Časnik Finance, časopisno založništvo d.o.o. - Slovenski državni gozdovi

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala posredovanje listine oz. dokumenta o pravilnosti imenovanja poslovodstva organa. Organ je zahtevo zavrnil, ker je zahtevano pravno mnenje avtorsko delo, ob tem pa vsebuje tudi poslovno skrivnost. Poleg tega je organ še navedel, da je družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, torej zavezanec po 4.a členu ZDIJZ, in se tako zahtevana informacija po vsebini ne nanaša na področja iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da izjema poslovne skrivnosti ni podana, podredno pa tudi, da zahtevana informacija pomeni tudi informacijo iz 4.a člena ZDIJZ, kakršne so dolžni posredovati tudi subjekti iz 1.a člena ZDIJZ (osebe pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Ker je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, je IP ugodil pritožbi, odločbo organa odpravil in odločil, da mora organ prosilki omogočiti vpogled v pravno mnenje, pri tem pa prekriti varovane osebne podatke.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-49/2018/4
Datum: 7. 5. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka), z dne 28. 2. 2018, zoper odločbo družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., Rožna ulica 39, 1330 Kočevje (v nadaljnjem besedilu organ), št. 503-53-4/1-2018 z dne 11. 2. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 28. 2. 2018 zoper odločbo družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., št. 503-53-4/1-2018 z dne 11. 2. 2018, se ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane odločbe odpravi ter se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v dokument »Pravno mnenje glede pravno-formalne pravilnosti postopka imenovanja poslovodstva družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o, z dne 25. 9. 2017«, pri čemer je dolžan prekriti imena in priimke vseh neizbranih kandidatov.

2.    Pritožba prosilke z dne 28. 2. 2018 se v delu, v katerem mora organ prekriti osebne podatke v skladu s 1. točko izreka te odločbe, zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v

Prosilka je 15. 1. 2018 na organ naslovila zahtevo za posredovanje listine oz. dokumenta, ki ga je izdelal odvetnik …, o pravilnosti imenovanja poslovodstva organa.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo, št. 503-53-4/1-2018 z dne 11. 2. 2018, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Glede odločitve o razkritju zaprošenega pravnega mnenja oziroma študije odvetniške pisarne je zavezanec v postopek odločanja o dostopu do informacije javnega značaja, povabil tudi odvetniško pisarno kot stranskega udeleženca. Stranski udeleženec je v dopisu z dne 12. 1. 2018 navedel, da pravno mnenje predstavlja avtorsko delo, ki je bilo narejeno po naročilu organa, ki ga le-ta lahko uporabi za dogovorjene namene, tj. za potrebe pristojnih državnih organov. Dodal je še, da je bilo mnenje pripravljeno na podlagi gradiv, ki so bila pretežno označena kot poslovna skrivnost, zato je zaupne narave tudi vsebina mnenja. V postopku je organ ugotovil, da je predmet zahteve prosilke Pravno mnenje glede pravno-formalne pravilnosti postopka imenovanja poslovodstva družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., z dne 25. 9. 2017, dostop do njega pa je zavrnil, ker v danem primeru ne gre za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ, saj izdelava predmetnih študij ne sodi v delovno področje organa. Če bi v danem primeru šteli, da je zahtevano mnenje oziroma študija dokument, ki izvira iz delovnega področja zavezanca, pa iz uradne evidence AJPES izhaja, da je družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, torej zavezanec po 4.a členu ZDIJZ, in se tako zahtevana informacija po vsebini ne nanaša na področja iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Ne gre namreč za pravni posel, ki bi se nanašal na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek. V zvezi z drugo alinejo prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ je zavezanec ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za posredovanje informacij, kot jih predvideva omenjeno določilo. Informacije, ki so predmet te določbe glede imenovanja poslovodstva organa so namreč javno dostopne (kot npr. informacija o tem, katera oseba je bila imenovana) in kot take informacije javnega značaja, medtem ko je sama vsebina in način postopka izdelave predmetne študije avtorsko delo in kot tako ne predstavlja informacije javnega značaja. Organ je tako ocenil, da vsebina študije ni dokument, ki bi predstavljal informacijo javnega značaja, kot jo definira 4.a čl. ZDIJZ. Organ se je opredelil tudi do obstoja interesa javnosti in ugotovil, da le-ta ne obstaja. Pri tem je sledil praksi IP, ki je že večkrat odločal, da je omogočeno razkritje le v izjemnih primerih, ob ugotovljenem prevladujočem interesu javnosti, ta pa je, v skladu s pravno teorijo in prakso na tem področju, podan le takrat, ko se informacija nanaša na širši krog ljudi, ko gre npr. za vprašanje javnega zdravja, javne varnosti, za vprašanje, pomembno za širšo javno razpravo, za vprašanje, ki ima lahko neposredne finančne posledice za državo ali lokalne skupnosti ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti. Tudi če bi sama objava vsebine študije v javnosti pripomogla k širši javni razpravi, ta razprava ne bi bila usmerjena v povečanje transparentnosti delovanja zavezanca, oziroma v povečanje javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočitev uresničevanja pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, kot to opredeljuje 2. člen ZDIJZ, ampak v ugotavljanje »kakovosti« same študije in odgovora na vprašanje, ali je študija vredna svojega denarja. Test interesa javnosti je institut, ki ga je v praksi treba uporabljati izjemno previdno, ker predstavlja izjemo od izjem, zato zgolj morebitna medijska odmevnost zadeve, ne predstavlja legitimnega interesa za poseg v informacije, s katerimi razpolaga subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Če bi izhajali iz predpostavke, da je javni interes izkazan zgolj zato, ker je treba preveriti »smotrnost« naročila zavezanca, bi to pripeljalo do situacije, da bi se morali razkriti prav vsi ali večina dokumentov, ki so povezani s pravnim poslom iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj se lahko vedno zastavi vprašanje ali je pravni posel »smotrn«. Za »razkritje« dokumentov, povezanih s pravnim poslom iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, mora torej obstajati nekaj več, npr. izjemno močni in konkretni argumenti za razkritje, ki predstavljajo dodano vrednost za širšo javnost, kot npr. če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno in ne zgolj izvedba naročila lastnika, to je Republike Slovenije. Prosilka je že bila obveščena, da je bilo na podlagi te študije, ugotovljeno, da je bil postopek imenovanja poslovodstva zavezanca korektno in zakonito izpeljan, prav tako pa je bila prosilka obveščena tudi o višini porabljenih sredstev za izdelavo tega mnenja oziroma študije. Na podlagi samega strokovnega mnenja oziroma študije odvetniške pisarne bi sicer hipotetično lahko prišlo do (širše) razprave, vendar v konkretnem primeru ne gre za temo, ki ogroža varnost in zdravje ljudi oziroma druge pomembnejše vrednote, kot je bilo je pojasnjeno. Ker se je stranski udeleženec v priglasitvi stranske udeležbe med drugim skliceval tudi na obstoj poslovne skrivnosti, je zavezanec presojal tudi izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavezanec je menil, da je izpolnjen pogoj iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, ki določa, da ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prvega odstavka istega člena, se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli, ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov, saj bi vpogled v pogodbo razkril podatke, ki bi stranskemu udeležencu poslabšal njegov položaj na trgu.

Prosilka je 28. 2. 2018 zoper odločbo organa, št. 503-53-4/1-2018 z dne 11. 2. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložila pritožbo in navedla, da se ne strinja z utemeljitvijo organa, da je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil zaradi avtorskega dela in intelektualne lastnine. Ker je organ v stoodstotni lasti države, ker je plačnik zahtevanega dokumenta in je na osnovi tega dokumenta odločala tudi Vlada RS, je v javnem interesu razkritje informacije, kaj je poslovodstvo konkretno naročilo odvetniku, kaj je odvetnik v svojem mnenju upošteval in česa ne, na kaj se je osredotočil, kaj vse je preveril ipd. Prosilka je oporekala tudi navedbi organa, da zahtevani dokument ni povezan z delovnim področjem organa. Navedeno ne drži, saj je izbrano poslovodstvo še kako povezano z delom v družbi in mora za imenovanje izpolnjevati tudi vse pogoje. V javnosti se je pojavil dvom, da izbrano poslovodstvo ne izpolnjuje razpisnih pogojev in nima dovolj vodstvenih izkušenj, je Vlada RS zahtevala mnenje strokovnjaka. V zaključku pritožbe je prosilka navedla, da je zelo nenavadno, da je odvetnika izbralo poslovodstvo samo in mu naročilo, naj preveri, ali je prav to poslovodstvo tudi ustrezno. 

Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, jo je ta na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP odstopil organu, z dopisom, št. 092-26/2018/2 z dne 1. 3. 2018. Organ svoje odločitve po prejemu pritožbe ni spremenil, zato jo je z dopisom, št. 503-53-4/1-2018 z dne 5. 3. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je 13. 3. 2018 na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP pritožbo prosilke posredoval stranskemu udeležencu, …, v odgovor.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Organ, v konkretnem primeru družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., je pri odločanju izhajal iz domneve, da je zavezan za posredovanje informacij javnega značaja skladno s 1.a členom ZDIJZ, kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Organ je zato zavrnil dostop do dokumenta Pravno mnenje glede pravno-formalne pravilnosti postopka imenovanja poslovodstva družbe Slovenski državni gozdovi d.o.o. (v nadaljnjem besedilu pravno mnenje), ker le-ta ne sodi med informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Primarno je tako predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le na podlagi prvega odstavka 1.a člena ZDIJZ (kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava) ali je zavezan tudi na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ (kot druga oseba javnega prava). 

Iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja (v nadaljnjem besedilu RZIJZ), ki ga vodi Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., sodi med zavezance po drugi alineji prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ, kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava (torej zavezanec iz 1.a člena ZDIJZ). Peti odstavek 3.b člena ZDIJZ določa, če je pravna oseba vpisana v RZIJZ, se domneva, da je zavezanec po tem zakonu. Skladno z zgoraj navedenim torej obstaja pravna domneva glede podlage, po kateri je posamezen subjekt zavezan za dostop do informacij javnega značaja, ki pa je izpodbojna. RZIJZ je namreč informativne narave, organ, ki odloča (o zahtevi ali o pritožbi), pa lahko v postopku sam ugotovi drugačno pravno stanje glede podlage, kot je opredeljeno v RZIJZ in skladno s takšno ugotovitvijo tudi odloči (glej npr. odločbo IP, št. 090-86/2015 z dne 29. 7. 2015).

ZDIJZ v 1. členu določa, da so organi zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Glede na to, da ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, sta teorija in predvsem sodna praksa razvili jasne kriterije, po katerih se presoja, ali je določen subjekt oseba javnega ali zasebnega prava (npr. sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 638/2008 z dne 20. 5. 2009, št. II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011 in št. I Up 1126/2006-2 z dne 12. 9. 2007 ter sodbe Upravnega sodišča RS, št. 167/2006-16 z dne 11. 5. 2006, št. I U 1821/2009 z dne 24. 11. 2010 in št. III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011). Razvrstitev je odvisna od celote značilnosti in razmerij pravnega subjekta, pri čemer pravnoorganizacijska oblika (npr. družba z omejeno odgovornostjo) še zdaleč ni edini (predvsem pa ne odločujoči) element za presojo. Iz citiranih sodb izhaja, da so temeljni elementi, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: 1. način ustanovitve (javnopravni akt), 2. namen delovanja (zasledovanje javnih ciljev), 3. izvajanje javnih nalog (v javnem interesu), 4. odgovornost za obveznosti (s strani države in državi), 5. prevladujoča vloga države v organih upravljanja (ne le kot delničarke, ampak tudi kot oblastnega organa), 6. narava funkcij oziroma delovanja (javnopravna narava) in 7. način financiranja (javna sredstva). Ni treba, da so elementi izpolnjeni kumulativno, zadošča že, da so izkazani v pretežnem delu in kažejo na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca. 

Zakon o gospodarjenju z gozdovi v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 9/16; v nadaljnjem besedilu ZGGLRS) v 1. členu določa, da ta zakon določa način gospodarjenja z gozdovi v lasti Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: državni gozd) za doseganje gospodarskih in razvojnih ciljev ter ciljev javnega interesa pri gospodarjenju z državnimi gozdovi ter ustvarjanje pogojev za razvoj gozdno-lesnih verig kot nosilcev trajnostnega razvoja in oblikovalcev zelenih delovnih mest. Po 1. točki 2. člena ZGGLRS gospodarjenje z državnimi gozdovi pomeni razpolaganje z državnimi gozdovi, upravljanje državnih gozdov ter pridobivanje gozdov. Razpolaganje z državnimi gozdovi pomeni njihovo prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve, ustanovitev služnosti, pravice stvarnega bremena in stavbne pravice na državnih gozdovih ter skrb za pravno urejenost (2. točka 2. člena ZGGLRS). Pridobivanje gozdov pomeni vsak prenos lastninske pravice na gozdovih na Republiko Slovenijo (3. točka 2. člena ZGGLRS). Upravljanje državnih gozdov pomeni izvajanje ali oddajo in nadzor nad izvajanjem sečnje in spravila lesa, prevoza gozdnih lesnih sortimentov, opravljanja varstvenih in gojitvenih del ter vseh drugih del, ki so potrebna za zagotavljanje socialnih in ekoloških funkcij državnih gozdov, pridobivanja in prodaje gozdnih dobrin, gradnje in vzdrževanja gozdne infrastrukture, razen vzdrževanja gozdnih cest, ter prodajo lesa in gozdnih lesnih sortimentov ter oddajanje državnih gozdov v najem (4. točka 2. člena ZGGLRS).

Po izrecni zakonski določbi je za izvajanje nalog gospodarjenja z državnimi gozdovi ustanovljena družba Slovenski državni gozdovi (prvi odstavek 9. člena ZGGLRS). Družba v okviru opravljanja dejavnosti gospodarjenja z državnimi gozdovi opravlja naloge razpolaganja z državnimi gozdovi, upravljanja državnih gozdov in pridobivanja gozdov (drugi odstavek 9. člena ZGGLRS). Ustanoviteljica in edina družbenica družbe je Republika Slovenija, ki svojega poslovnega deleža ne sme deliti ali prenesti na drugo osebo (13. člen ZGGLRS). Iz navedenih določb ZGGLRS nedvomno izhaja, da družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., izpolnjuje prvi kriterij, ki izhaja iz teorije upravnega prava, kdaj gre za osebo javnega prava: družba je ustanovljena z javnopravnim aktom (kriterij ustanovitve), to je ZGGLRS in ne s pogodbo, kot je to značilno za gospodarske družbe zasebnega prava (10. odstavek X Ips 638/2008). 

ZGGLRS izrecno določa, da organ pri celotnem svojem poslovanju uresničuje cilje tega zakona (četrti odstavek 9. člena ZGGLRS). Za razpolaganje, pridobivanje in upravljanje je še izrecno določeno, da pri tem družba uresničuje cilje in načela tega zakona (prvi odstavek 19. člena ZGGLRS in drugi odstavek 27. člena ZGGLRS). Očitno je, da dejavnost gospodarjenja z državnimi gozdovi zasleduje drugačne cilje od tipičnih poslovnih subjektov zasebnopravne narave, ki s svojim delovanjem zasledujejo zlasti povečanje dobička. Poleg dejstva, da slovenski gozdovi predstavljajo javno premoženje izjemno velike vrednosti (družba je v drugi polovici leta 2016 prodala za 25,3 mio EUR gozdno lesnih sortimentov ), ki mora biti javno že na podlagi zaveze k transparentnosti, ki jo udejanja ZDIJZ, je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano v predlogu zakona (št. 00715-44/2015/24 z dne 14. 10. 2015 http://imss.dz-rs.si/imis/bdeb059351f24fedf295.pdf) navedlo več ciljev in nalog, ki jih mora izpolnjevati organ pri gospodarjenju s slovenskimi gozdovi. Nanašajo se zlasti na izpolnjevanje funkcije gospodarskega, ekološkega in socialnega pomena. Gospodarjenje z gozdovi zagotavlja državi najprej ekonomski učinek od neposredne prodaje gozdnih lesnih sortimentov. Dalje, omogoča vplivanje na razvoj lesnih verig in t.i. zelenih delovnih mest ter s tem povečuje gospodarsko moč države. V okviru socialne funkcije mora družba prispevati k ohranjanju podeželja, zlasti z zagotavljanjem dela gorskim in hribovskim kmetom. Končno, pri gospodarjenju z gozdovi država upošteva tudi okoljsko trajnostno komponento, ki zagotavlja številne cilje ohranjanja narave (zagotavljanje biotske pestrosti, ohranjanje gozdnih ekosistemov, čiste in zdrave pitne vode, itd.). Po 7. členu ZGGLRS so cilji gospodarjenja z državnimi gozdovi sledeči: (1) ob upoštevanju načel trajnostnega, večnamenskega in sonaravnega gospodarjenja z državnimi gozdovi dosegati čim višji donos in kakovost gozdnih lesnih sortimentov; (2) prispevati k vzpostavitvi in razvoju gozdno-lesnih verig, promociji lesa in lesnih proizvodov ter oblikovanju zelenih delovnih mest; (3) dolgoročno povečevati površino državnih gozdov; (4) prispevati k doseganju ciljev razvoja podeželja, zlasti ohranjanja kmetij in podeželja v gorskem in hribovitem svetu z omejenimi možnostmi gospodarjenja; (5) prispevati k doseganju ciljev ohranjanja narave, zlasti k doseganju ciljev območij Natura 2000 in zavarovanih območij; (6) na področju gozdov, gozdarstva in lesarstva omogočati usposabljanje strokovnega osebja ter podpirati izobraževanje in znanstvenoraziskovalno delo; (7) izvajati prodajo lesa na panju v minimalnem obsegu. Pri uresničevanju vseh navedenih ciljev je organ vezan na zakon, zato gre za zasledovanje javnih ciljev in izvrševanje javne funkcije (tako tudi 11. odstavek X Ips 638/2008). IP je tako ugotovil, da organ v konkretnem primeru nedvomno deluje v javnem interesu (kriterij namena), saj izpolnjuje z zakonom predpisane naloge.

Da gospodarjenje z državnimi gozdovi sodi v okvir javnopravnih nalog, izhaja tudi iz zgodovinskega pregleda ureditve gospodarjenja z državnimi gozdovi. Pred ustanovitvijo organa je bila pristojnost upravljanja z gozdovi v lasti Republike Slovenije podeljena Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu Sklad) na podlagi Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/10 – UPB, 56/10 – ORZSKZ16, 14/15 – ZUUJFO in 9/16 – ZGGLRS; v nadaljnjem besedilu ZSKZ), ki je svoje pristojnosti izvajal prek koncesij (dejanski upravljavci). Koncesijski akt je (bila) Uredba o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 98/10, 98/12, 62/13, 90/13, 108/13 in 9/16 – ZGGLRS, v nadaljnjem besedilu Uredba), ki se za določene subjekte še uporablja. Podeljevanje koncesij za upravljanje, rabo in izkoriščanje naravnih dobrin, ki so v lasti države, med katere spadajo tudi gozdovi, ureja Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06 – ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 – ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 61/17 – GZ; v nadaljnjem besedilu ZVO-1). Od 164. do 166. člena ZVO-1 opredeljuje predmet koncesije, koncesijski akt, javni razpis, prednostno pravico, plačilo koncesije ter druge pravice in obveznosti, ki izhajajo iz koncesijskih razmerij na naravnih dobrinah, pri čemer napotuje na smiselno uporabo zakona, ki ureja gospodarske javne službe. Sedmi odstavek 164. člena ZVO-1 med drugim določa, da se koncesija na naravni dobrini lahko podeli samo na podlagi javnega razpisa, če zakon ne določa drugače. Tudi ZSKZ je v zvezi s podelitvijo pravice do koncesije prejšnjim (dotedanjim) upravljavcem na podlagi 17. člena ZSKZ določil, da se glede sklenitve koncesijske pogodbe smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja varstvo okolja. IP ugotavlja, da iz navedene ureditve nedvomno izhaja, da je bilo upravljanje z gozdovi v lasti Republike Slovenije podvrženo posebnemu javnopravnemu režimu, ki je upravljanje z gozdovi v lasti Republike Slovenije določal kot javno službo. IP ob tem pripominja, da so izvajalci javne službe (ne glede na udeležbo države pri ustanovitvi, članstvu in upravljanju) zavezani posredovati podatke o izvajanju javne službe kot zavezanci po 1. členu ZDIJZ. Ker so se 1. julija 2016  na družbo Slovenski državni gozdovi, d.o.o., v gospodarjenje prenesli državni gozdovi, s katerimi je do tega roka gospodaril Sklad, bi bilo z vidika transparentnosti nelogično in nesprejemljivo dejstvo, da bi bila družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., (ki (po novem) izvaja isto dejavnost, kot prej družbe s podeljenimi koncesijami in Sklad), kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom zavezan k posredovanju informacij javnega značaja v ožjem delu, kot dotedanji upravljavci državnih gozdov, pri čemer ima država v Slovenskih državnih gozdovih, d.o.o., stoodstoten lastniški delež, kot tudi vsa upravljavska upravičenja. K transparentnosti delovanja je organ zavezan tudi po načelu preglednosti iz 6. člena ZGGLRS, ki določa, da se z državnimi gozdovi gospodari tako, da se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev.

Organ skladno s prvim odstavkom 19. člena ZGGLRS razpolaga z državnimi gozdovi in pridobiva gozdove v imenu in za račun Republike Slovenije, s čemer je določena neposredna odgovornost države (tudi) za obveznosti, ki nastanejo iz pravnih poslov razpolaganja in pridobivanja. Za upravljanje z državnimi gozdovi, skladno s prvim odstavkom 27. člena ZGGLRS velja, da državne gozdove upravlja organ v svojem imenu in za svoj račun, vendar pa npr. lahko družba za organiziranje centrov za zbiranje oziroma predelavo lesa in ustvarjanje pogojev za razvoj ter vzpostavljanje gozdno-lesnih verig s čim višjo dodano vrednostjo za zagotavljanje osnovnih in obratnih sredstev najema kredite s poroštvom Republike Slovenije (glej 10. člen ZGGLRS). Sredstva za izpolnjevanje poroštvenih obveznosti države za navedeni kredit pa se za vsako proračunsko obdobje zagotovijo v proračunu Republike Slovenije. Poleg tega je osnovni kapital za delovanje zagotovila država, kot to določa 18. člen ZGGLRS, in sicer z denarnim vložkom v višini 20 mio EUR  in stvarnim vložkom - kapitalsko naložbo Republike Slovenije v družbi Snežnik, podjetje za proizvodnjo in storitve, d. d. Navedena sredstva osnovnega kapitala torej nedvomno predstavljajo državna (javna) sredstva, ki so postala osnovno premoženje družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., s katerimi družba odgovarja za svoje obveznosti v zvezi z upravljanjem z državnimi gozdovi. Po 13. členu ZGGLRS je ustanoviteljica in edina družbenica organa Republika Slovenija, ki svojega poslovnega deleža ne sme deliti ali prenesti na drugo osebo. Treba je tudi poudariti, da družba ne more svobodno odsvojiti oziroma sprejeti v svojo družbeniško strukturo tretjih oseb (vlagateljev), zato je pravno vezana na lastniško strukturo ob ustanoviti. Iz navedenega posledično izhaja, da bo za usodo družbe, tudi v zvezi s posli upravljanja z gozdovi, v končni fazi odgovarjala država. IP je ugotovil, da je podan tudi četrti kriterij, kdaj gre za osebo javnega prava, saj odgovornost za obveznosti organa posredno in neposredno nosi država. 

Po 15. členu ZGGLRS med organe družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., spadajo: skupščina, nadzorni svet, poslovodstvo in strokovni svet. Temeljne pristojnosti v zvezi z upravljanjem družbe izvršuje skupščina družbe, katere naloge in pristojnosti po 14. člen ZGGLRS uresničuje vlada. Skladno s 10. členom Akta o ustanovitvi družbe Slovenski državni gozdovi, d.o.o., z dne 3. 3. 2016 (v nadaljnjem besedilu; Akt o ustanovitvi), vlada na skupščini samostojno odloča o: sprejemu, spremembah in dopolnitvah Akta o ustanovitvi; na podlagi predloga poslovodstva in mnenja nadzornega sveta, o sprejemu strateških načrtov poslovanja družbe in o temeljnih poslovnih politikah; uporabi bilančnega dobička; spremembah osnovnega kapitala družbe; podelitvi razrešnice poslovodstvu in članom nadzornega sveta, pri čemer se lahko zahtevki za škodo uveljavljajo tudi proti osebam, katerim je bila podeljena razrešnica; sprejemu sklepa o naknadnih vplačilih ali o vračanju naknadnih vplačil; statusnih spremembah in prenehanju družbe; imenovanju in odpoklicu članov nadzornega sveta, ki zastopajo interese ustanoviteljice; imenovanju revizorja na predlog nadzornega sveta; višini prejemkov članov nadzornega sveta in komisij nadzornega sveta; daje soglasje poslovodstvu k sprejetju poslovnika strokovnega sveta družbe; daje soglasje poslovodstvu k ustanovitvi novih družb; daje soglasje poslovodstvu k nakupu ali drugi pridobitvi delnic ali deležev v drugih družbah, ki niso od družbe odvisne družbe; v skladu s 30. členom ZGGLRS sprejema pravila upravljanja z državnimi gozdovi. Po 12. členu Akta o ustanovitvi nadzorni svet sestavlja 8 članov, od tega 5 predstavnikov ustanoviteljice in 3 predstavnike delavcev. Pet predstavnikov ustanoviteljice imenuje vlada po postopku, ki ga predpisuje 16. člen ZGGLRS. Vlada odloča o kandidatih, ki jih (vsak po enega) predlagajo ministri pristojni za gozdarstvo, gospodarstvo, finance, ohranjanje narave in vsakokratna opozicija v državnem zboru. Ministri in opozicija v DZ predlagajo svoje kandidate na podlagi izbora, ki ga opravi strokovna komisija, ki jo imenuje vlada. Nadzorni svet ima po 19. členu Akta o ustanovitvi pristojnost in nalogo imenovati in odpoklicati poslovodstvo družbe. Med organe družbe sodi tudi strokovni svet, ki je skladno s 15. členom ZGGLRS posvetovalni organ poslovodstva družbe. Sestavlja ga deset članov, od tega dva predstavnika lokalnih skupnosti, dva predstavnika organizacij civilne družbe s področja varovanja okolja ter šest predstavnikov strokovnih organizacij in združenj s področja gozdarstva in lesarstva. Naloga strokovnega sveta družbe je svetovanje poslovodstvu v zvezi z doseganjem ciljev tega zakona pri opravljanju nalog gospodarjenja z državnimi gozdovi, zlasti na področju odsvojitve državnih gozdov, pridobivanju gozdov, pripravi poslovnih načrtov ter na področju vzpostavljanja in razvoja gozdno-lesnih verig. Mnenja, predloge in priporočila strokovnega sveta je poslovodstvo dolžno obravnavati in se do njih opredeliti. Na podlagi navedenega je IP ugotovil, da država v družbi Slovenski državni gozdovi, d.o.o., izvršuje tudi naloge in pristojnosti upravljanja družbe. Slednje se kaže neposredno z izvrševanjem nalog skupščine, ki ima temeljno vlogo pri odločanju glede delitve dobička in naknadnih vplačilih, imenovanju nadzornega sveta in o strateških načrtih glede poslovanja družbe. Država ima tudi temeljno vlogo pri izboru kandidatov za predstavnike nadzornega sveta v sami družbi, prek nadzornega sveta pa država vpliva tudi na članstvo poslovodstva družbe. Iz navedenega torej izhaja, da je tudi kriterij prevladujoče vloge države v organih upravljanja (ne le kot delničarke, ampak tudi kot oblastnega organa) v konkretnem primeru izpolnjen. Prav tako je organ enkrat letno dolžan državnemu zboru poročati o poslovanju v preteklem letu, ki temelji na prikazu doseganja ciljev gospodarjenja z državnimi gozdovi iz tega zakona (31. člen ZGGLRS), nadzor nad pravilnostjo in smotrnostjo poslovanja organa pa opravlja Računsko sodišče Republike Slovenije (32. člen ZGGLRS).

Končno se IP opredeljuje še do načina financiranja, ki poleg zagotavljanja osnovnega kapitala, ki ga je Republika Slovenija kot ustanoviteljica in edina družbenica zagotovila za ustanovitev organa, v 26. členu ZGGLRS določa, da finančna sredstva v zvezi z opravljanjem nalog razpolaganja z državnimi gozdovi ter pridobivanja gozdov, ki jih za Republiko Slovenijo opravlja organ, v celoti zagotavlja Republika Slovenija z računa proračunskega sklada za gozdove iz 33. člena zakona. Iz 37. člena ZGGLRS izhaja tudi, da Vlada sprejme akt o ustanovitvi družbe in vloži predlog za njen vpis v register pri registrskem organu najpozneje v 30 dneh od uveljavitve tega zakona, pri čemer organ kot pravni naslednik Sklada vstopi v vsa pravna razmerja v zvezi z državnimi gozdovi, prenos gospodarjenja z državnimi gozdovi pa se izveden na podlagi delitvene bilance (40. člen ZGGLRS), kjer se razdelijo osnovna sredstva, terjatve in obveznosti, ki se nanašajo na preneseno dejavnost gospodarjenja z državnimi gozdovi. Prav tako z dnem prenosa gospodarjenja z državnimi gozdovi v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGGLRS preidejo na delo v organ javni uslužbenci Sklada glede na preneseni obseg dejavnosti gospodarjenja z državnimi gozdovi.
Ker organ po naštetih kriterijih izkazuje javnopravne značilnosti, je IP zaključil, da družba Slovenski državni gozdovi, d.o.o., sodi med zavezance po 1. členu ZDIJZ kot druge osebe javnega prava. Močan razlog za to je način ustanovitve družbe, saj je ustanovitev predvidena z zakonom, zakonodajalec pa je ob tem predpisal tudi njene temeljne statusne značilnosti in dejavnosti. Hkrati s tem iz ZGGLRS izhaja, da družba razpolaga z državnimi gozdovi in pridobiva gozdove »v imenu in za račun« Republike Slovenije, za dejavnosti vzpostavljanja gozdno-lesnih verig pa določa tudi možnost in pogoje za najem kreditov s poroštvom Republike Slovenije. Poleg tega finančna sredstva za opravljanje nalog razpolaganja z državnimi gozdovi in pridobivanja le-teh v celoti zagotavlja Republika Slovenija. IP ob tem opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1503/2015-16 z dne 12. 10. 2017, v kateri je sodišče v smiselno podobni zadevi zavzelo stališče, da je družba DRI, d.o.o., pravna oseba javnega prava. Ker gre po mnenju IP v konkretni zadevi za bistveno podoben subjekt, je treba tudi glede organa slediti kriterijem, ki jih izpostavlja navedena sodba, in posledično zaključiti, da je organ pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

V nadaljevanju se je IP spustil v ugotavljanje, ali zahtevani dokument pomeni informacijo iz 4. člena ZDIJZ, kakršne so dolžni posredovati subjekti iz 1. člena ZDIJZ (osebe javnega prava). Organ je v odločbi namreč zapisal, da izdelava predmetnih študij ne sodi v delovno področje organa, s čimer se prosilka ni strinjala.

Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja in sicer: 
1.    da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), 
2.    da organ z njo razpolaga,
3.    da se informacija nahaja v materializirani obliki.

Delovno področje organa je urejeno v 9. členu ZGGLRS, v skladu s katerim organ v okviru opravljanja dejavnosti gospodarjenja z državnimi gozdovi opravlja naloge razpolaganja z državnimi gozdovi, upravljanja državnih gozdov in pridobivanja gozdov. Širše oz. celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Upoštevaje navedeno zahtevana informacija nedvomno spada v delovno področje organa.

