbenem postopku v prej navedenih odločbah. Ob tem IP poudarja, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec.
Glede dostopa do vsebinsko enakih dokumentov, kot v predmetnem postopku, je IP v zgoraj omenjenih odločbah poudaril predvsem naslednje (kar v celoti velja tudi za konkreten pritožbeni postopek):
- prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja je v konkretnem primeru nedvomno izpolnjen. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa. Zahtevani dokument očitno ni namenjen zunanjemu krogu oseb, ampak je namenjen internemu delovanju organa, ki naj bi bilo zaradi dejstva, da se pri določanju prioritet pri obravnavanju zadev upoštevajo objektivno preverljivi in točkovni kriteriji, v prihodnje učinkovitejše. Prav tako npr. z vidika pravil o poslovanju z dokumentarnim gradivom ne gre ne za t.i. vhodni dokument, tj. dokument, ki bi ga organ prejel od zunanjih subjektov, niti za t. i. izhodni dokument, tj dokument, namenjen subjektom izven organa samega, ampak gre za dokument, ki ga je organ ustvaril sam in je namenjen zgolj uslužbencem organa. Tudi takšna narava dokumenta, poleg same vsebine, očitno nakazuje na dejstvo, da gre za dokument, ki je povezan z notranjim, internim delovanjem organa.
- IP je že v okviru postopka 090-247/2012 izvedel tudi t.i. specifični škodni test, ki je pogoj za obstoj obravnavane izjeme notranjega delovanja, in sicer je presojal, ali bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, pri čemer je poudaril, da moramo biti pri izvedbi škodnega testa in pri uporabi te izjeme še posebej previdni, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
- V zvezi s tem IP ni ugotovil, da bi organ s težnjo po nerazkritju zahtevanih prioritet prikrival nepravilnosti ali celo nezakonitosti pri svojem delovanju, ampak da je organ resnično zaskrbljen, da bi razkritje tovrstnih dokumentov utegnilo resno vplivati na učinkovitost njegovega dela. Z Usmeritvami za vrstni red obravnave prijav in vrstnim redom obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov na področju dela gradbenih inšpektorjev, organ namreč zagotavlja učinkovito delovanje gradbene inšpekcije, predvsem pa poenoteno delovanje glede na pomembnost po celi Sloveniji, brez morebitnih zunanjih vplivov in pritiskov na inšpekcijske službe, ki bi se v primeru razkritja natančnih kriterijev (torej takšnih, kot izhajajo iz zahtevanega dokumenta, skupaj z navedbo točkovnega sistema) brez dvoma povečevali. S posredovanjem prioritet za razvrščanje bi se razkrili podatki in parametri, na podlagi katerih organ določa vrstni red obravnave prijav in upravnih izvršb, pri čemer organ prav tako ocenjuje, da bi se s tem povečalo število prijav, ki naj bi se obravnavale prednostno. Prijavitelj (ki sicer upravičeno poda prijavo) bi ob dejstvu, da mu je znano vrednotenje posameznih kršitev, prijavo specificiral tako, da bi lahko bila uvrščena v najvišjo stopnjo prioritete, čeprav bi dejansko šlo zgolj za minorno nepravilnost. Z razkritjem javnosti bi tako pripravljene prioritete za razvrščanje postale brez pomena, delo pa bi potekalo kot prej - torej zgolj po subjektivni presoji inšpektorjev, in ne po objektivno preverljivem sistemu, kot ga je, prav z namenom bolj učinkovite organizacije dela, pripravil organ.
- IP je presodil, da dokumenti, ki razkrivajo sprejete kriterije za določitev prioritet pri obravnavi prijav in postopkov, za katere je organ pristojen, tako dejansko razkrivajo interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Poznavanje takšnih internih kriterijev organa bi v končni fazi posameznikom lahko omogočilo, da bi npr. prijave kršitev, prav z namenom, da bi bil njihov primer prej obravnavan, prilagodili na način, da bi čim bolj ustrezali kriterijem organa, nadalje pa bi poznavanje internih kriterijev organa zavezancem (kršiteljem) npr. dopuščalo, da bi na podlagi spoznanja, da njihov primer ni uvrščen v najvišjo prednostno kategorijo, namenoma čakali z ukrepi za prostovoljno odpravo ugotovljenih kršitev. Če bi se takšna ravnanja posameznikov množično dogajala (organ pa predvideva da bi se), bi to vodilo v izničenje samega namena priprave obravnavanih dokumentov, ki pa je prav v učinkovitejšem delovanju organa. Ne nazadnje želi organ s prioritetami za razvrščanje poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti očitke o morebitnem zunanjem vplivu in pritiske na inšpekcijske postopke ter zagotoviti enakopravno obravnavo inšpekcijskih postopkov. IP je na podlagi vsega navedenega presodil, da bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi informacijami.
V predmetnem pritožbenem postopku IP ni zaznal nobenih (novih) okoliščin, ki bi spreminjale dejansko ali pravno stanje glede dostopa do zahtevanega dokumenta, zato IP ni prišel do zaključka, ki bi v konkretnem primeru narekoval drugačno odločitev od tiste, ki jo v zvezi z dokumentom, ki vsebuje informacije o usmeritvah za vrstni red obravnave inšpekcijskih postopkov, med drugim že podal v odločbah št. 090-276/2015, z dne 30. 11. 2015 in odločbi št. 090-12/2013, z dne 25. 1. 2013.
IP ni sledil navedbam prosilca, da je odločba nekonkretizirana, neobrazložena in vsebinsko prazna, temveč je sledil prepričljivi obrazložitvi organa, ki je skladna tudi z dosedanjimi odločitvami IP. IP v konkretnem primeru tudi ni posumil, da organ z zavrnitvijo dostopa zasleduje interes prikriti nepravilnosti pri svojem delu, saj je bil dokument, ki je predmet zahteve, pripravljen ravno za poenotenje prakse v zvezi z izvajanjem izvršb v inšpekcijskih postopkih. IP je prepričan, da organ z zavrnitvijo dostopa zasleduje legitimen interes zagotoviti nemoteno izvajanje inšpekcijskih postopkov, ki zaradi narave dela organa pogosto predstavljajo postopke velikega pomena za zavezance (npr. rušenje črnih gradenj). Iz tega torej izhaja, da v primeru razkritja preti veliko tveganje, da bodo inšpekcijski zavezanci želeli izkoristiti informacije za izogibanje obveznostim in zavlačevanju postopka.
IP, kljub navedbam v povezavi z javnim interesom, slednjega v povezavi z razkritjem navedenega dokumenta ni zaznal. Prosilec v obravnavanem primeru ni navedel razlogov, zaradi katerih je javni interes nad razkritjem zahtevanega dokumenta večji od interesa organa do zaščite svojega notranjega delovanja. Tudi sicer v javnosti ni zaznati večjih polemik in javne razprave o tem, da bi bilo treba okrepiti nadzorno funkcijo nad delom gradbenih inšpektorjem v povezavi z merili, katere prijave je treba obravnavati prej in katere pozneje.
Glede na zgoraj navedeno IP zaključuje, da celoten zahtevan dokument vsebuje informacije, ki predstavljajo informacije v zvezi z notranjem delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.
IP je glede priglašenih stroškov prosilca v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva neutemeljena. V skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, torej je slednji dolžan svoje stroške kriti sam, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka