prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov o delovnopravnih sporih, glede dela zahteve, ki se nanaša na potne stroške javnih uslužbencev, pa je posredoval prosilcu odgovor. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo. IP je glede na pritožbene navedbe štel pritožbo prosilca, ki se nanaša na zahtevane podatke o potnih stroških, kot pritožbo zaradi molka organa. Slednjo bo IP obravnaval v drugem postopku. Glede zahtevanih podatkov o delovnopravnih sporih pa je IP ugotovil, da organ z dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani in o katerih je odločil organ z izpodbijano odločbo, ne razpolaga v materializirani obliki, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-164/2018/4

Datum: 17. 9. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 7. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-7/2018/2 z dne 2. 7. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z dne 18. 7. 2018 zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo št. 090-7/2018/2 z dne 2. 7. 2018 se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 4. 6. 2018 kot informacije javnega značaja zahteval, v elektronski obliki:

- podatek vseh javnih uslužbencev od 18. 6. 2008 do sedaj, ki poročajo potne stroške iz lokacije, ki ni samo iz stalnega prebivališča, in sicer za posameznika mesečno v tabeli z naslednjimi stolpci »Javni uslužbenec«, »Mesec/leto«, »Število poti iz kraja stalnega prebivanja« in »Število poti iz kraja, ki ni stalno prebivališče in je bližje opravljanju dela, kot je stalno prebivališče«;

- podatek, zoper koliko javnih uslužbencev je organ sprožil ustrezne delovno pravne spore zaradi dejstva, da so imeli povračilo potnih stroškov v kraj stalnega prebivanja več kot je bilo število tednov v letu, ali praznikov med dvema delovnima dnevoma, ali dopustov med dvema delovnima dnevoma, in sicer od nastopa mandata Vlade v letu 2014 do sedaj.

Organ je z odločbo št. 090-7/2018/2 z dne 2. 7. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje podatka, zoper koliko javnih uslužbencev je organ sprožil ustrezne delovno pravne spore zaradi dejstva, da so imeli povračilo potnih stroškov v kraj stalnega prebivanja več kot je bilo število tednov v letu, ali praznikov med dvema delovnima dnevoma, ali dopustov med dvema delovnima dnevoma, in sicer od nastopa mandata Vlade v letu 2014 do sedaj. Dostop do zahtevanih dokumentov je zavrnil, ker z njimi ne razpolaga v materializirani obliki, torej ker niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Dodal je, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

Prosilec je zoper predmetno odločbo vložil pritožbo z dne 18. 7. 2018 iz vseh pritožbenih razlogov, predvsem pa zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično ugotovitve pravnega in dejanskega stanja. Navedel je, da iz same odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, saj jo je izdal predstojnik, čeprav mora biti v organu določena uradna oseba za informacije javnega značaja, ki vodi postopek in lahko odloča v zvezi z zahtevo. Nadalje je navedel, da je organ zavrnil vse zahteve prosilca, čeprav tega ni presojal, saj podatke prav gotovo ima in bi jih lahko zavrnil le, če bi mu posredovanje informacij povzročalo enormno delo in stroške. Podatki, za katere je zaprosil, pa v nekaterih primerih predstavljajo vrstični odgovor. Po njegovem mnenju ne gre prezreti dejstva, da je organ namerno izpustil uporabo znanstvenega naziva prosilca iz razloga, da prosilca čustveno zaničuje. Navedel je še 26. člen ZDIJZ in dodal, da bi lahko bil zahtevani podatek opisne narave, ki bi sigurno izpolnjeval vse tri pogoje za informacijo javnega značaja. Po njegovem mnenju materializirana oblika ne pomeni, da mora biti dokument, ampak je zadostno materializirano stanje. Poudaril je, da ima organ prav gotovo zahtevane podatke, kateri javni uslužbenci so se vozili v službo iz drugega naslova, ki ni enak stalnemu prebivališču, ali je bilo to prebivališče bližje službi ali bolj oddaljeno, in koliko je bilo poti iz posameznih naslovov na mesec. V kolikor je bilo stalno prebivališče najbolj oddaljeno in je javni uslužbenec uveljavljal več kot tedensko pot v kraj stalnega prebivališča, organ v podobnem primeru ni upošteval več tovrstnih poti. Prosilca namreč zanima, ali je ravnal organ v vseh primerih enako, ali so njegova ravnanja arbitrarna. Po njegovem mnenju organ prav gotovo ima o tem materialne dokumente, saj je na podlagi nekih podatkov oziroma dokumentov izplačeval potne stroške, ker če teh ni bilo, tudi izplačevanja ni moglo biti.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-7/2018/4 z dne 20. 7. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo in izpodbijano odločbo oziroma spis prve stopnje. Na poziv IP št. 090-164/2018/2 z dne 31. 8. 2018 pa je organ posredoval še dodatna pojasnila 11. 9. 2018, katerim je priložil odgovor prosilcu št. 010-31/2018/40 z dne 19. 6. 2018.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

Pred nadaljnjo obrazložitvijo odločbe IP poudarja, da je predmet presoje IP v obravnavanem primeru zahteva prosilca, ki se nanaša na podatek, zoper koliko javnih uslužbencev je organ sprožil delovnopravne spore. Organ je z izpodbijano odločbo odločil le o tej zahtevi, medtem ko je glede podatka o vseh javnih uslužbencev, ki poročajo potne stroške iz lokacije, ki ni samo iz stalnega prebivališča, prosilcu podal zgoraj navedeni odgovor. Pritožbo prosilca je tako IP v tem delu štel kot pritožbo zaradi molka organa. IP je namreč ugotovil, da je prosilec zahteval posredovanje določenega dokumenta v obliki tabele oziroma zbirko podatkov po določenih kriterijih (»Javni uslužbenec«, »Mesec/leto«, »Število poti iz kraja stalnega prebivanja« in »Število poti, ki ni stalno prebivališče in je bližje opravljanju dela kot je stalno prebivališče«), in sicer za posameznika mesečno, in za obdobje od 18. 6. 2008. Organ bi torej moral odločiti o dostopu do takšnega dokumenta, in če bi dostop do dokumenta zavrnil, bi se moral do tega z odločbo konkretno opredeliti. Povedano drugače, odgovor prosilcu o številu javnih uslužbencev, ki so stroške prihoda in odhoda z dela uveljavljali iz različnih lokacij in izhaja iz analize povračila stroškov prevoza na delo in z dela za zaposlene v letu 2016, ter o številu javnih uslužbencev, ki trenutno poročajo glede stroškov prevoza iz kraja, iz katerega se javni uslužbenec vozi in je bivališče javnega uslužbenca, oziroma o stroških iz kraja, iz katerega se javni uslužbenec dejansko vozi, če je ta bližje delovnemu mestu, po oceni IP ne predstavlja procesno pravilne odločitve organa o predmetu zahteve. Posledično je IP v tem delu pritožbo prosilca obravnaval kot pritožbo zaradi molka organa in jo je oz. jo bo obravnaval v drugem postopku, ki se pri IP vodi pod opr. št.  0900-142/2018.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.

Upoštevaje predhodno navedeno je IP ugotovil, da organ z dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani in o katerih je odločil organ z izpodbijano odločbo, ne razpolaga v materializirani obliki. Navedeno pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, zato je treba pritožbo prosilca v tem delu zavrniti. IP nima nobenega utemeljenega razloga, da ne bi sledil obrazložitvi organa. Zahtevani podatki se namreč nanašajo na morebitne delovnopravne spore zoper javne uslužbence. Povedano drugače, prosilec je zahteval podatke, katerih obstoj je odvisen od določenih okoliščin in odločitve organa, da sploh sproži delovnopravni spor zoper posameznega  javnega uslužbenca. Slednje izhaja tudi iz odgovora organa št. 010-31/2018/40 z dne 19. 6. 2018, v katerem je prosilcu pojasnil, da morebitnih nepravilnosti, zaradi katerih bi bilo treba sprožiti delovnopravne spore, ni bilo ugotovljenih. Posledično gre sklepati, da organ zoper javne uslužbence tovrstnih sporov ni sprožil, zato IP ne more dvomiti o tem, da s podatki o tem, zoper koliko javnih uslužbencev je organ spore sprožil, organ ne razpolaga.

IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi ne razpolaga.

IP se ob tem ne more strinjati s pritožbenimi navedbami prosilca, da materializirana oblika ne pomeni, da mora obstajati dokument, ampak je zadostno materializirano delovanje. V postopkih po ZDIJZ je namreč dolžan organ odločati o dostopu do dokumentov, in kot že navedeno, ni dolžan dajati pojasnil, odgovarjati na konkretno zastavljena vprašanja, podajati obrazložitev, komentarjev in podobno. Navedeno izhaja iz sodne prakse[1], pa tudi prakse IP[2].

V zvezi z navedbami prosilca o razlogih, zaradi katerih potrebuje zahtevane podatke, pa IP navaja, da je v postopkih po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status prosilca. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

Glede pritožbenih navedb prosilca, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, pa IP navaja, kot sledi. V skladu s prvim odstavkom 216. člena ZUP, podpiše odločbo uradna oseba, ki jo izda, podpiše jo pa tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe. Relevantno je, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda, saj podpis te osebe predstavlja voljo organa, zato odsotnost podpisa uradne osebe, ki je postopek vodila, ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka, zaradi katere bi bilo potrebno odločbo odpraviti (tako tudi sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 1443/2013). Podpisani predstojnik organa v obravnavanem primeru, torej minister, pa ima že kot predstojnik organa po ZUP in ZDIJZ pooblastilo za odločanje v postopku.

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je odločitev organa pravilna, zato je pritožbo prosilca zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 35/2011 z dne 18. 4. 2012, št. I U 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017 in št. I U 1447/2016-51 z dne 21. 6. 2017.

[2] Npr. odločbe IP št. 090-71/2018 z dne 20. 4. 2018, št. 090-85/2018 z dne 25. 4. 2018, št. 090-124/2018 z dne 19. 6. 2018.