Radio Pro 1 d.o.o. - AKOS

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevane skice grafičnega prikaza iz razloga, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga. IP je namreč ugotovil, da je organ prišel do končnega izračuna v obravnavanem primeru z več vmesnimi fazami izračunov, pri čemer se grafični prikaz ni shranil, ampak samo numerični podatek o številu km2 v Excelovi datoteki, vendar je bila priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ relativno hitra in enostavna. Organ je namreč s pomočjo programa na podlagi vnesenih podatkov relativno hitro naredil izračun in tisk skice grafičnega prikaza. Upoštevaje navedeno je IP tako ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za ustvarjanje novega dokumenta s tem, ko je moral organ v obravnavanem primeru ponovno izvesti izračun na podlagi že vnesenih podatkov, katerega rezultat je zahtevana skica, ki jo je organ nato še natisnil. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-57/2018/6

Datum: 9. 4. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi RADIO PRO 1, d.o.o., Rozmanova ulica 34, 8000 Novo mesto, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Vrtačnik, d.o.o., Beethovnova ulica 9, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 26. 2. 2018, zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-3/2018/4 z dne 7. 2. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 26. 2. 2018 se ugodi in se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije št. 090-3/2018/4 z dne 7. 2. 2018 odpravi in se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu skico grafičnega prikaza področja pokrivanja, na podlagi katerega je organ izračunal višino plačila uporabe radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na lokaciji SVETINA, ugotovljenega v Odločbi o določitvi števila točk št. 38111-90/2017/5 z dne 6. 11. 2017.«.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 19. 12. 2017 zahteval skico grafičnega prikaza področja pokrivanja, na podlagi katerega je organ izračunal višino plačila uporabe radijske frekvence za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni lokaciji SVETINA, ugotovljenega v Odločbi o določitvi števila točk št. 38111-90/2017/5 z dne 6. 11. 2017 (v nadaljevanju: Odločba o določitvi števila točk).

Organ je z odločbo št. 090-3/2018/4 z dne 7. 2. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca zavrnil. Pri pregledu uradnih evidenc je namreč ugotovil, da dokumenti, kot jih je navedel prosilec, pri organu ne obstajajo. Navaja 4. člen ZDIJZ in ugotavlja, da morajo dokumenti v skladu z navedeno določbo obstajati in biti v posesti organa, vendar nadalje z vpogledom v uradne evidence ugotavlja, da domnevni dokumenti pri organu ne obstajajo in zato jih ne more posredovati. Pojasnjuje še, da je grafični prikaz vmesna faza izračuna, ki se v dokumentih ne shranjuje in ga organ zato nima. Po navedbah organa se shranjuje le numerično število kvadratnih kilometrov zapisano v odločbi.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 26. 2. 2018, zaradi kršitev materialnih določb ZDIJZ, bistvenih kršitev določb postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Iz obrazložitve Odločbe o določitvi števila točk izhaja, da je organ izračunal število točk, ki predstavlja plačilo za uporabo radijskih frekvenc, na podlagi matematične formule – 628 x D1 x D2, s tem da je faktor D1 odvisen od izračunane površine območja pokrivanja z zadevno radijsko frekvenco, pri čemer je organ površino območja pokrivanja izračunal s pomočjo računalniškega programa ICS Telekom. Nadalje iz obrazložitve Odločbe o določitvi števila točk izhaja še, da »je rezultat izračuna grafični prikaz področja pokrivanja v zemljevidu Republike Slovenije in numerični podatek o številu km2«. V skladu z navedenim prosilec ugotavlja, da organ razpolaga tako z grafičnim prikazom področja pokrivanja na zemljevidu Republike Slovenije, kot tudi z numeričnim podatkom o številu km2 in zato so navedbe v izpodbijani odločbi neresnične. Prosilec je po njegovem mnenju upravičen do vpogleda v navedene dokumente, in sicer na podlagi 82. člena ZUP kot stranka v upravnem postopku in na podlagi 5. člena ZDIJZ, zato z odrekanjem dostopa do zahtevanih dokumentov organ krši obe določbi. Nadalje v zvezi z argumentacijo organa, da je grafični prikaz vmesna faza postopka, ki se v dokumentih ne shranjuje, shranjuje se le numerično število km2, ugotavlja, da je pravno nepravilna. Določba petega odstavka 82. člena ZUP namreč jasno določa, da če se v postopku uporabljajo podatki iz informatiziranih evidenc ter drugi podatki in zapisi v elektronski obliki, se ti štejejo za dokument v tej zadevi, čeprav se fizično ne nahajajo v upravnem dokumentu. Pravica strank in drugih, ki imajo pravico dokumente zadeve pregledovati in prepisovati, se s tem razširja tudi na tovrstne dokumente. Skladno z navedenim je torej zaključek organa v predmetni zadevi nepravilen. Kot nepravilna se nadalje izkazuje tudi sama okoliščina, da organ v predmetni zadevi ni ustvaril nobenega dokumenta v fizični obliki, ki bi omogočal preverljivost izvedenih izračunov in posledično preverljivost same izdane odločbe. Organ bi namreč skladno s prvim oziroma drugim odstavkom 74. člena ZUP moral o izračunu območja pokrivanja sestaviti zapisnik oziroma uradni zaznamek. V predmetnem upravnem postopku izračun grafičnega prikaza področja pokrivanja v zemljevidu Republike Slovenije in numerični podatek o številu km2 zagotovo predstavljata pomembno dejanje v postopku, saj na njuni podlagi temelji celotna Odločba o določitvi števila točk. Le v kolikor obstaja tovrsten dokument v fizični obliki, lahko upravni organ izkaže svoje ugotovitve in postopek, po katerem je do njih prišel. Prav tako lahko stranka v postopku le na podlagi tovrstnih dokumentov preizkusi odločitev upravnega organa, in v kolikor ugotovi nepravilnosti, uspešno uveljavlja pravna sredstva. Morebitna odsotnost tovrstnih dokumentov v fizični obliki tako predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in nenazadnje kršitev pravice do pravnega sredstva, kot to določa 25. člen Ustave Republike Slovenije. Navedeno potrjuje tudi obsežna sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1167/2014 z dne 28. 9. 2015. V tej sodbi je sodišče zelo jasno pojasnilo, da »priklic (obstoječih) podatkov iz računalniške baze v pravnem smislu ZDIJZ ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta«. Če se podatki nahajajo v računalniških bazah, »mora organ prosilcu omogočiti dostop do teh podatkov tudi, če tak priklic zgolj tehnično in enostavno pomeni ustvarjanje dokumenta«. V predmetni zadevi gre praktično za identičen dejanski stan. Organ je namreč podatke, na katere je oprl Odločbo o določitvi števila točk, pridobil iz računalniškega programa, pri tem pa bistveni podatek predstavlja grafični prikaz območja pokrivanja. Organ dostopa do območja pokrivanja tako ne more zavrniti, niti ne more trditi, da tovrsten dokument ne obstaja. Morebiten ponoven priklic območja pokrivanja namreč pomeni zgolj enostaven postopek uporabe računalniškega programa, kar ni mogoče označiti kot ustvarjanje novega dokumenta, zato je organ dolžan zahtevani dokument posredovati prosilcu.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-3/2018/6 z dne 14. 3. 2017, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente predmetne zadeve, ki jo organ vodi pod št. 090-3/2018/. V odstopu pritožbe navaja, da prosilec v pretežnem delu pritožbe navaja razloge, ki bi jih lahko navajal v postopku izdaje ali v postopku s pravnimi sredstvi zoper Odločbo o določitvi števila točk. Meni, da postopek zahteve za dostop do informacij javnega značaja ni nadomestilo za postopek s pravnimi sredstvi zoper Odločbo o določitvi števila točk. Vztraja, da zahtevanega dokumenta ni med dokumenti, ki se vodijo v njegovih uradnih evidencah, gre namreč za vmesno fazo izračuna, katere končni izračun je faktor D1 v Odločbi o določitvi števila točk. Organ ima v svojih evidencah več tisoč veljavnih odločb, od katerih mnoge vsebujejo določene izračune, ti izračuni pa imajo lahko več ali manj različnih vmesnih faz, ki se po vnosu začetnih podatkov večinoma izvajajo samodejno v informacijskem sistemu. Če naj bi bila vsaka vmesna faza informacija javnega značaja, bi se organ »zadušil« v servisiranju morebitnih takih zahtev. Organ seveda ve, da je vsaka taka faza lahko predmet preizkusa v postopku izdaje neke konkretne odločbe, vendar kot že omenjeno, je treba ločiti postopek izdaje odločbe iz osnovne pristojnosti organa od postopka odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. V zvezi s priloženo sodbo pa opozarja na bistveno razliko s predmetno zadevo. Priložena sodba namreč obravnava že končne podatke, iz katerih se je ustvaril nov končni dokument, ki je nedvomno informacija javnega značaja, dokument, ki je predmet prosilčeve zahteve, pa je samo prikaz neke vmesne faze izračuna drugega podatka, ki se kot končni rezultat in informacija javnega značaja (D1) nahaja v Odločbi o določitvi števila točk. Meni, da vmesne faze izračunov ne morejo biti informacije javnega značaja, ker bi zaradi njihove številčnosti in nedoločenosti nastalo neobvladljivo število informacij. Seveda pa, kot že navedeno, ima vsaka stranka v drugem postopku vso pravico, da se seznani z vsemi dejstvi in dokazi, ki vplivajo na izdajo odločbe, vendar mora tako v postopku izdaje odločbe, kot v postopku s pravnimi sredstvi, upoštevati zakonsko določene roke za uveljavljanje svojih pravic.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v uradne evidence organa, je IP v prostorih organa 27. 3. 2018 opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. IP je pri ugotavljanju, ali organ razpolaga z zahtevanim dokumentom, na ogledu in camera vpogledal v informacijski sistem organa in spis predmetne zadeve.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, sporno je, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga oziroma ali so izpolnjeni vsi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno za obstoj informacije javnega značaja.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti). Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa, kot izhaja iz nadaljevanja obrazložitve te odločbe.

Prosilec, kot že navedeno, zahteva skico grafičnega prikaza pokrivanja, na podlagi katerega je organ izračunal višino uporabe radijske frekvence (točke), za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni lokaciji Svetina, ugotovljenega v Odločbi o določitvi števila točk. Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil, ker bi po njegovem mnenju le-ta moral v skladu s 4. členom ZDIJZ obstajati in biti v posesti organa, vendar po ugotovitvah organa v njegovih uradnih evidencah ne obstaja. IP se je zaradi ugotovitve dejanskega stanja na ogledu in camera seznanil z izračunom v predmetni zadevi, vpogledal pa je tudi v informacijski sistem organa in spis predmetne zadeve.

Organ v postopkih izračunov plačil za uporabo radijskih frekvenc, upoštevaje Splošni akt o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (Uradni list RS, št. 30/13, 33/13 – popr., 40/13 – popr., 81/14, 21/16 in 63/16), uporablja program francoskega proizvajalca ATDI, ki računa v skladu s predpisi Mednarodne telekomunikacijske zveze (ITU). Program izračuna jakost signala na digitalnem modelu višini z rastrom 100x100 m na zemljevidu Republike Slovenije. Za vsak kvadratek 100x100 m izračuna jakost signala, nato pa sešteje kvadratke, katerih vrednost presega 66dBµV/m (debi mikro voltov na meter). To je namreč nivo, pri katerem se računa površina, ki jo uporabi organ pri odločbi o določitvi števila točk skladno s Splošnim aktom o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc. Povedano drugače, program na podlagi vnosa parametrov določene radijske postaje, ob upoštevanju modela za razširjanje radijskih valov (ITU-R P.1546), izračuna vrednost električne poljske jakosti za vsak kvadratek 100x100m, pri čemer se pri izračunu kvadratki z različnimi jakostmi različno obarvajo, končni rezultat pa je število km2 v Excelovi datoteki. Excelova datoteka s številom km2 (ki so navedeni v obrazložitvi Odločbe o določitvi števila točk) je vnesena v informacijski sistem organa in je tudi sicer del spisa posamezne zadeve, ne shranjujejo pa se vmesne faze izračunov in prav tako ne grafični prikazi.

IP je torej na ogledu in camera vpogledal v predmetni izračun, prav tako pa tudi v informacijski sistem in spis predmetne zadeve. Ugotovil je, da je organ prišel do končnega izračuna v obravnavanem primeru z več vmesnimi fazami izračunov, pri čemer se grafični prikaz ni shranil, ampak samo numerični podatek o številu km2 v Excelovi datoteki. IP je ugotovil tudi, da je bila priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ v obravnavanem primeru relativno hitra in enostavna. Organ je namreč s pomočjo programa na podlagi vnesenih podatkov relativno hitro naredil izračun in tisk skice grafičnega prikaza.

Iz prakse IP (npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-301/2017) izhaja, da je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop – kar pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:

 -    zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-    razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

V skladu z navedenim pristopom in ugotovitvami v izvedenem postopku, je IP ugotovil, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga. Ker organ zahtevane podatke vodi v informatizirani zbirki, po mnenju IP ne gre za ustvarjanje novega dokumenta s tem, ko je moral organ v obravnavanem primeru ponovno izvesti izračun na podlagi že vnesenih podatkov, katerega rezultat je zahtevana skica, ki jo je organ nato še natisnil. Organ je namreč po mnenju IP v obravnavanem primeru priklical podatke oziroma prišel do zahtevane skice, ki jo je nato natisnil, z enostavno operacijo. Nenazadnje je organ skico IP tudi predložil. IP je v obravnavani zadevi tako zaključil, da je organ iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep ter da podatki, ki jih je zahteval prosilec, dejansko izhajajo iz natisnjenega končnega grafičnega prikaza področja pokrivanja na zemljevidu Republike Slovenije. IP po uradni dolžnosti ni ugotovil, da bi bila pri zahtevanem dokumentu podana katera od izjem od prostega dostopa po 5. a ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Glede navedb prosilca, da je organ kršil tudi določbe 82. člena ZUP, pa IP navaja, da so te navedbe v postopku po ZDIJZ irelevantne. V postopku po ZDIJZ je bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

Izhajajoč iz navedenega je IP pritožbi prosilca, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, ugodil in izpodbijano odločbo odpravil ter odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in sklep v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka