prosilka - Ministrstvo za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje celotne dokumentacije v zvezi z Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju in posredovanje elektronske pošte za določeno časovno obdobje za določenega javnega uslužbenca. Organ je ravnal v skladu s 25. členom ZDIJZ, saj je menil, da je njeni zahtevi v celoti ugodil. Prosilka meni, da ji organ ni omogočil dostopa do vseh zahtevanih informacij, zato je zoper odločitev organa vložila pritožbo. V pritožbenem zahtevku je IP ugotovil, da organ res razpolaga z informacijami, ki prosilki niso bile posredovane. Ker je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje, je  IP iz navednega razloga zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-92/2018/7
Datum: 26. 6. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….. (v nadaljevanju prosilka) z dne 30. 4. 2018, zoper odločitev z dne 24. 4. 2018, Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 30. 4. 2018 se ugodi in se odločitev organa z dne 24. 4. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Ta mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Dne 20. 4. 2018 je IP prejel dopis prosilke, ki je vseboval pritožbo na zapisnik o vpogledu z dne 9. 3. 2018 ter pritožbo zoper odločitev organa z dne 13. 4. 2018. Iz posredovane dokumentacije izhaja, da je prosilka dne 9. 2. 2018 na podlagi določb ZDIJZ na organ naslovila zahtevo po vpogledu v vse elektronske baze, v katerih organ hrani vso dokumentacijo v zvezi z novo Uredbo o hrupu, za pripravo katere je odgovoren uslužbenec organa, …….. Ogled je bil izveden dne 9. 3. 2018. Nadalje iz dopisa prosilke izhaja, da je organ dne 15. 3. 2018 zaprosila za posredovanje izpisa elektronske pošte ……, za obdobje od dne 1. januarja 2017 do dne 15. 2. 2018.

V zvezi z navedeno zadevo je IP pri organu opravil poizvedbo. Ta mu je v vednost posredoval elektronsko sporočilo (odgovor organa), ki je bilo prosilki posredovano dne 24. 4. 2018 ob 9:29 uri. Iz slednjega izhaja, da je organ s tem, ko je prosilki posredoval obstoječi izpis uradne pošte ter zahtevane dokumente štel, da je njeni zahtevi v celoti ugodeno.

Prosilka se z navedenim stališčem organa ni strinjala, zato je dne 30. 4. 2014 IP posredovala dopis, v katerem navaja, da vztraja pri zgoraj navedenih navedbah. Navedeni dopis je IP dne 4. 5. 2018 v pristojno reševanje odstopil organu, ki pa je dne 8. 5. 2018 IP sporočil, da organ drugih dokumentov v tej zadevi nima in meni, da je zahtevi prosilki v celoti ugodil. Iz navedenega razloga je pritožbo prosilke organ v reševanje odstopil IP.
IP je prosilko seznanil z vsebino zgoraj navedenega dopisa organa ter ji pojasnil, da organ v predmetnem primeru ni zavrgel ali zavrnil njene zahteve za posredovanje dokumentacije, temveč  je organ ravnal v skladu s 25. členom ZDIJZ. Kot že navedeno, organ meni, da je njeni zahtevi v celoti ugodil. Hkrati je IP prosilko pozval, da v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZDIJZ, upoštevajoč, da organ zatrjuje, da ji je posredoval vse dokumente, natančno navede, kaj je še predmet spora oziroma kateri so tisti dokumenti, ki jih prosilka še vedno ni prejela.

Prosilka je na poziv IP odgovorila z dopisom z dne 6. 6. 2018, v katerem navaja, da ji (v skladu z njeno zahtevo z dne 9. 2. 2018) ni bil omogočen vpogled v vse elektronske baze, v katerih organ hrani vso dokumentacijo v zvezi z novo Uredbo o hrupu, za pripravo katere je odgovoren uslužbenec organa, ……... Prav tako prosilka vztraja pri posredovanju izpisa elektronske pošte ………. za obdobje od dne 1. 1. 2017 do dne 15. 2. 2018. Prosilki je bil namreč omogočen vpogled zgolj v elektronsko bazo IPP ter posredovan izpis za tri elektronska sporočila dotičnega javnega uslužbenca.

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP dne 20. 6. 2018 pri organu opravil ogled in camera, o katerem je napravil zapisnik št. 090-92/2018/6 z dne 20. 6. 2018. Ogled brez prisotnosti strank pomeni procesno dejanje IP, da kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezan po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da na načelni ravni dokumenti, s katerimi razpolaga organ, in ustrezajo vsem trem osnovnim kriterijem, ki so predeljeni v prvem odstavka 4. člena ZDIJZ (gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga, informacija se nahaja v materializirani obliki), predstavljajo informacije javnega značaja. Kar pa seveda ne pomeni, da so tovrstne informacije avtomatično tudi prosto dostopne.

V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZDIJZ lahko prosilec, če meni, da informacija, s katero se je seznanil, ni informacija javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi, od organa zahteva, da mu omogoči seznanitev z informacijo javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi. V kolikor organ ne odloči o njegovi zahtev, lahko prosilec vloži pritožbo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je organ zatrjeval, da je prosilki posredoval vse zahtevane dokumente, da drugih dokumentov nima in da šteje, da je bilo njeni zahtevi v celoti ugodeno. Prosilka se s takšnim stališčem organa ne strinja in meni, da ji organ ni posredoval vseh zahtevanih informacij, kar pomeni, da ji organ ni omogočil seznanitev z vsemi informacijami, ki jih je navedla v zahtevi.

V skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, se je IP, upoštevaje nasprotne navedbe organa in prosilke, odločil za izvedbo ogleda in camera. 

V zvezi z vpogledom v vse elektronske baze, v katerih organ hrani vso dokumentacijo v zvezi z novo Uredbo o hrupu, za pripravo katere je odgovoren uslužbenec organa, ………., je organ na ogledu in camera IP pojasnil, da je SPIS4 elektronska baza, v kateri se nahajajo vsi dokumenti, ki so del delovnega področja organa, pri čemer je vsaka baza vezana na konkretno delovno področje organa, zadeve v bazi pa so knjižene na posamezne strokovne uslužbence, gleda na dana pooblastila javnega uslužbenca. Baze, ki se nahajajo v SPIS4, so različne, od osebne pošte posameznega javnega uslužbenca, aktivne zbirke dokumentov, v katero so knjižene tekoče zadeve, kadrovskih zadev, MFrac (plačilni promet organa), signirnega načrta, zbirk za podpisovanje dokumentov, do IPP zbirke in drugih. Organ je pojasnil, da se v IPP zbirko knjižijo vsi predlogi in osnutki pravnih predpisov iz delovnega področja organa. Zadev v IPP zbirki je več, odvisno od števila predpisov, ki so v pripravi. Ena izmed zadev v IPP zbirki je vezana tudi na Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju, in je v času ogleda in camera zavedena pod št. EVA 2017-2550-0030 in knjižena na številko zadeve 007-108/2017. Organ je še dodal, da se vsa dokumentacija, vezana s sprejemom konkretne uredbe, vodi samo v tej zadevi, v katero pa je bil prosilki vpogled že omogočen (vpogled z dne 9. 3. 2018).

IP je s pomočjo vodje glavne pisarne organa preveril, če je mogoče do dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilke, priti preko splošnega iskalnika v SPIS4. Ko je organ v aktivno zbirko vpisal iskalno zahtevo, in sicer »Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju«, je iskanje vrnilo 38 zadetkov. Organ je pojasnil, da se »zadetki« nanašajo na splošna vprašanja glede tolmačenja uredbe, ne pa na sam postopek sprejemanja uredbe in so knjiženi na posamezne strokovne javne uslužbence. Kar je tudi razlog, da teh dokumentov ni v zadevi 007-108/2017 (zbirka IPP). 

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je prosilkina pritožbena navedba v zvezi z vpogledom v vse elektronske baze, utemeljena. Organ namreč ni ugotavljal obstoja in dostopa do dokumentov, ki se nahajajo v drugih elektronskih bazah in so prav tako predmet prosilkine zahteve. Prav tako IP na tem mestu dodaja, da bi bilo verjetno zadetkov še več, če bi v splošni iskalnik vnesli zgolj »Uredba o hrupu«. Slednje naj organ upošteva pri svojem delu v ponovljenem postopku.

V zvezi z elektronsko pošto ………., za obdobje od dne 1. januarja 2017 do dne 15. 2. 2018,  je organ na ogledu in camera pojasnil, da je prosilki posredoval pojasnilo glede evidentiranja elektronske pošte (pojasnilo z dne 24. 4. 2018 v zadevi 090-25/2018/16) ter da drugih dokazil organ nima. Organ je še dodal, da je vsak javni uslužbenec sam odgovoren za knjiženje uradnih dokumentov in elektronske pošte, ki prispe na njegov službeni elektronski naslov. V kolikor javni uslužbenec ne da naloga za knjiženje glavni pisarni, le-ta pošte ne knjiži. IP je vpogledal v zadevo št. 007-108/2017 (zbirka IPP) in ugotovil, da dopis, ki ga je pritožbi predložila prosilka (dopis civilne iniciative Zreče z dne 29. 11. 2017), ne obstaja oz. ni evidentiran. 

Tudi glede elektronske pošte je IP preveril, ali obstajajo zahtevana elektronska sporočila, in sicer na način, da je vodja glavne pisarne pri organu v aktivno zbirko vnesela parametre iskanja, in sicer datum, tj. od dne 1. 1. 2017 do dne 15. 2. 2018, in nosilca elektronskega naslova, tj. ……….. Iskanje po parametru vsebine v konkretnem primeru ni mogoče, pri čemer pa IP dodaja, da je v nekaterih zadevah že iz naslova zadeve razvidno, da gre za vsebino, s katero se je želela seznaniti prosilka. Iskanje je vrnilo 512 zadetkov.
IP pojasnjuje, da morajo biti za informacijo javnega značaja izpolnjeni trije osnovni pogoji, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Če so navedeni pogoji izpolnjeni, je organ pri postopanju in odločanju po ZDIJZ dolžan v nadaljevanju presojati, ali so dokumenti, ki predstavljajo informacije javnega značaja, javno dostopni (v celoti ali delno), in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta. IP ugotavlja, da organ navedenega v obravnavani zadevi ni storil. 

Organ je s tem, ko ni ugotovil resničnega dejanskega stanja in v ta namen ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, kršil načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP. Tudi iz določb ZUP o postopku pred izdajo odločbe izhaja, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Organ je torej dolžan nedvomno ugotoviti dejansko stanje. 

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:
1.     obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;
3.     razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4.     navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;
5.     razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6.     razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Kot že navedeno, je organ zmotno ugotovil dejansko stanje, ko je zatrjeval, da je z odgovorom z dne 24. 4. 2018 v celoti ugodil zahtevi prosilke in da z drugimi dokumenti ne razpolaga. IP je namreč na ogledu in camera ugotovil ravno nasprotno, da organ z določenimi dokumenti, ki še niso bili posredovani prosilki, razpolaga. Organ se v postopku na prvi stopnji ni opredelil do posameznih dokumentov z vidika njihove vsebine in ni presojal, ali je morebiti podana katera izmed zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena ali 5.a členu ZDIJZ, zaradi katere se dostop lahko zavrne. Glede na to, da je nepopolno ugotovil dejansko stanje, je organ posledično napačno uporabil materialno pravo, zaradi česar se izpodbijane odločitve ne da preizkusiti. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim tudi omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri konkretni dokumenti, ki jih zahteva prosilka, so predmet presoje. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje katero od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se mora (po posameznih dokumentih) konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. Organ naj pri oblikovanju izreka upošteva določbe prvega in drugega odstavka 22. člena ZDIJZ, iz katerih izhaja, da se pisna odločba izda, če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, in temu ustrezno oblikuje vsebino obrazložitve odločbe.

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilke utemeljena, zato je pritožbi ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. IP je tako odločitev organa odpravil na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi. 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila    :
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka