Next media d.o.o. - AKOS

POVZETEK:

Prosilec je zahteval posredovanje celotnih spisov iz določenih upravnih postopkov, ki jih vodi organ. Organ je zahtevo zavrnil, ker so zadeve v fazi odločanja v upravnem postopku oz. v fazi upravnega spora in bi njihovo razkritje lahko škodovalo postopku in izvedbi dokazov, če bi bil z vsebino seznanjen nekdo tretji. Prosilec je v pritožbi navedel, da bi mu morale biti kot informacije javnega značaja prosto dostopne vsaj začasne odločbe, objavljene v javnem registru ODRF. Institut delnega dostopa do informacij javnega značaja je kot tak namreč predviden tudi v ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ s posplošenim navajanjem glede nastanka škode za postopek, ni konkretno ugotavljal in pojasnil, kaj naj bi bilo tisto, kar lahko škodi izvedbi postopka in kateremu postopku, oziroma je ob tem, da je prosilec zahteval večje število dokumentov, pavšalno zavrnil dostop do vseh dokumentov iz istega razloga. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti. Zato je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-173/2018/2
Datum: 5. 9. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi družbe NEXT MEDIA, d.o.o., Železna cesta 14, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 11. 7. 2018, zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-34/2018/5 z dne 22. 6. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 11. 7. 2018 se ugodi in se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 090-34/2018/5 z dne 22. 6. 2018, odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je 22. 5. 2018 na organ vložil pisno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje celotnih spisov iz upravnih postopkov, št. 38111-113/2016, št. 38111-2/2018/3, št. 38111-105/2017/11 in št. 38111-39/2017/32. Prosilec se v zahtevi ni opredelil, v kakšni obliki želi prejeti zahtevane dokumente.

Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo, št. 090-34/2018/5 z dne 22. 6. 2018, in zahtevo, v delu, ki se nanaša na dostop do celotnih spisov iz upravnih postopkov, št. …, št. … in št. …, v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka). V razlogih je navedel, da sta predmetna postopka, št. … in št. …, v fazi odločanja v upravnem postopku in se naslanjata na več dokazov, za katere ni mogoče določiti, ali jih bo organ uporabil v teh nedokončanih postopkih in bi njihovo razkritje lahko vplivalo na ravnanje kogarkoli, ki bi bil seznanjen z vsebino nedokončanih postopkov in s tem na izvedbo dokazov, posledično pa tudi na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Enako je ugotovil tudi za zadevo, št. …, ki je v fazi upravnega spora, saj lahko sodišče naloži ponovno odločanje, kjer bi razkritje lahko enako škodovalo postopku in izvedbi dokazov, če bi bil z vsebino seznanjen nekdo tretji. Glede testa prevladujočega interesa javnosti, je organ ugotovil, da ne prevladuje nad uporabo izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so vse odločbe organa javno dostopne, ko so pravnomočno zaključene, zato bodo tudi predmetni postopki postali javno dostopni, ko bodo končani. Organ je zaključil, da sta dejansko podana oba pogoja iz izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je, da postopek še ni pravnomočno končan ter, da bi razkritje škodovalo izvedbi upravnega postopka, zato je dostop do teh dokumentov zavrnil.

Prosilec je 11. 7. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-34/2018/5 z dne 22. 6. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo zaradi zmotne oz. nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava iz prvega odstavka 237. člena ZUP in želel prejeti delno ali celotno dokumentacijo iz upravnih postopkov, št. …, št. … in št. …. V zvezi z zavrnjeno dokumentacijo, je prosilec opozoril, da je v okviru upravnih postopkov, št. …, št. … in št. …, organ izdal več začasnih odločb, in sicer št. 38111-39/2017/32 (Začasna odločba Radio 1 Koroška, Radio 1 za 95.9 Mhz Radlje 3 z veljavnostjo do 23. 6. 2018), št. 38111-39/2017/29 (Začasna odločba Radio 1 Koroška, Radio 1 za 95.9 Mhz Radlje 3 z veljavnostjo do 22. 3. 2018), št. 38111-39/2017/23 (Začasna odločba Radio 1 Koroška, Radio 1 za 95.9 Mhz Radlje 3 z veljavnostjo do 20. 12. 2017), št. 38111-39/2017/19 (Začasna odločba Radio 1 Koroška, Radio 1 za 95.9 Mhz Radlje 3 z veljavnostjo do 19. 9. 2017), št. 38111-105/2017/11 (Začasna odločba Radio Ognjišče za 107,5 MHz Skalnica in dodatne frekvence z veljavnostjo do 31. 5. 2018), št. 38111-113/2016/38 (Začasna odločba Radio Maxi za 90,0 MHz Kamenščak in dodatna frekvenca 0,0 MHz Ormož z veljavnostjo do 17. 4. 2018), ki so bile že objavljene v javnem registru ODRF (spletna stran). Zato je prosilec menil, da bi mu morale biti kot informacije javnega značaja prosto dostopne vsaj te navedene začasne odločbe. Institut delnega dostopa do informacij javnega značaja je kot tak namreč predviden tudi v ZDIJZ.

Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, jo je ta na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP odstopil organu z dopisom, št. 092-53/2018/2 z dne 12. 7. 2018. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-34/2018/9 z dne 30. 7. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Organ je hkrati z odstopom pritožbe IP posredoval vse zahtevane dokumente (na zgoščenki) ter dokumente, ki jih je v postopku posredoval prosilcu.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz dopisa organa, št. 090-34/2018/4 z dne 22. 6. 2018, naslovljenega na prosilca, je organ prosilcu posredoval dokumente iz upravnega postopka, št. 38111-2/2018/3, v celoti, zato je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je zavrnil dostop do preostalih dokumentov, to je do celotnih spisov iz upravnih postopkov, št. …, št. … in št. …, zaradi obstoja izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tj. izjema varstva upravnega postopka). Navedena izjema določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.

1.    Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

V obravnavanem primeru so bili zahtevani vsi dokumenti, ki se nahajajo v spisih pod opr. št. …, … in …. V izpodbijani odločbi je organ navedel, da gre za upravne postopke, pri čemer ni pojasnil, za kakšne konkretne upravne postopke gre in na kateri zakonski podlagi se vodijo, tako da odločbe ni moč preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker se po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije zavrne, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) da gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in (2) da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi tega upravnega postopka, mora biti nedvoumno ugotovljeno, da se v zvezi z zahtevanimi podatki vodi upravni postopek in kateri, v naslednjem koraku pa tudi verjetno izkazan nastanek škode za samo izvedbo tega konkretnega upravnega postopka. Slednje pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Ogrozitev izvedbe postopka mora biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem posameznega dokumenta.

V konkretni zadevi je prosilec zahteval večje število dokumentov, organ pa se je v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj na splošno skliceval na obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, do možnosti uporabe t.i. instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, tj. ali se iz zahtevanih dokumentov dá izločiti tiste informacije, ki so dejansko bile sestavljene v zvezi s konkretnim upravnim postopkom in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, pa se sploh ni opredelil. Zato so pritožbene navedbe prosilca v zvezi s potrebo po uporabi delnega dostopa, po oceni IP, utemeljene. IP je namreč ugotovil, da organ s posplošenim navajanjem glede nastanka škode za postopek, ni konkretno ugotavljal in pojasnil, kaj naj bi bilo tisto, kar lahko škodi izvedbi postopka in kateremu postopku, oziroma je ob tem, da je prosilec zahteval večje število dokumentov, pavšalno zavrnil dostop do vseh dokumentov iz istega razloga. Organ se namreč v izpodbijani odločbi ni opredelil do vsakega dokumenta posebej, temveč je glede vseh zahtevanih dokumentov enotno in zgolj pavšalno pojasnil, da se postopki naslanjajo na več dokazov, za katere ni mogoče določiti, ali jih bo organ uporabil v teh nedokončanih postopkih, in bi njihovo razkritje lahko vplivalo na ravnanje kogarkoli, ki bi bil seznanjen z vsebino nedokončanih postopkov in s tem na izvedbo dokazov, posledično pa tudi na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Takšna posplošena navajanja ne zadostujejo pogoju verjetno izkazane škode za postopek. 

IP v konkretnem primeru ne more sprejeti utemeljitve, da prav vsi zahtevani dokumenti, predstavljajo izjemo varstva upravnega postopka. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni za vsak dokument v spisu, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega za vsak dokument posebej ne ugotavlja obstoja izjeme po 5.a in/ali 6. členu ZDIJZ, se odločbe ne da preizkusiti, zato obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku.

IP je v tako izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti. Zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Ker je IP dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje in razrešil vprašanje, ali so posamezni dokumenti v spisih prosto dostopne informacije javnega značaja oz. ali obstaja katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in se opredelil tudi do morebitnih dodatnih vprašanj, do katerih se pri prvotnem odločanju ni opredelil.

2.    Navodila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja (najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve) izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju upoštevati določbe 214. člena ZUP glede obrazložitve upravne odločbe in jasno opredeliti, katera dokumentacija ustreza prosilčevi zahtevi, jo navesti in za vsak posamezni dokument v posamezni zadevi ugotoviti, ali morda obstaja razlog, zaradi katerega je treba dostop (za ta konkretni dokument) zavrniti ter obrazložiti konkretne razloge, zaradi katerih je bilo treba zavrniti dostop do konkretnega dokumenta. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca le, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od enajstih izjem, ki jih taksativno določa ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Pri tem pa je potrebno poudariti še, da mora organ v primeru, če ugotovi obstoj izjeme, nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila. IP posebej poudarja, da velik obseg zahtevanih dokumentov, nikakor ne sme in ne more biti razlog za zavrnitev zahteve prosilca, saj ZDIJZ te omejitve ne daje. To izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS pod opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da »veliko dela za organ« ni zakonska izjema po ZDIJZ, zaradi katere bi bilo mogoče dostop zavrniti.

Hkrati IP opozarja, da mora organ v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16, v nadaljnjem besedilu Uredba), ter o stroških postopka. Organ lahko skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Ob tem IP opozarja, da določbe prvega odstavka 36. člena ZDIJZ ni mogoče razumeti v smislu, da organ stroškov ne sme zaračunati, če stroškovnika ne objavi. Stroškovnik je namreč v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017).

IP je zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, saj je organ storil bistveno kršitev pravil postopka. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                        
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                
svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka