prosilec - Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo

POVZETEK:

Prosilec je zahteval pogodbo med organom in Mestno občino Ljubljana ter vpogled v pravno mnenje Državnega odvetništva. Organ je zahtevi delno ugodil, prosilcu posredoval pogodbo, dostop do pravnega mnenja pa zavrnil zaradi obstoja izjeme notranjega delovanja organa po 11. Točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec se je pritožil, ker je menil, da zahtevano mnenje predstavlja porabo javnih sredstev in je zato prosto dostopno. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da bi razkritje takega pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj pravno mnenje vsebuje napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem (odprtem) primeru in vsebuje že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so v konkretnem (odprtem) primeru že sporna. Institut delnega dostopa v konkretnem primeru ni prišel v poštev, zato je IP pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-129/2018/2
Datum: 13. 6. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 23. 5. 2018, zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-11/2018-13 z dne 17. 4. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 23. 5. 2018 zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 090-11/2018-13 z dne 17. 4. 2018, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 21. 3. 2018 zahteval pogodbo, sklenjeno med Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo in Mestno občino Ljubljana v zadevi dodelitve sredstev za izvedbo Druge faze infrastrukturnega projekta »Sava – reka, ki povezuje« in vpogled v mnenje Državnega odvetništva Republike Slovenije, ki ga je poslalo Direktoratu za regionalni razvoj. V primeru, da bo prosilcu vpogled odobren, je želel prejeti fotokopije po pošti.

Organ je 28. 3. 2018 prosilcu posredoval fotokopijo Pogodbe o sofinanciranju, št. C2130-13S3301159, za operacijo »Sava – reka, ki povezuje«, v zvezi z mnenjem Državnega odvetništva, št. M2-A044-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018, pa izdal zavrnilno odločbo, št. 090-11/2018-13 z dne 17. 4. 2018, zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je bilo mnenje sestavljeno v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov in izdano na podlagi 25. člena Zakona o državnem odvetništvu (ZDOdv). Organ je namreč 8. 12. 2017 zaprosil Državno odvetništvo za mnenje v zvezi z zahtevkom za vračilo sredstev Mestne občine Ljubljana v višini 591.304,67 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Državno odvetništvo je dne 30. 1. 2018 izdalo zahtevano mnenje. Po prejemu zahteve prosilca je organ zaprosil Državno odvetništvo za mnenje, ali lahko zahtevani dokument poda prosilcu kot informacijo javnega značaja. Državno odvetništvo je z dopisom z dne 16. 4. 2018, podalo mnenje, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, saj mnenje, predstavlja izjemo po 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Skladno s 3. členom ZDOdv Državno odvetništvo Republike Slovenije v odnosu do stranke deluje po načelu medsebojnega zaupanja. Pri zahtevanem dokumentu gre za pravno mnenje po prvem odstavku 25. člena ZDOdv, ki v večini niso pravna stališča glede splošnih določil pogodb ali splošnih ravnanj organa, ampak vsebujejo že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so med organom in prosilcem že sporna. Pravna mnenja tako vsebujejo že pravne posledice ravnanj strank, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom in podobno. Iz tega razloga bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti. V konkretnem primeru tudi organ utemeljuje motnje v delovanju organa kot tudi motnje v delovanju Državnega odvetništva Republike Slovenije s tem, da bi razkritje mnenja, ki vsebuje ugotovitve in priporočila glede nadaljnjega postopanja organa glede zahtevka za vrnitev sredstev, brez poznavanja celotne zadeve oziroma vseh pomembnih dejstev, lahko povzročilo, da bi se pojavili sumi in očitki, ki bi se kasneje izkazali za neutemeljene. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo do napačnih zaključkov. S posredovanjem dokumenta bi organoma nastala škoda na javnemu ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje. Gre za škodo, ki jo je v dobi nekritičnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti težko odpraviti. V javnosti namreč za vedno ostane dvom o netransparentnem, nesmotrnem ali celo nezakonitem delovanju organa.

Prosilec je 23. 5. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-11/2018-13 z dne 17. 4. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo, saj je menil, da je organ nepravilno zavrnil dostop do mnenja, in prerekal navedbe organa, da bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Če je Državno odvetništvo RS ugotovilo, da predlog zahtevka omogoča povračilo izplačanih sredstev, vpogled v zahtevano mnenje v ničemer ne more škodovati postopku povračila sredstev. Če je Državno odvetništvo RS ugotovilo, da predlog zahtevka ne omogoča povračila izplačanih sredstev zaradi objektivnih okoliščin, vpogled v mnenje prav tako ne more škodovati postopku, saj v tem primeru zahteve za povračilo izplačanih sredstev ni mogoče izvesti. Prav tako izvedbi postopka ne more škodovati vpogled v mnenje, če je Državno odvetništvo RS ugotovilo, da trenutni predlog zahtevka ne omogoča povračila izplačanih sredstev zaradi subjektivnih okoliščin (npr. nepopolne priprave zahtevka), saj mora v tem primeru organ zgolj ustrezno preoblikovati zahtevek. Prosilec je še navedel, da je v mnenju mogoče tudi prekriti občutljive informacije, sam vpogled pa bi omogočil zgolj vpogled v stanje postopka, ki kljub potrjenim kršitvam lastništva predmeta operacije in veljavni podpisani pogodbi traja (pre)dolgo.

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-11/2018-18 z dne 5. 6. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali mnenje Državnega odvetništva RS, št. M2-A044-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018 (v nadaljnjem besedilu mnenje), predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Organ je dostop zavrnil zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je prosilec menil, da gre v obravnavanem primeru za porabo javnih sredstev, je IP v pritožbenem postopku ugotavljal, ali je glede mnenja podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa) , zaradi katere se zavrne dostop do zahtevane informacije oz. ali je podana izjema iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (poraba javnih sredstev) , zaradi katere se dostop do zahtevane informacije kljub vsemu dovoli.

Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:
1.    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;
2.    razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, je IP ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za dokument, ki je (bil) sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem zato sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, policijska navodila za identifikacijo prestopnikov, pa tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, navodila v zvezi s prevozom zapornikov, seznami opremljenosti z orožjem in drugo obrambno opremo . Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Zahtevano mnenje predstavlja tako korespondenco med dvema organoma (med organom in Državnim odvetništvom RS), kot dokument, ki je namenjen pripravi odločitve organa v zvezi z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka. V tem in tovrstnih dokumentih je vsebovana strategija dela državnega organa oz. Državnega odvetništva RS in materializirana reprezentacija sodelovanja med dvema organoma Republike Slovenije. Po 3. členu Zakona o državnem odvetništvu (Uradni list RS, št. 23/17, v nadaljnjem besedilu ZDOdv) državno odvetništvo, ki zastopa državo in državne organe, ščiti premoženjske in druge pravice in interese Republike Slovenije in s tem krepi delovanje pravne države. Poleg tega pa opravlja tudi naloge pravnega svetovanja. Po 24. členu ZDOdv državno odvetništvo državi in državnim organom svetuje v premoženjskopravnih zadevah. Na zahtevo državnega organa pa mora državno odvetništvo oblikovati tudi pravna mnenja, povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije, ter pravna mnenja o skladnosti mnenj in ravnanj državnih organov s prakso sodišč v Republiki Sloveniji ter prakso mednarodnih sodišč in mednarodnih arbitraž (prvi odstavek 25. člena ZDOdv). T.i. svetovalni funkciji je večjo težo dal prav ZDOdv, ki je bil sprejet 25. 4. 2017. Kot je zapisano v predlogu ZDOdv  zahtevati pravno mnenje od državnega odvetništva je koristno v vsakem primeru tako s stališča individualnih kot širših interesov, sodelovanje državnega odvetništva pa lahko znatno pripomore, da so sklenjena pravnoposlovna razmerja usklajena z interesi pogodbenih strank, kakor tudi s pozitivnimi predpisi. To nakazuje na to, da je predvsem za uspešno uveljavljanje zahtevkov, potrebno ščititi zaupnost komunikacije med organom in državnim odvetništvom, ki ga zastopa oz. mu pravno svetuje. V mnenju se pojavljajo usmeritvena navodila, smernice, vprašanja itd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interese. Po oceni IP bi razkritje takega pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj pravno mnenje vsebuje napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem (odprtem) primeru. Kot je organ zapisal tudi v izpodbijani odločbi, konkretno pravno mnenje po prvem odstavku 25. člena ZDOdv v večini ne vsebuje več zgolj golih pravnih stališč glede splošnih določil pogodb ali splošnih ravnanj organa, ampak vsebuje že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so v konkretnem (odprtem) primeru že sporna.

IP je tako ugotovil, da sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa zakon. Na prost dostop do mnenja pa ne more vplivati niti navedba prosilca, da je mnenje prosto dostopno, ker so bila pri tem projektu dodeljena javna sredstva. Ta pritožbeni razlog po mnenju IP ne zdrži, čeprav se po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev in se le-ti med drugim ne nanašajo na primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Pri konkretnem mnenju ne gre za dodeljevanje javnih sredstev, ampak za dokument, ki je bil pripravljen in posredovan organu na podlagi prvega odstavka 25. člena ZDOdv in kot tak ne predstavlja informacije o neposredni porabi javnih sredstev.

Prosilec se je skliceval tudi na delni dostop do mnenja, vendar IP opozarja, da izvedba delnega dostopa v praksi ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Če bi z uporabo instituta delnega dostopa prekrili vse varovane podatke, ki jih vsebuje zahtevano mnenje, ter tudi vse podatke, s pomočjo katerih bi bilo mogoče razbrati varovane podatke, bi prosilec razpolagal zgolj s številko dokumenta in datumom izdaje, z naslovnikom in pošiljateljem, z naslovom zadeve ter imenom državnega odvetnika, ki je mnenje podal. Navedeni podatki prosilcu ne bi prinesli nobenih smiselnih informacij, zaradi katerih je vložil zahtevo za pridobitev zahtevanega mnenja, ter nobene dodane vrednosti, saj je s temi podatki že seznanjen, izhajajoč iz izpodbijane odločbe. IP je že večkrat ugotovil, da delni dostop ni smiseln, kadar bi tak dokument predstavljal zgolj vsebinsko prazen dokument, ki bi bil brez posebne vrednosti za prosilca oziroma javnost (glej na primer odločbe IP, št. 090-93/2012/2 z dne 18. 4. 2012, št. 090-221/2016/2 z dne 28. 10. 2016, št. 090-46/2016/7 z dne 30. 8. 2016). Tudi Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni treba odobriti takrat, ko bi bil ta brez smisla, ko bi bili dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za upravičenca (primer Olli Mattila v. Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2001, ECR II-226). Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. Če bi pri izvedbi delnega dostopa prekrili vse podatke na način, da bi preprečili ogrozitev zaupnosti varovanih informacij, bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost, zato za prosilca ne bi bili več smiselni.

IP je zaključil, da mnenje, ki ga je zahteval prosilec, predstavlja izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, hkrati pa ni mogoče izvesti delnega dostopa do zahtevanega dokumenta. Organ je zahtevo prosilca zavrnil zaradi obstoja navedene izjeme, v izpodbijani odločbi pa se ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa, kar sicer predstavlja pomanjkljivost postopka, ki pa ni bistvena, ker ni vplivala na pravilnost odločitve o zahtevi. Ker je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pomanjkljivosti v postopku na prvi stopnji pa niso bistvene, je IP pritožbo na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP zavrnil kot neutemeljeno (1. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                         
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,            
svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,
informacijska pooblaščenka