Organ se je v odločbi skliceval tudi na obstoj poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17; v nadaljnjem besedilu ZGD-1) v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na to, ali so podatki določeni s sklepi iz prvega odstavka, se v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Po izrecni določbi tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Ob preverjanju obstoja navedene izjeme je IP ugotovil, da organ v zvezi z zahtevanim dokumentom ni zatrjeval (niti izkazal) lastne poslovne skrivnosti, se je pa ob tem (splošno) skliceval na varstvo poslovne skrivnosti stranskega udeleženca in jo priznal po drugem odstavku 39. člena ZGD-1. Stranski udeleženec v svojem odgovoru organu z dne 12. 2. 2018 ni zatrjeval obstoja lastne poslovne skrivnosti, niti tega ni izkaz(ov)al. Navedel je zgolj, da je bilo pravno mnenje pripravljeno na podlagi gradiv, ki so bila pretežno označena kot poslovna skrivnost, zato je posledično zaupne narave tudi vsebina mnenja. Po ustaljeni sodni praksi je poslovni subjekt sam tisti, ki mora skrbeti za varstvo lastnih poslovnih skrivnosti, kar ni storil niti organ niti stranski udeleženec (poleg tega na zahtevanem dokumentu ni nobenih oznak, ki bi nakazovale na njegovo zaupnost). Ker se je stranski udeleženec (splošno) skliceval na poslovno skrivnost organa, organ pa na poslovno skrivnost stranskega udeleženca, ob tem pa nihče dejansko ni izkazal njenega obstoja, niti je ni ugotovil IP v pritožbenem postopku, je navedba organa v tem delu neutemeljena.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane katere druge izjeme od prostega dostopa ter ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje osebne podatke fizičnih oseb, in sicer imena in priimke neizbranih kandidatov. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ti podatki so tako varovani osebni podatki, saj za njihovo razkritje ne obstaja pravna podlaga, kot jo zahteva 8. člen Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1). Ker so imena in priimki varovani osebni podatki, se lahko v konkretnem primeru z institutom delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) omogoči dostop do zahtevanega dokumenta tako, da se varovane osebne podatke prekrije, preden se prosilki omogoči seznanitev z zahtevanim dokumentom.

Čeprav ima prosilec na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo in je njegova pravica do izbire oblike seznanitve z zahtevano informacijo tudi pravno varovana po drugem odstavku 27. člena ZDIJZ, je IP ugotovil, da lahko prosilka v konkretnem primeru zahtevano informacijo dobi samo na vpogled. Drugi odstavek 25. člena ZDIJZ namreč določa, da lahko prosilec dobi informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, in je imetnik pravic tretja oseba, samo na vpogled. IP je v pritožbenem postopku potrdil navedbe organa in stranskega udeleženca, da je obravnavano pravno mnenje avtorsko delo.

Skladno s 5. členom Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/08, 110/13, 56/15 in 63/16 – ZKUASP; v nadaljnjem besedilu ZASP) je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Če torej posamezno delo izpolnjuje vse navedene predpostavke kumulativno, se šteje, da gre za avtorsko delo. Po pregledu pravnega mnenja je IP ugotovil, da gre za delo, ki je izraženo in predstavlja intelektualno stvaritev avtorja, spada pa v znanstveno področje človeške ustvarjalnosti. IP ocenjuje tudi, da ima pravno mnenje zadostno mero individualnosti, da se šteje za avtorsko delo. Pravno mnenje predstavlja avtorsko delo, ker izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk za obstoj avtorskega dela. Ker avtor materialne pravice na opravljenem avtorskem delu ni prenesel na organ in organ torej ni imetnik pravice reproduciranja (za namen posredovanja informacij javnega značaja), kot ene izmed materialnih avtorskih pravic, je ob upoštevanju drugega odstavka 25. člena ZDIJZ prosilki mogoče odobriti le vpogled. V tem primeru ne gre za odločanje preko zahtevka, saj bi šlo za očiten nesmisel, če bi organ prosilcu zavrnil zahtevo zato, ker bi ta zaradi nepoznavanja vsebine dokumenta »napačno« formuliral način seznanitve.

Ne glede na to, da je IP dostop do zahtevanega dokumenta dovolil že na podlagi ugotovitve, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da izjema poslovne skrivnosti ni podana, pa je podredno ugotovil tudi, da zahtevana informacija pomeni tudi informacijo iz 4.a člena ZDIJZ, kakršne so dolžni posredovati tudi subjekti iz 1.a člena ZDIJZ (osebe pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Pravno mnenje namreč vsebuje ugotovitve o pravilnosti postopka imenovanja poslovodstva družbe skladno s področno zakonodajo. V obravnavanem primeru gre tako za informacije v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, kot to določa 2. alineja prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ.

IP je zaključil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Pritožbo prosilke je v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 
Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka