Odvetniška družba Fatur o.p., d.o.o. - Javna agencija RS za varstvo konkurence

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevane Odločbe organa, ker postopek presoje Odločbe še ni pravnomočno končan, saj je zoper Odločbo vložena zahteva za sodno varstvo pred Upravnim sodiščem. Organ namreč dopušča možnost, da Upravno sodišče odpravi Odločbo in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, odprava Odločbe pa po dosedanji sodni praksi po mnenju organa pomeni, da ima odpravljena odločba učinek z nazaj in velja fikcija kot da taka odločba ni bila nikoli izdana. Organ pa je ugotovil tudi, da je v konkretnem primeru interes javnosti varovan z objavami po 22. členu ZPOmK-1 in da je ta zakon specialnejši predpis v razmerju do ZDIJZ. Prosilec je zoper končno dopolnilno odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP se je v pritožbenem postopku strinjal z navedbami prosilca, da je pravno zmotno vnaprejšnje predvidevanje organa o možnosti, da bo sodišče odpravilo Odločbo, kar po ugotovitvi organa pomeni, da odpravljena odločba ne more imeti za posledico, da bi jo bil dolžan kdorkoli pokazati komurkoli. Če bo sodišče odpravilo Odločbo, to ne pomeni, da bo Odločba prenehala obstajati v fizični obliki, temveč le, da bo odpravljena njena veljavnost oziroma njeni pravni učinki. Povedano drugače, pravne posledice v primeru odprave Odločbe bodo v tem, da izdana Odločba ne bo več zavezovala, v skladu s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za informacijo javnega značaja pa organ z Odločbo še vedno razpolaga v materializirani obliki. IP je tako ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje. Prav tako se je IP strinjal s pritožbenimi navedbami prosilca v zvezi z razmerjem med določbami ZDIJZ in 22. členom ZPOmK-1. Gre za dve različni pravni podlagi in 22. člen ZPOmK-1 v obravnavanem primeru ne predstavlja specialne določbe, torej ne izključuje uporabe določb ZDIJZ. Ker je organ izhajal iz ugotovitve (upoštevaje sicer sodbo Upravnega sodišča), da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, se nadalje do obstoja morebitnih izjem po 5.a in prvemu odstavku 6. člena ZDIJZ ni opredeljeval, zato je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-36/2018/4
Datum: 14. 3. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Odvetniške družbe Fatur, o.p., d.o.o., ki jo zastopa direktor Andrej Fatur, Štefanova 13a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 14. 2. 2018, zoper končno dopolnilno odločbo Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, Dunajska 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-8/2017-61 z dne 29. 1. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.    Pritožbi prosilca z dne 14. 2. 2018 se ugodi in se končna dopolnilna odločba Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 090-8/2017-61 z dne 29. 1. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 9. 10. 2017 med drugim zahteval odločbo in sklep, ki jo je organ izdal v postopku presoje zlorabe prevladujočega podjetja Telekom Slovenije d.d., Cigaletova 15, Ljubljana, in se njen izrek nahaja na spletni strani organa pod:»odločba309, Objavljeno: 2. 2. 2015: TELEKOM SLOVENIJE, d.d., Cigaletova 15, 1000 Ljubljana«.

Organ je s končno dopolnilno odločbo št. 090-8/2017-61 z dne 29. 1. 2018  (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca za dostop do odločbe in sklepa organa št. 306-23/2013-151 z dne 2. 2. 2015 (v nadaljevanju: Odločba). V izpodbijani odločbi je organ navedel, da  je prosilec z eno vlogo zahteval dostop do več različnih posameznih upravnih zadev organa, pri čemer je organ ugotovil, da gre za ločljive zahtevke, o katerih lahko odloča ločeno, z delnimi odločbami (219. člen ZUP), s tem pa bo prosilcu zagotovljen dostop do zahtevanih podatkov v najkrajšem možnem času. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe organ navaja, da je družbi Telekom Slovenije d.d. poslal poziv k morebitni priglasitvi stranske udeležbe ter povzema odgovor družbe. Nadalje se opredeljuje do definicije informacije javnega značaja po ZDIJZ po določbi 4. člena ZDIJZ in ugotavlja, da se zahteva prosilca, o kateri je odločeno, nanaša na dostop do Odločbe, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja se v obliki dokumentov in je del dokumentarnega gradiva pri organu. Gre za gradivo, ki ga je izdelal organ sam, organ z Odločbo razpolaga in se le-ta nahaja v materializirani obliki. Formalno gledano naj bi bili izpolnjeni vsi trije obvezni pogoji za opredelitev informacije javnega značaja, vendar ugotavlja, da postopek presoje Odločbe še ni pravnomočno končan, saj je zoper Odločbo vložena zahteva za sodno varstvo pred Upravnim sodiščem, ki v zadevi še ni odločilo in je sodni postopek v teku. Organ dopušča možnost, da Upravno sodišče odpravi Odločbo in vrne zadevo organu v ponovno odločanje. V primeru odprave Odločbe, na katero se nanaša zahteva, je v dosedanji sodni praksi  Upravno sodišče odločilo, da ima odpravljena odločba učinek z nazaj, kar pomeni, da velja fikcija kot da taka odločba ni bila nikoli izdana. Kljub temu, da odločba v fizični obliki še vedno obstaja, se v pravnem smislu šteje, kot da je nikoli ni bilo. Sodišče pri tem izhaja iz prvega odstavka 281. člena ZUP. S posredovanjem nepravnomočne odločbe prosilcu, ki vsebuje konkretne podatke o poslovanju družbe in očitano kršitev 9. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 – Odl. US, 63/13 - ZS-K, 33/14, 76/15 in 23/17; v nadaljevanju: ZPOmK-1) in 102. člena Pogodbe o delovanju evropske unije, ki šteje med hujše kršitve s področja konkurenčnega prava, bi bilo v primeru odprave nepravnomočne Odločbe družbi Telekom d.d. neupravičeno povzročeno krnjene ugleda na trgu in posledično občutna škoda. Organ še poudarja, da ZPOmK-1 ne dovoljuje objave odločbe organa, ki še ni pravnomočna, pri tem pa navaja 22. člen tega zakona. V skladu z navedeno odločbo namreč organ objavlja na spletni strani samo pravnomočne odločbe, ki jih izda v upravnem postopku in v postopku s prekrški, ter pravnomočne sklepe, s katerimi se postopek konča, brez zaupnih podatkov. ZPOmK-1, kot specialnejši predpis v razmerju do ZDIJZ, zato jasno določa, da se smejo odločbe organa objaviti šele potem, ko postanejo pravnomočne. S tem ZPOmK-1 skrbi, da je zadoščeno interesu javnosti in da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči pravica oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, kar je namen ZDIJZ. Na podlagi navedenega sledi, da ZPOmK-1 in ZDIJZ v tem delu urejata isto materijo in je zato materialno pravilno, da se za materijo dostopa do informacij javnega značaja uporabi specialne določbe ZPOmK-1, kar potrjuje tudi sodna praksa Upravnega sodišča . Organ tako ugotavlja, da je v konkretnem primeru interes javnosti varovan z objavami po 22. členu ZPOmK-1. Zahteva prosilca za posredovanje nepravnomočne Odločbe ni močnejša od interesa varstva in nemotenega vodenja konkretnega sodnega postopka oziroma upravnega postopka, zato se zahteva prosilca zavrne. V zvezi s stroški pa je organ odločil, da bo o stroških postopka odločil ločeno s posebnim sklepom, v skladu s četrtim odstavkom 118. člena ZUP.

Prosilec je zoper predmetno odločbo organa vložil pritožbo z dne 14. 2. 2018, ki jo izpodbija zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev postopka in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je organ ugotavljal, ali zahtevana informacija izpolnjuje kriterije informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Čeprav je organ sam izrecno ugotovil, da so »formalno gledano« izpolnjeni vsi trije obvezni pogoji za opredelitev informacije javnega značaja, je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga, ker postopek presoje Odločbe še ni pravnomočno končan, saj je zoper Odločbo vložena zahteva za sodno varstvo pred Upravnim sodiščem, ki o zadevi še ni odločilo in je sodni postopek v teku. Pri tem organ, na podlagi možnosti odprave in vrnitve v ponovno odločanje na osnovi dosedanje sodne prakse s sklicevanjem na eno odločbo Upravnega sodišča, ugotavlja, da odpravljena odločba ne more imeti za posledico, da bi jo bil dolžan kdorkoli pokazati komurkoli. Prosilec se s tem ne strinja, saj so zaključki dvoumni in pravno zmotni ter zavrača zaključke organa kot neresnične in neutemeljene. Organ brez dvoma razpolaga z Odločbo, saj jo je izdal in vročil stranki postopka. Če stranka v postopku pri organu ne bi razpolagala z Odločbo, ne bi mogla vložiti tožbe, o kateri odloča Upravno sodišče. Odločba tako nedvomno obstaja v spisu predmetne upravne zadeve, pri organu v fizični obliki (podpisana s strani pristojnih uradnih oseb in žigosana z žigom organa), kot tudi v elektronski obliki (skenirana kot izhodni dokument). Navedeno izkazuje, da zahtevana Odločba obstaja v materializirani obliki in organ z njo razpolaga, prav tako tudi stranka postopka in Upravno sodišče, ne glede na dejstvo, da v zvezi z Odločbo teče upravni spor. Skladno z navedenim je ugotovitev organa, da z zahtevano Odločbo ne razpolaga, napačna. Organ svoje odločitve ni oprl na določbe ZDIJZ, ki jasno določajo, da gre za informacijo javnega značaja, če informacija izvira iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga in se informacija nahaja v materializirani obliki. Pojem »informacija javnega značaja« po 4. členu ZDIJZ zahteva, da morajo biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Tolmačenje možnosti odprave odločbe na način, da bo ob morebitni odpravi veljala fikcija, da odpravljena odločba preneha obstajati (v materializirani obliki), zaradi česar ne bi bil izpolnjen pogoj obstoja zahtevane informacije, je po mnenju prosilca v nasprotju z določbami ZDIJZ. Nerazumljivo in pravno zmotno je tolmačenje organa, da sama možnost, da bi sodišče odpravilo Odločbo, ne pomeni, da je ali bo izdana Odločba prenehala obstajati, temveč le, da je bila odpravljena njena veljavnost oziroma njeni pravni učinki. To pomeni, da v primeru odprave Odločbe izdana Odločba ne bi več zavezovala, ne pa tudi, da bi prenehala obstajati. Enako stališče je glede pravnih posledic odprave zavzel tudi IP v odločbi št. 090-33/2014/9 z dne 28. 3. 2014, v zvezi s katero je izdana sodba Upravnega sodišča, na katero se sklicuje organ. Neizpodbitno dejstvo je, da Odločba še vedno obstaja v materializirani obliki, s katero organ razpolaga. Poleg tega iz 4. člena ZDIJZ nikjer ne izhaja, da je pogoj za obstoj informacije javnega značaja tudi pravna veljavnost dokumenta. V pojem »dokument« sodijo vse oblike dokumentarnega gradiva, ki so primeroma naštete v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, in kot takšni niso pravni dokumenti, kot je npr. Odločba. ZDIJZ ne loči med različnimi oblikami dokumentarnega gradiva glede na pravno naravo, ampak jih vse zajema pod široko generalno klavzulo »dokument«. Ker torej pojem »dokument« ne pomeni samo odločbe, ampak je pojem širši, se pri razumevanju 4. člena ZDIJZ ni mogoče sklicevati na pravne posledice odprave odločbe po 281. členu ZUP. Organ je tako napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, da Odločba ne obstoji v materializirani obliki in organ z njo ne razpolaga. V zvezi s sklicevanjem organa na sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 in nastankom občutne škode in krnjenja ugleda na trgu družbi s posredovanjem nepravnomočne odločbe, pojasnjuje, da pri opredelitvi informacije javnega značaja po ZDIJZ ni relevantno, ali bi družbi nastala škoda. Organ ne navede pravne podlage, na kateri utemeljuje obrazložitev, da možnost nastanka škode za upravni postopek ali za stranskega udeleženca vpliva na opredelitev informacije javnega značaja. Poleg tega le pavšalno navaja, da bi bila z razkritjem podatkov v Odločbi povzročena škoda za upravni postopek ali za stranskega udeleženca in ne obrazloži kakšna škoda bi lahko nastala in zaradi česar. Takšna pomanjkljiva obrazložitev razlogov za odločitev s strani organa pomeni, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena in se je ne more preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev postopka. Pomanjkljiva obrazložitev onemogoča prosilcu uveljavljanje ustavnih pravic po 22. členu Ustave Republike Slovenije, saj ne vsebuje jasne in nedvoumne navedbe hipotetičnega dejanskega stanja z jasno in določno opredelitvijo vsebine zakonskih pojmov, ki so bili uporabljeni pri odločanju . Prav tako ne vsebuje jasne opredelitve dejanskega stanja, ki je pomembno za zakonito in pravilno odločbo. Zavezanec za razkritje podatkov, ob ugotovitvi, da zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za opredelitev informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, zavrne razkritje le, če je ugotovljeno v postopku, da je podana ena od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ker se organ ni opredelil do nobene izjeme, se tudi prosilec ne more ustrezno opredeliti do zavrnitve zahteve. Iz izpodbijane odločbe sicer izhaja, da je za zavrnitev med drugim pomemben razlog tudi možen nastanek škode za upravni postopek oziroma stranskemu udeležencu, kar bi lahko ustrezalo opredelitvi izjem po 2. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar organ tega ne obrazloži. K temu pa prosilec še navaja, da organ zanemari, da je do okrnitve ugleda družbe prišlo že z objavo novice o uvedbi postopka zaradi domnevne kršitve konkurenčnega prava ter objave izreka Odločbe, pri čemer razkritje Odločbe brez zaupnih podatkov ne more privesti do nadaljnje krnitve javnega ugleda. Pri tem prosilec še opozarja, da se izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne more uporabljati na način, ki bi omejeval dostop do informacij javnega značaja zaradi hipotetičnih ali negotovih postopkov, pri čemer se izjema ne more uporabiti, ko je postopek pred organom končan. Glede na določbe ZUP pa je upravni postopek pred organom končan z izdajo dokončne odločbe ali s sklepom o ustavitvi postopka. Nadalje prosilec kot pravno zmotne zavrača navedbe organa glede sklicevanja na 22. člen ZPOmK-1 in odločbo Upravnega sodišča št. U 664/2007. Šesti odstavek 22. člena ZPOmK-1 določa le obveznost organa, da objavi odločbe, ki so pravnomočne, nikjer pa ni določeno, da se ne objavijo nepravnomočne odločbe, zato se za te odločbe uporablja ZDIJZ in ne ZPOmK-1. K temu še dodaja, da 22. člen ZPOmK-1 res vsebuje določbo o tem, kdaj se odločba javno objavi, ne vsebuje pa določb o tem, kdaj se lahko posreduje prosilcu na zahtevo po ZDIJZ. Gre za dve različni dolžnosti oziroma dve različni pravni podlagi, ki urejata različna posebna upravna postopka, zato ZPOmK-1 v tem delu ni specialnejši predpis. Peti odstavek 22. člena ZPOmK-1 pa sicer določa objavo izreka odločbe ali sklepa, s katerim se postopek konča, postopek pa se pred upravnim organom konča, ko postane odločba dokončna. V skladu s tem je organ tudi objavil izrek Odločbe na svoji spletni strani. Posledično tako obrazložitev organa ni jasna in nedvoumna, saj je postopek pred upravnim organom nedvomno končan. Dodaja še, da je bila določba šestega odstavka 22. člena ZPOmK-1 uvedena, ker organ ni imel prakse, da bi po vzoru EU komisije in tujih organov, pristojnih za varstvo konkurence, začel objavljati pravnomočne odločbe , in ni bil dodan z namenom specialnejše ureditve pravil o dostopu do odločb in sklepov organa. Dodan je bil z namenom, da se na kogenten način zaveže organ k objavi in se s tem izboljša seznanjenost z razlago pravil konkurenčnega prava, kar vodi v zvišanje stopnje varnosti udeležencev na trgu. Pri tem pa vnos te določbe ni imel za posledico derogacijo določb ZDIJZ, saj bi prišlo do nasprotnega učinka kot ga je želel doseči zakonodajalec s šestim odstavkom 22. člena ZPOmK-1. Navaja še, da je dostop do odločb in sklepov organa, ki jih ta sprejema in izdaja v postopkih po ZPOmK-1, bistvenega pomena za razvoj konkurenčnega prava pri nas. Pri razlagi določb ZDIJZ je vedno treba upoštevati tudi namen zakona . Kot izhaja iz prvega odstavka 2. člena ZDIJZ, je namen zakona zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice prosilcev do pridobitve informacij javnega značaja. Stališče sodišča, na katerega je organ oprl odločitev, da ne zagotovi dostopa do Odločbe, dejansko pomeni, da so javnosti dostopne le tiste odločitve organa, s katerimi se je Upravno sodišče strinjalo in jih potrdilo. Strokovna javnost se tako ne more seznaniti z argumenti in stališči organa, ki jih je zavzel pri svojih odločitvah in ki niso prestale sodnega preizkusa. Zlasti je to pomembno za podjetja, ki želijo uskladiti obnašanje na trgu s pravili konkurenčnega prava, pri tem pa imajo velikokrat težave pri ocenjevanju, kdaj gre za ravnanja, ki so v mejah dopustnega. Po mnenju prosilca takšno »skrivanje« odločb organa nasprotuje načelu transparentnosti delovanja države in njenih organov, slabi pravno varnost (predvsem podjetij, ki so podvržena pravilom konkurence) in škoduje razvoju konkurenčnega prava pri nas. Tudi Evropska komisija objavlja vse odločbe, ki jih sprejme, ne glede na to, kaj v primeru vloženih zahtev za sodno varstvo kasneje odločijo sodišča EU. Prosilec še dodatno pojasnjuje, da se tudi pri nas objavlja vsa sodna praksa, vključno z odločbami oziroma sodbami in sklepi, ki jih prizivna sodišča razveljavijo in vrnejo v ponovno odločanje. Prav tako tudi IP objavlja v anonimizirani obliki vse odločbe, ki jih izda v postopku po ZDIJZ, vključno s tistimi, ki jih Upravno sodišče razveljavi in vrne IP v ponovni postopek. Če bi obveljalo stališče Upravnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, se postavlja pod vprašaj dopustnost objavljanja vseh odločb IP, ki jih je odpravilo sodišče. 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-8/2017-72 z dne 19. 2. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo in sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 z dne 5. 11. 2014. Na poziv IP št. 090-37/2018/2 z dne 26. 2. 2018 mu je organ posredoval še druge dokumente predmetne zadeve, med drugim tudi Odločbo.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, sporno je, ali so pri zahtevani Odločbi izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja. IP se je torej v nadaljevanju obrazložitve te odločbe ukvarjal s tem vprašanjem.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja tako izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ torej izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. 

Upoštevaje navedeno in dokumente, ki jih je organ posredoval IP, je IP ugotovil, da organ z zahtevano Odločbo razpolaga v materializirani obliki, prav tako pa ni dvoma, da Odločba izvira iz delovnega področja organa. Izhajajoč iz te ugotovitve, je tako mogoče nedvomno ugotoviti, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

IP se strinja z navedbami prosilca, da je pravno zmotno vnaprejšnje predvidevanje organa o možnosti, da bo sodišče odpravilo Odločbo, kar upoštevaje sodbo Upravnega sodišča po ugotovitvi organa pomeni, da odpravljena odločba ne more imeti za posledico, da bi jo bil dolžan kdorkoli pokazati komurkoli. IP pritrjuje navedbam prosilca, da odprava pomeni le, da v primeru odprave izdana Odločba ne bo več zavezovala, ne pomeni pa tudi, da bo prenehala obstajati. Kot je ugotovil že organ v izpodbijani odločbi, formalno pravno so izpolnjeni vsi obvezni pogoji za informacijo javnega značaja, saj organ z njo razpolaga v materializirani obliki in jo je tudi posredoval IP. Pri opredelitvi informacije javnega značaja je namreč irelevantno, da je bila vložena zoper Odločbo zahteva za sodno varstvo in da postopek presoje še ni končan, takšno dejstvo je lahko samo predmet nadaljnje presoje z vidika omejitve dostopa zaradi izjem po ZDIJZ. Če bo sodišče odpravilo Odločbo pa to ne pomeni, da bo Odločba prenehala obstajati v fizični obliki, temveč le, da bo odpravljena njena veljavnost oziroma njeni pravni učinki. Povedano drugače, pravne posledice v primeru odprave Odločbe bodo v tem, da izdana Odločba ne bo več zavezovala, v skladu s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za informacijo javnega značaja pa organ z Odločbo še vedno razpolaga v materializirani obliki. Pritrditi je tako mogoče prosilcu, da v obravnavanem primeru ni mogoče izhajati iz 281. člena ZUP. ZUP se v postopkih po ZDIJZ uporablja za vprašanja, ki z ZDIJZ niso urejena, pri čemer ZDIJZ določa pojem informacije javnega značaja, kar pomeni, da je pri ugotavljanju, ali gre za informacijo javnega značaja, treba upoštevati določbe ZDIJZ. Kot že navedeno, so pogoji za informacijo javnega značaja pri zahtevani Odločbi izpolnjeni. Določbe 281. člena ZUP glede pravnih posledic odprave odločb so pri presoji vprašanja, ali gre za informacijo javnega značaja, povsem irelevantne. Organ je torej napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje. 

Kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 1429/2011 z dne 6. 6. 2012, je pri postopku za dostop do informacij javnega značaja bistveno zgolj to, ali organ zaprošeni dokument ima, pri čemer ni bistven razlog, zakaj katerega od dokumentov nima. Če organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, to pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ razpolaga. V tej zadevi se odločitev nanaša na pogodbe.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007 med drugim navaja, da je ZDIJZ s svojo uveljavitvijo 22. 3. 2003 vzpostavil novo obveznost državnih organov, organov lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov in drugih oseb javnega prava, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (organi v smislu 1. člena ZDIJZ), da posredujejo določene informacije, s katerimi razpolagajo, kot informacije javnega značaja vlagateljem zahtev, pod pogoji in po postopku, ki ga ureja ZDIJZ. Navaja tudi, da obveznosti organov po ZDIJZ veljajo za vse informacije in vse dokumente, s katerimi razpolagajo, ne glede na to, kdaj je tak dokument nastal, če seveda gre za informacijo javnega značaja. Ob tem IP še navaja, da je bila predmet zahteve odločba Agencije za trg vrednostnih papirjev.

IP ugotavlja, da se v navedenih primerih sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem pravnega učinkovanja zahtevanih dokumentov, ampak je izhajalo iz pojma informacije javnega značaja po ZDIJZ, torej ali zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa in ali organ z njo razpolaga v materializirani obliki. Tako npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017 izhaja, da se v postopkih po ZDIJZ ugotavlja zgolj to, kaj v danem trenutku pri upravnem organu obstaja in kaj od tega ustreza definiciji informacije javnega značaja, ne more pa se v tem postopku ugotavljati, ali organ neupravičeno ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti, oziroma ali bi glede na tehnične zmožnosti moral s takimi dokumenti razpolagati. 

Tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 504/2016-16 z dne 06.12.2017 izhaja, da informacijo javnega značaja določa 4. člen zakona, in da je to informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Sodišče se je v tem primeru strinjalo z ugotovitvami tožene stranke, da drugi dokumenti, kot so prosilcu že bili posredovani, ne obstajajo, organ pa dokumentov, s katerimi ne razpolaga, prosilcu ne more posredovati, niti ni dolžan ustvariti dokumentov, ki so predmet zahteve. 

Nenazadnje IP ponovno poudarja, da v pritožbenih postopkih po ZDIJZ pri presoji izhaja iz definicije informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in pri tem nima pravne podlage, da bi presojal pravne posledice posameznih zahtevanih dokumentov. 

Prav tako se IP strinja s pritožbenimi navedbami prosilca v zvezi z razmerjem med določbami ZDIJZ in 22. členom ZPOmK-1. Kot navaja prosilec, gre za dve različni pravni podlagi in 22. člen ZPOmK-1 v obravnavanem primeru ne predstavlja specialne določbe (lex specialis derogat legi generali), torej ne izključuje uporabe določb ZDIJZ. Organ je zavezanec po 1. členu ZDIJZ, kar pomeni, da načeloma  vse informacije oziroma dokumenti, s katerimi razpolaga v materializirani obliki, predstavljajo informacije javnega značaja, in se dostop do njih lahko omeji le v primeru obstoja izjem po ZDIJZ. ZPOmK-1 pa v 22. členu nalaga organu dolžnost objave pravnomočnih upravnih in prekrškovnih odločb ter sklepov, s katerimi se postopek konča, na spletni strani urada zaradi večje transparentnosti in javnosti delovanja organa . Kot izhaja iz Predloga zakona o preprečevanju omejevanja konkurence – ZPOmK-1  in kar poudarja tudi prosilec, zahteva po publiciteti odločb temelji na pravni naravi odločb organa in zlasti njihovih učinkih, ki vplivajo na celoti trg, vsem subjektom na trgu pa omogoča, da prilagodijo položaj, ki je nastal z izdano odločbo organa, pri čemer za dosego tega namena zadošča že objava izreka. Kot že navedeno, gre za različni pravni podlagi, po ZDIJZ je organ v primeru zahteve za dostop dolžan odločiti o dostopu do celotnega besedila odločbe, 22. člen ZPOmK-1 pa predstavlja zakonsko dolžnost organa glede objave izreka odločbe ne glede na zahtevo po ZDIJZ. Tudi iz sodne prakse ne izhaja, da bi sodišče v primeru odločanja o dostopu do posameznih dokumentov organa, torej tudi odločb, štelo, da je 22. člen ZPOmK-1 specialnejši predpis glede na določbe ZDIJZ. 

Izhajajoč iz navedenega IP tako ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje. Ker je organ izhajal iz ugotovitve, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, se nadalje do obstoja morebitnih izjem po 5.a in prvemu odstavku 6. člena ZDIJZ ni opredeljeval. Na podlagi tega je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje.

IP je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, upoštevaje napotke IP. Če bo organ ugotovil, da zahtevana Odločba vsebuje katero od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Ob tem IP še navaja, da je v primeru ugotavljanja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ  dolžan organ izvesti škodni test ter z zvezi s tem pozvati Upravno sodišče, ali bi v postopku pred sodiščem nastale z razkritjem Odločbe škodne posledice za izvedbo konkretnega sodnega postopka ter kakšne bi te posledice bile (konkretna navedba posledic). Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe mora biti naveden konkreten dokument, ki je predmet presoje ter tudi v katerem delu ni dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. IP opozarja še na določbo 44. člena ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, zato je pritožbi ugodil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. IP je tako odločbo organa odpravil na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi. 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ.dipl.prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka