prosilka - Agencija za energijo
+ -Številka: 090-149/2018
Kategorije: Poslovna skrivnost, Okoljski podatki
POVZETEK:
V obravnavanem primeru je organ prosilki zavrnil dostop do ocenjenega stroška izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjene naložbe v M5 na odseku Jarše – Grosuplje v odločbi Agencije za energijo zaradi izjeme poslovne skrivnosti. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da so sicer izpolnjeni pogoji poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, vendar pa gre za informaciji, ki sta vključeni v zakonsko regulacijo v zvezi z izvajanjem gospodarske javne službe, zato v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne moreta predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca ter posledično ne predstavljata izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je poudaril, da ocena stroškov, ki izhaja iz naložbenega načrta ni izdelana (samo) zaradi lastnih poslovnih interesov stranskega udeleženca, temveč ga k temu zavezuje zakon, saj gre za področje izvajanja gospodarske javne službe za zagotavljanje materialne javne dobrine v javnem interesu zaradi zadovoljevanja javnih potreb. IP je nadalje še navedel, da gre, glede na vsebino zahtevane informacije, nedvomno za takšne vrste okoljskih podatkov, ki jih je zakonodajalec želel vključiti v izjemo od izjem iz druge alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Energetski in okoljski projekti posamezne države so izrednega pomena ne samo za ljudi, ki v njej živijo, temveč tudi širše, zato so zahtevane informacije, v skladu z Aarhuško konvencijo in Direktivo 2003/4/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o dostopu do informacij o okolju in druge alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, podvržene večji preglednosti. IP se nadalje tudi ni strinjal z organom, da ocenjena vrednost ne pomeni porabe javnih sredstev. IP je ob sklicevanju na novejšo sodno prakso poudaril, da gre za podatke o porabi javnih sredstev tudi takrat, ko so sredstva za izvajanje gospodarske javne službe zgolj namenjena oz. ocenjena, kot je to v obravnavanem primeru.
ODLOČBA:
Številka: 090-149/2018/8
Datum: 4. 9. 2018
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 19. 6. 2018, (dalje prosilka), zoper odločbo z dne 12. 6. 2018, št. 19-9/2018-16/628, Agencije za energijo, Strossmayerjeva 30, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilke se ugodi in se odločba Agencije za energijo z dne 12. 6. 2018, št. 19-9/2018-16/628 v zavrnilnem delu odpravi ter se odloči, da je organ dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati: ocenjen strošek izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjeno naložbo v M5 na odseku Jarše – Grosuplje v odločbi Agencije za energijo, št. 143-11/2015-58/245 z dne 30. 8. 2016, datoteka »Odločba_soglasje«.
- Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 22. 3. 2018 na organ po elektronski pošti naslovila zahtevo po ZDIJZ, v kateri je navedla, da naj ji organ na elektronski naslov pošlje kopijo soglasja, ki ga je dne 30.8.2016 izdal podjetju Energetika Ljubljana d.o.o. v skladu z odstavkom (6) 216. člena EZ-1 za distribucijo plina v občini Grosuplje. Prosilka je ob tem zastavila tudi vprašanja, vendar jih IP ne povzema, ker niso predmet tega pritožbenega postopka.
O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 12. 6. 2018, št. 19-9/2018-16/6285, s katero je zahtevi delno ugodil zaradi varovanja poslovne skrivnosti. Odločil je, da se prosilki po pravnomočnosti odločbe na elektronski naslov posreduje Odločba - soglasje Agencije za energijo, št. 143-11/2015-58/245 z dne 30. 8. 2016: datoteka »Odločba_soglasje«, v kateri se prekrijejo naslednji podatki: ocenjen strošek izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjena naložba v M5 na odseku Jarše - Grosuplje. Posebni stroški postopka niso nastali.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ povzel zahtevo prosilke in zakonske določbe, nato pa pojasnil, da razpolaga z dokumenti oziroma s podatki, ki jih zahteva prosilka, ter da se te informacije nahajajo v materializirani obliki. Naveden dokument (odločba-soglasje z dne 30. 8. 2016) je organ izdal v upravnem postopku odločanja o vlogi za izdajo soglasja k priključitvi distribucijskega sistema zemeljskega plina po 216. členu EZ-1, katere zahtevo je podala družba Energetika Ljubljana. Zaradi ocenitve vpliva odločbe organa na pravice in pravne koristi družbe Energetika Ljubljana, družbe Plinovodi d.o.o., Cesta Ljubljanske brigade 11b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Plinovodi) ter Občine Grosuplje, Taborska cesta 2, 1290 Grosuplje (v nadaljevanju Občina Grosuplje), ki so sodelovali v upravnem postopku izdaje soglasja, je organ navedene subjekte pozval v postopek kot stranske udeležence. Prav tako je organ izdal sklep št. 19-9/2018-04/628 z dne 29. 3. 2018, s katerim je rok za odločitev podaljšal do 13. 6. 2018. Stransko udeležbo je priglasila družba Plinovodi, ki je v postopku navedla, da podatki iz naložbenega načrta operaterja prenosnega sistema predstavljajo poslovno skrivnost, dodatno pa je priložila sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 26. 5. 2016. Družba Energetika Ljubljana in Občina Grosuplje stranske udeležbe v tem postopku nista priglasili. Organ je v nadaljevanju ugotavljal, ali je podana izjema poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je sklicevala družba Plinovodi kot stranski udeleženec. Družba Plinovodi je v dopisu z dne 6. 4. 2018, št. PP/TT/2018-126 navedla, da je v postopku izdaje soglasja k priključitvi distribucijskega sistema Grosuplje na distribucijski sistem Škofljica navajala tudi podatke iz naložbenega načrta operaterja prenosnega sistema, ki jih je organ uporabil in razkril v obrazložitvi izdanega soglasja (to je predračunska vrednost izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče ter prenosnega plinovoda M5 na odseku Jarše - Grosuplje). Družba Plinovodi je ob tem tudi navedla, da je naložbeni načrt operaterja prenosnega sistema priloga razvojnega načrta, ki za razliko od slednjega, ni javno objavljen, saj vsebuje pomembne ekonomske, finančne in tehnične podatke glede izvedbe posameznih investicij v prenosni sistem zemeljskega plina v prihodnjem triletnem obdobju. Z dopisom št. PP/TG/2018-190 z dne 21. 5. 2018 je družba Plinovodi organu priložila kopijo sklepa o določitvi poslovne skrivnosti z dne 26. 5. 2016, iz katerega izhaja, da so naložbeni načrti, ki jih na podlagi 200. člena EZ-1 pripravi operater prenosnega sistema zemeljskega plina, opredeljeni kot poslovna skrivnost. Ob tem je organ ugotovil, da je bil naveden sklep o določitvi poslovne skrivnosti izdan pred 22. 3. 2018, to je pred prejemom zahteve prosilke za dostop do informacij javnega značaja in ga je organ prejel pred izdajo te odločbe. Iz vsega navedenega izhaja, da je organ zadostil kriteriju za odločitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, zaradi česar presoja obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju ni potrebna. Organ je v nadaljevanju presojal, ali pride v konkretnem primeru v poštev uporaba določb tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, po katerem se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni, niti tisti podatek, ki se nanaša na kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za tako imenovane absolutno javne podatke, to je podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. V zvezi s tem je pomembno določilo ZDIJZ, ki v tretjem odstavku 6. člena določa, da se ne glede na obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. V zvezi s tem je organ ugotavljal, ali sta podatka iz naložbenih načrtov (t.j. ocenjen strošek izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje-Vevče in ocenjena naložba v M5 na odseku Jarše-Grosuplje), ki sta navedena v zahtevani odločbi - soglasju, podatka, povezana s porabo javnih sredstev. Družba Plinovodi, ki v tem postopku nastopa kot stranski udeleženec, je vpisana v Register zavezancev za informacije javnega značaja in kot neodvisni operater prenosnega sistema izvaja dejavnost gospodarske javne službe operaterja prenosnega sistema zemeljskega plina na celotnem ozemlju Republike Slovenije (v nadaljevanju GJS OPS). Dejavnost GJS OPS opravlja na podlagi odločbe Agencije za energijo (v nadaljevanju agencija) številka 533-100/2011-20/134 z dne 11. 7. 2012 in sklepa Vlade Republike Slovenije o imenovanju številka 36020-3/2012/3 z dne 25. 10. 2012. Naloge neodvisnega operaterja prenosnega sistema določata 177. člen in drugi odstavek 190. člena Energetskega zakona (Uradni list, št. 17/14 in 81/15, v nadaljevanju EZ-1), kamor sodijo predvsem izvajanje prenosa, odločanje o dostopu do sistema in izvrševanje dejanj, potrebnih za njegovo izvajanje, obratovanje, vzdrževanje in razvoj varnega, učinkovitega in ekonomičnega prenosnega sistema, načrtovanje naložb za zagotovitev dolgoročne zmogljivosti sistema, da zadosti razumnemu povpraševanju in zanesljivosti oskrbe, ter druge naloge, ki jih določa ta zakon za operaterja prenosnega sistema. Družba Plinovodi kot operater prenosnega sistema je po 200. členu EZ-1 zavezana, da organu vsako letu predloži desetletni razvojni načrt omrežja, kateremu priloži tudi usklajeni triletni naložbeni načrt, ki mora biti izdelan v skladu z Aktom o metodologiji za pripravo in ocenitev naložbenega načrta operaterja prenosnega sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 9/15 in 16/18, v nadaljevanju akt o metodologiji). V njem operater prenosnega sistema podrobneje predstavi naložbe, ki jih bo izvedel v naslednjih treh letih. Pri tem mora operater prenosnega sistema svoje predvidene naložbe po 7. členu akta o metodologiji, razdeliti glede na tip, vrsto, vplivno območje in fazo izvedbe. Pri tem pa se faze izvedbe delijo na: naložbe v gradnji (naložbe, za katere je bila na osnovi investicijske dokumentacije sprejeta in potrjena končna naložbena odločitev, faza načrtovanja je zaključena, gradnja pa se že izvaja); naložbe v pripravi (naložbe, za katere je začetek gradnje predviden v naslednjih treh letih) in naložbe v načrtovanju (naložbe v študije, lokacijsko in investicijsko dokumentacijo ter druge naložbe, ki bodo v triletnem obdobju še v fazi načrtovanja, začetek gradnje pa v em obdobju ni predviden). Organ na podlagi predhodno izvedenega posvetovanja (izvedenega na podlagi šestega odstavka 200. člena EZ-1) in preučitve skladnosti z nezavezujočim desetletnim razvojnim načrtom omrežja za Evropsko unijo, vsako leto v postopku izdaje soglasja (deseti odstavek 200. člena EZ-l), presodi, ali desetletni načrt pokriva vse potrebne naložbe. Organ je navedel, da iz zahtevane odločbe-soglasja izhaja, da družba Plinovodi na območju distribucijskega sistema Škofljica in distribucijskega sistema Grosuplje načrtuje dva projekta (M5 Jarše - Novo mesto in R5lc Kozarje - Vevče), ki bi lahko služila za priključitev DS Grosuplje na prenosni sistem. Nadalje iz zahtevane odločbe-soglasja tudi izhaja, da za nobenega od predmetnih projektov še ni določeno leto pričetka obratovanja, da projekta nista navedena med naložbami, ki jih bo družba Plinovodi kot OPS izvedla v letih 2016-2018, prav tako pa je tudi razvidno, da končni odločitvi o gradnji (FID - Final Investment Decision) še nista bili sprejeti. Prav tako iz zahtevane odločbe-soglasja tudi izhaja, da je projekt R51c Kozarje - Vevče v fazi priprave državnih prostorskih načrtov, projekt M5 Jarše - Novo mesto pa v fazi idejne zasnove. Navedeni podatki izhajajo iz Razvojnega načrta prenosnega plinovodnega omrežja za leti 2017-2026 in Naložbenega načrta za obdobje 2017-2019. Organ je v času izdaje te odločbe preveril, ali je morda iz zadnjega potrjenega razvojnega načrta za obdobje 2018 - 2027, katerega priloga je Naložbeni načrt za obdobje 2018-2020, razvidno, če se je morda faza gradnje za zgoraj navedena projekta že pričela. Vendar pa je ob pregledu tega naložbenega načrta bilo ugotovljeno, da je projekt M5 Druga etapa Jarše - Grosuplje v fazi načrtovanja, kar pomeni, da se gradnja še ni pričela (niti še projekt nima FID); projekt R51c Kozarje-Vevče pa je v fazi priprave, kar pomeni, da je načrtovan pričetek gradnje v naslednjih treh letih. Kot je Upravno sodišče (sodba št. I U 1488/2011-95 z dne 18. 4. 2012) glede pojma porabe javnih sredstev že zavzelo stališče, da gre za porabo javnih sredstev le tedaj, ko gre za nek odhodek, ko se javna sredstva za nekaj porabijo, od koder jih država več ne dobi nazaj. Posledično to pomeni, da do porabe javnih sredstev v konkretnem primeru še ni prišlo. Glede na navedeno, se po oceni organa, za razkritje podatkov o predračunski vrednosti izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče ter prenosnega plinovoda M5 na odseku Jarše - Grosuplje, ne more uporabiti določba iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po Zakonu o varstvu okolja (Ur. I. RS, št. 39/06-UPB s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1) so javni tudi okoljski podatki (110. člen ZVO-1). Okoljski podatek je med ostalim podatek o emisijah in informacija o obremenjevanju okolja. Emisija je tudi neposredno ali posredno izpuščanje ali oddajanje snovi v tekočem, plinastem ali trdnem stanju ali energije (hrup, vibracije, sevanje, toplota in svetloba) iz posameznega vira v okolje. Ker noben od načrtovanih projektov še ni realiziran do te mere, da bi ga lahko opredelili kot okoljski podatek, je tudi po tej podlagi z internim aktom varovan podatek o višini načrtovanih projektov izgradnje prenosnega plinovodnega omrežja lahko zaupen po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 in s tem ni javen po ZVO-1. Ker podatek o višini načrtovanih projektov izgradnje prenosnega plinovodnega omrežja ni v zvezi s kršitvijo zakona ali dobrih poslovnih običajev in prosilka teh okoliščin niti ne zatrjuje, organ ugotavlja, da tudi izključitve iz tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 niso podane. Organ je glede na določilo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ presojal še obstoj javnega interesa glede razkritja zahtevanih podatkov in ugotovil, da prosilka javnega interesa ni konkretno uveljavljala. Tudi ni mogoče zaključiti, da bi bilo nerazkritje informacije v škodo javnemu interesu ali javnosti. Interes za razkritje podatka prosilka utemeljuje z zasebnim interesom, zato izjema po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ ni podana.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 19. 6. 2018 pri organu vložila pritožbo, saj so po oceni prosilke podatki, kot sta ocenjen strošek gradnje in ocena vrednosti investicije, pomembni zato, ker je le s temi podatki moč oceniti, ali je bila odločba, za katero se zahteva vpogled, dejansko izdana na podlagi analize in ekonomske upravičenosti projekta in kakšni so ti parametri. Nobene poslovne skrivnosti ni, če se za nek projekt, ki ga načrtuje javno podjetje, razkrije ocena vrednosti projekta. Ker gre za podjetje, ki izvaja javno službo, ki mora prejemati nadomestila v skladu s kriteriji sodbe SEU Altmark, je interes javnosti, da izve, v kakšni višini investicij načrtuje podjetje gradnjo omrežja, da bi se lahko podala ocena, ali so kriteriji sodbe Altmark izpolnjeni in določeni na podlagi analize stroškov, ki bi jih imelo povprečno, dobro vodeno podjetje. Prosilka zaradi tega meni, da je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.
V skladu z 241. čl. ZUP je organ poslal pritožbo v odgovor stranskemu udeležencu Plinovodi d.o.o., da se izreče o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih. Stranski udeleženec Plinovodi d.o.o. je v dopisu z dne 3. 7. 2018 navedel, da je s sklepom družbe določeno, da so naložbeni načrti, ki jih kot operater prenosnega sistema zemeljskega plina pripravlja na podlagi Energetskega zakona, opredeljeni kot poslovna skrivnost. Podatki o ocenjenih vrednostih naložb operaterja prenosnega sistema zemeljskega plina, ki so povzeti v soglasju, ki je predmet zahteve, izhajajo iz naložbenega načrta družbe Plinovodi d.o.o., kar predstavlja poslovno skrivnost družbe, zato so podatki v izpodbijani odločbi ustrezno prekriti. Po oceni stranskega udeleženca je organ celovito presojal ustreznost izjeme od prostega dostopa in pravilno odločil, da je izjema poslovne skrivnosti dovoljena in utemeljena. Po mnenju stranskega udeleženca prekriti podatki ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev, prav tako ne gre za podatke o emisijah, niti ni podan javni interes, na katerega se prosilka, brez obrazložitve, sklicuje šele v pritožbi. Stranski udeleženec je poudaril, da prosilka v postopku po ZDIJZ ne more izkazovati pravnega interesa za vsebinsko presojo odločitve organa v postopku izdaje soglasja k priključitvi distribucijskega sistema zemeljskega plina v Občini Grosuplje na distribucijski sistem zemeljskega plina v Občini Škofljica, saj je postopek, v katerem se odloča o stroškovni in razvojni smiselnosti ter varnosti in zanesljivosti delovanja sistemov, pravnomočno zaključen.
Organ je pritožbo prosilke kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 9. 7. 2018, št. 19-9/2018-20/628, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem se je organ opredelil do pritožbenih navedb, da ne gre za poslovno skrivnost, če se za projekt, ki ga načrtuje javno podjetje, razkrije ocena vrednosti projekta. Organ je v zvezi s tem navedel, da je družba Plinovodi d.o.o., kot operater prenosnega sistema in kot stranski udeleženec v tem postopku izkazala obstoj subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti. Ne glede na to je organ v postopku ugotavljal obstoj izjeme po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je ob tem ponovno poudaril, da iz odločbe-soglasja št. 143-11/2015-58/245 z dne 30. 8. 2016 (ki je predmet pritožničine zahteve) izhaja, da: družba Plinovodi na območju distribucijskega sistema Škofljica in distribucijskega sistema Grosuplje načrtuje dva projekta (M5 Jarše - Novo mesto in R51c Kozarje - Vevče), ki bi lahko služila za priključitev DS Grosuplje na prenosni sistem; za nobenega od predmetnih projektov še ni določeno leto pričetka obratovanja; projekta nista navedena med naložbami, ki jih bo družba Plinovodi kot operater prenosnega sistema izvedla v letih 2016-2018; končni odločitvi o gradnji (FID - Final Investment Decision) še nista bili sprejeti, je projekt R51c Kozarje - Vevče v fazi priprave državnih prostorskih načrtov, projekt M5 Jarše - Novo mesto pa v fazi idejne zasnove. Prav tako organ poudarja, da iz zadnjega potrjenega razvojnega načrta za obdobje 2018 - 2027, katerega priloga je Naložbeni načrt za obdobje 2018-2020 (torej gre za sedanje obstoječe stanje) izhaja, da je: projekt M5 Druga etapa Jarše - Grosuplje v fazi načrtovanja, kar pomeni, da se gradnja še ni pričela (niti še projekt nima FID); projekt R51c Kozarje-Vevče v fazi priprave, kar pomeni, da je načrtovan pričetek gradnje v naslednjih treh letih. V kolikor bi ta zneska (ocenjen strošek izgradnje in ocenjena naložba) do izdaje izpodbijane odločbe že bila porabljena, bi organ lahko presojal in se postavil na stališče, da je šlo za porabo javnih sredstev. Ker pa je v tem času en projekt šele v fazi načrtovanja, za drug projekt pa se pričetek gradnje šele načrtuje, je organ mnenja, da o porabi javnih sredstev še ne more govoriti, saj zneska, ki sta navedena in zakrita v zahtevani odločbi-soglasju, nista bila porabljena. Glede na to, da noben od načrtovanih projektov še ni realiziran do te mere, da bi ga lahko opredelili kot okoljski podatek, se je organ postavil na stališče, da je tudi po tej podlagi z internim aktom varovan podatek o višini načrtovanih projektov izgradnje prenosnega plinovodnega omrežja lahko zaupen po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 in s tem ni javen po Zakonu o varstvu okolja. Organ je ob tem še navedel, da glede na vse ugotovljeno ni mogoče zaključiti, da bi bilo nerazkritje informacije v škodo javnemu interesu ali javnosti. Interes za razkritje podatka je prosilka namreč v vlogi utemeljevala z zasebnim interesom, obstoj javnega interesa pa zatrjuje šele v sami pritožbi, z navajanjem kriterijev iz sodbe SEU Altmark, kar po mnenju organa v konkretni zadevi nima povezave.
Pritožba je utemeljena.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in jih je tudi posredoval IP, prav tako sodijo v delovno področje organa, kot je podrobno pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
Glede na to, da stranski udeleženec ni nasprotoval odločitvi organa v delu, v katerem je organ prost dostop dovolil, IP poudarja, da je v tem delu odločitev organa pravnomočna, zato te informacije v pritožbenem postopku niso bile več predmet presoje IP.
IP se je v nadaljevanju opredeli do zatrjevane izjeme poslovne skrivnosti glede dostopa do ocenjenega stroška izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjene naložbe v M5 na odseku Jarše – Grosuplje, do katerih je organ zavrnil dostop v odločbi - soglasje Agencije za energijo, št. 143-11/2015-58/245 z dne 30. 8. 2016.
IP se strinja z navedbami organa in stranskega udeleženca, da informacije iz naložbenega načrta predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, saj je stranski udeleženec predložil sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 26. 5. 2016, ki določa, da se naložbeni načrti, ki jih družba Plinovodi d.o.o., kot operater prenosnega sistema zemeljskega plina pripravi in priloži desetletnim razvojnim načrtom omrežja, skladno z 200. členom EZ-1, določijo za poslovno skrivnost. Glede na to, da se je organ v izdanem soglasju, pri navajanju zgoraj navedenih informacij o ocenjenih stroških, neposredno skliceval na naložbeni načrt stranskega udeleženca[1] (v katerega je IP vpogledal), gre torej za podatke, ki izhajajo iz dokumenta, ki predstavlja poslovno skrivnost družbe Plinovodi d.o.o. To pomeni, da so izpolnjeni osnovni kriteriji, ki jih za obstoj poslovne skrivnosti predvideva prvi odstavek 39. člena ZGD-1. Ker že obstoj poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 zadosti obstoju izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP ni posebej opredeljeval do objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, kot je pravilno zaključil tudi organ.
IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali gre morebiti za informacije, ki se v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo opredeliti kot poslovna skrivnost, ker so javne po zakonu, predstavljajo kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev. Navedeno presojo je izvedel tudi organ, ki pa se je pri tem osredotočil zgolj na vprašanje porabe javnih sredstev v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ (do katerega se bo IP sicer opredelil v nadaljevanju). Po oceni IP pa je treba primarno izvesti preizkus z vidika vprašanja zakonske regulacije področja izdaje soglasja po EZ-1, v zvezi s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1.
IP ugotavlja, da je organ na podlagi 216. čl. EZ-1 pristojen izdati soglasje (ki je predmet zahteve prosilke) v primeru vloge, da se en distribucijski sistem priključi na drug distribucijski sistem. Organ pri izdaji soglasja upošteva desetletni razvojni načrt prenosnega plinovodnega omrežja in razvojni načrt distribucijskega omrežja ter izda soglasje, če je:
- povezovanje distribucijskih sistemov stroškovno in razvojno smiselno in
- zagotovljena ustrezna varnost in zanesljivost obratovanja vseh zadevnih distribucijskih sistemov (7. točka 216. čl. EZ-1).
Zakonodajalec je torej izdajo soglasja vezal tudi na oceno stroškov, kar pomeni, da gre za informacije, ki so zakonsko regulirane z vidika, da ocena stroškov mora biti narejena, saj sicer ni mogoče preveriti izpolnjevanja zakonskih kriterijev za izdajo soglasja. Ocena stroškov, ki izhaja iz naložbenega načrta, tako ni izdelana (samo) zaradi lastnih poslovnih interesov stranskega udeleženca, temveč ga k temu zavezuje zakon, saj gre za področje izvajanja gospodarske javne službe za zagotavljanje materialne javne dobrine v javnem interesu zaradi zadovoljevanja javnih potreb. Slednje izhaja iz obrazložitve soglasja, v katerem so podatki o stroških (npr. izgradnje prenosnega plinovoda, izgradnje merilno regulacijske postaje, ipd.) ena izmed ključnih presoj s strani organa za izdajo soglasja in so neposredno povezani tudi s samo varnostjo in zanesljivostjo obratovanja vseh zadevnih distribucijskih sistemov, kar pa posledično posega tudi na področje okolja ter življenja in zdravja ljudi (več o tem v nadaljevanju). Da je ocena stroškov zakonsko regulirana z vidika obstoja in presoje višine, izhaja tudi iz 3. odstavek 252. člena EZ-1, ki organu omogoča, da lahko v predvidene naložbene načrte tudi poseže: »Če agencija pri oceni naložbenih načrtov ugotovi, da ima upoštevanje vseh naložb iz naložbenega načrta v upravičenih stroških operaterja sistema prevelik vpliv na omrežnino, lahko naloži operaterju sistema, naj pri določitvi predloga regulativnega okvira upošteva le določene naložbe po prioritetnem vrstnem redu, kot so opredeljene v naložbenem načrtu«.
IP glede na navedeno ugotavlja, da sta ocenjeni strošek izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjena naložba v M5 na odseku Jarše – Grosuplje vključeni v zakonsko regulacijo v zvezi z izvajanjem gospodarske javne službe, zato v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne moreta predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca ter posledično ne predstavljata izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je torej v delu izpodbijane odločbe, v katerem je zavrnil dostop do zgoraj navedenih podatkov zmotno uporabil materialno pravo, zato je IP v tem delu pritožbi ugodil in odločil, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
IP se nadalje ne strinja z ugotovitvijo organa, da zahtevane informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, ne sodijo med okoljske podatke. Organ je svojo odločitev utemeljil z dejstvom, da je okoljski podatek med ostalim podatek o emisijah in informacija o obremenjevanju okolja. Emisija je tudi neposredno ali posredno izpuščanje ali oddajanje snovi v tekočem, plinastem ali trdnem stanju ali energije (hrup, vibracije, sevanje, toplota in svetloba) iz posameznega vira v okolje. Ker noben od načrtovanih projektov še ni realiziran do te mere, da bi ga lahko opredelili kot okoljski podatek, je organ zaključil, da ne gre za javne podatke po ZVO-1. IP ugotavlja, da je organ pri opredelitvi okoljskih podatkov očitno izpustil sicer zelo široko definicijo okoljskih podatkov, ki brez dvoma ni omejena samo na obstoječe, že zgrajene objekte, temveč zahteva široko transparentnost že v fazi samih priprav, da se s tem prepreči nastanek škodljivih vplivov na okolje, še predno le ti nastanejo. Glede na navedeno je treba razrešiti vprašanje, ali informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, sodijo med okoljske podatke, ki so vselej javni (načelo javnosti 13. člen ZVO-1 in druga alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) oziroma, ali gre za takšne vrste informacij, ki so neposredno povezane z vprašanji varstva okolja, kjer je interes javnosti vselej izredno močan?
Temeljne standarde glede dostopa do informacij na področju okolja, sodelovanja javnosti v postopkih odločanja glede okolja in učinkovitega varstva navedenih pravic predstavlja Aarhuška konvencija, ki v 2. členu določa, da "okoljske informacije" pomenijo vse pisne, vizualne, zvočne in elektronske informacije ali informacije v kakšni koli drugi materialni obliki: a) o stanju elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, prst, zemljišča, krajina in naravna območja, biološka raznovrstnost in njene sestavine, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, in o medsebojnem vplivu teh elementov; b) o dejavnikih, kot so snovi, energija, hrup in sevanje, ter o dejavnostih ali ukrepih skupaj z upravnimi ukrepi, okoljskimi sporazumi, politikami, zakonodajo, načrti in programi, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na elemente okolja iz pododstavka a), o analizah stroškov in koristi ter o drugih ekonomskih analizah in predpostavkah, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju; c) o zdravstvenem stanju in varnosti ljudi, življenjskih razmerah ljudi, stanju kulturnih znamenitosti in objektov, če nanje vpliva ali bi lahko vplivalo stanje elementov okolja ali s temi elementi povezani dejavniki, dejavnosti ali ukrepi iz pododstavke b); Kateri podatki štejejo za okoljske podatke pa določa tudi 110. člen ZVO-1, in sicer so to zlasti podatki o: 1. stanju okolja in njegovih delov, 2. naravnih pojavih, 3. naravnih dobrinah (naravnem javnem dobru, naravnih vrednotah in biološki raznovrstnosti, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, ter naravnih virih), 4. emisijah, odpadkih in nevarnih snoveh, vključno z informacijami o obremenjevanju okolja, ki ga povzročajo, in okoljskih nesrečah, 5. dejavnostih, vključno s postopki državnih organov, občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc, vključno s temi akti, registri in evidencami, 6. skupnih naložbah iz 140. člena tega zakona, 7. ekonomskih analizah in ocenah, uporabljenih pri sprejemanju ukrepov iz prejšnje točke, 8. zdravstvenem stanju, varnosti in življenjskih razmerah ljudi, vključno s podatki o onesnaženosti prehranjevalnih verig, ter stanju objektov kulturne dediščine, če nanje vpliva ali bi lahko vplivalo obremenjenost okolja, ali z njimi povezani dejavniki ali postopki in dejavnosti iz 4. točke tega odstavka, in 9. varnostnih ukrepih za preprečevanje večje nesreče, ki jih mora izvesti povzročitelj tveganja.
Iz omenjenih opredelitev okoljskih informacij izhaja, da med okoljske podatke sodijo vse informacije, ki kakor koli posegajo v okolje, to je tisti del narave, kamor seže ali bi lahko segel vpliv človekovega delovanja (3. člen ZVO-1). Izgradnja prenosnega plinovoda pomeni poseg v okolje in prostor tako v fizičnem smislu kakor tudi z vidika obremenitve okolja, zato ni nobenega dvoma, da vse informacije, ki se nanašajo na morebitno izgradnjo prenosnega plinovoda, predstavljajo okoljske informacije. Zato prosto dostopnih podatkov ni mogoče verodostojno obravnavati ločeno od ocene stroškov, ki so predmet presoje v konkretnem primeru. Takšnemu zaključku pritrjuje tudi zgoraj navedena »definicija okoljskih podatkov«, ki je v svoj okvir izrecno zajela tudi informacije »o analizah stroškov in koristi ter druge ekonomske analize in predpostavke, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju«, kar je izrednega pomena prav v fazi, ko posega v okolje še ni bilo. Slednje po oceni IP izhaja iz dejstva, da količina oziroma vrednost finančnih sredstev sovpliva na okoljske odločitve, saj se pri tovrstnih projektih, ki vplivajo na okolje, ob tem pa delujejo na trgu, vselej zastavlja vprašanje, ali ni zaradi želje po čim manjših stroških in čim večjem dobičku ogrožen ali zanemarjen tisti del projekta, ki mora ustrezati okoljevarstvenim zahtevam. Zato je za samo kredibilnost dokumenta pomembno, da je prosto dostopen kot celota, ki prikaže resnično dejansko stanje, še zlasti, ker gre za izvajanje gospodarske javne službe, saj le informirana javnost lahko zaupa v odločitve, ki posegajo v življenje in zdravje ljudi. Zato je pri tovrstnih vprašanjih po oceni IP ključno, da so informacije odprte, pregledne in celostno dostopne.
Po mnenju IP gre torej glede na vsebino zahtevane informacije nedvomno za takšne vrste okoljskih podatkov, ki jih je zakonodajalec želel vključiti v izjemo od izjem iz druge alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena dostop dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Energetski in okoljski projekti posamezne države so izrednega pomena ne samo za ljudi, ki v njej živijo, temveč tudi širše, zato so zahtevane informacije, v skladu z Aarhuško konvencijo in Direktivo 2003/4/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o dostopu do informacij o okolju in druge alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, podvržene večji preglednosti.
IP nadalje ugotavlja, da je nepravilen zaključek organa, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji po prvi alineji drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki preseže obstoj izjeme, če gre za podatek o porabi javnih sredstev. Organ je navedel, da je projekt M5 Druga etapa Jarše - Grosuplje v fazi načrtovanja, kar pomeni, da se gradnja še ni pričela (niti še projekt nima FID); projekt R51c Kozarje-Vevče pa je v fazi priprave, kar pomeni, da je načrtovan pričetek gradnje v naslednjih treh letih. Na dodatno vprašanje IP je organ še pojasnil, da je iz Naložbenega načrta za obdobje 2018-2020 razvidno, da je projekt M5 Druga etapa: Jarše – Grosuplje, še v fazi načrtovanja in namenjena sredstva sploh še niso bila porabljena in se tudi ne načrtuje njihova poraba vse do leta 2020. Pri projektu R51c Kozarje – Vevče, pa je bilo do izdaje odločbe-soglasja organa že porabljen določen znesek, ker pa je bil pri tem projektu porabljen le del sredstev in ne celota, je organ ob upoštevanju sodne prakse, celoten znesek skupne vrednosti naložbe zakril.
Glede na zgoraj navedeno obrazložitev organa IP ocenjuje, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je stranski udeleženec uporabnik javnih sredstev v delu, ko izvaja dejavnost gospodarske javne službe, saj pojem »poraba javnih sredstev« ne zajema samo proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe, za izvajanje javne službe, pridobi iz drugih virov, npr. od končnih uporabnikov[2]. Povedano drugače, stranski udeleženec je torej v delu, v katerem izvaja dejavnost kot gospodarsko javno službo, uporabnik javnih sredstev, saj je kot javna sredstva treba šteti tudi sredstva, ki jih uporabniki plačujejo za storitve gospodarske javne službe (omrežnino). Organ pa je pojasnil, da se navedene naložbe financirajo iz omrežnin, torej preko plačila končnih uporabnikov, ki se obravnavajo kot javna sredstva. Sporno pa je nadalje vprašanje, ali so v situaciji, ko gre za ocenjeno vrednost, ki dejansko še ni bila porabljena oz. ne v celoti (pri drugem projektu), izpolnjeni pogoji iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP ugotavlja, da so pogoji izpolnjeni. Organ se je pri utemeljitvi sicer skliceval na sodno prakso Upravnega sodišča (sodba št. I U 1488/2011-95 z dne 18. 4. 2012[3]), čeprav je v določene delu enega projekta že prišlo do same porabe in je v tem delu odločitev organa v direktnem nasprotju s sodno prakso. Vendar pa IP opozarja na novejšo sodno prakso Upravnega sodišča, ki se nanaša prav na izvajanje koncesije gospodarske javne službe, in sicer na sodbo št. IIU 410/2016.12 z dne 7. 3. 2018, v kateri je sodišče poudarilo, da je »za porabo javnih sredstev v smislu prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ treba šteti tudi vsak sporazum o (bodoči) porabi javnih sredstev, četudi dogovor še ni stopil v veljavo in se z javnimi sredstvi tudi še ni razpolagalo«. Sodišče je ob tem še navedlo, da se koncesionirana gospodarska javna služba izvaja v javnem interesu, ki se ob uporabi teleološke in sistematične razlage nanaša na izvajanje javne funkcije v širšem pomenu, zato gre za informacije, ki so po zakonu javne. V skladu z novejšo sodno prakso tako o porabi javnih sredstev ni mogoče govoriti le v primeru dejanske porabe, temveč se zahteva širša transparentnost, kadar so predmet presoje informacije, ki se nanašajo na izvajanje gospodarske javne službe. To pomeni, da gre za podatke o porabi javnih sredstev tudi takrat, ko so sredstva za izvajanje gospodarske javne službe zgolj namenjena oz. ocenjena, kot je to v obravnavanem primeru.
Glede na vse navedeno ni mogoče slediti odločitvi organa, da ocenjeni strošek izgradnje prenosnega plinovoda R51c Kozarje - Vevče in ocenjene naložbe v M5 na odseku Jarše – Grosuplje ne predstavljata informacije, ki sta po zakonu javni.
Prosilka se je v pritožbi sklicevala tudi na javni interes, vendar pa ob ugotovitvi, da je zatrjevana izjema poslovne skrivnosti presežena s prvo in drugo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP do interesa javnosti ni posebej opredeljeval. Sicer je pa IP že pri ugotovitvi, da gre za okoljske podatke, poudaril, da je pri okoljskih informacijah vselej podan velik interes javnosti, zato jih je zakonodajalec tudi opredelil kot absolutno javne.
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil pravni predpis, zato je IP pritožbi prosilke ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v zavrnilnem delu odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni po vročitvi te odločbe posredovati informacije, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Organ je IP predložil Naložbeni načrt družbe Plinovodi d.o.o. za obdobje 2017-2019, ki ga je organ prejel maja 2016. Označen je z oznako ZAUPNO in vsebuje informacije, glede katerih je organ prosilki zavrnil dostop.
[2] Tako tudi npr. sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 med »javna sredstva, ki se lahko porabijo samo za vnaprej določen namen, ki ga zasleduje država«, uvršča tudi »sredstva iz koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država«, tako tudi odločba IP št. 090-66/2012/9 z dne 17. 5. 2012 in št. 090-266/2014 z dne 16. 1. 2015, čemur sledi tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017.
[3] Sodba št. I U 1488/2011-95 z dne 18. 4. 2012 glede pojma porabe javnih sredstev: za porabo javnih sredstev gre le tedaj, ko gre za nek odhodek, ko se javna sredstva za nekaj porabijo, od koder jih država več ne dobi nazaj.