prosilka - Ministrstvo za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala številne dokumente vezane na inšpekcijske postopke in dokumentacijo, ki jo je organu odstopil drug inšpektorat. Organ je zahtevo prosilke v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo varstvo upravnega postopka in na tajnost vira prijave. IP je v pritožbenem postopku potrdil odločitev organa glede izjeme varstva upravnega postopka, saj je organ ustrezno izkazal, da bi bila škoda, storjena izvedbi upravnega postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo javnega značaja. V delu, v katerem se je organ skliceval na izjemo tajnosti vira prijave, pa je IP ugotovil, da je organ z navedeno izjemo poleg vira prijave varoval tudi številne druge dokumente, ki so nastali v okviru inšpekcijskega postopka iz katerih ni bilo mogoče razbrati vira prijave. IP je zato v tem delu pritožbi prosilke ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-30/2018/2
Datum: 22. 2. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 3. 2. 2018, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-101/2017-2 z dne 17. 1. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilke z dne 3. 2. 2018 zoper prvo in tretjo točko izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-101/2017-2 z dne 17. 1. 2017, se zavrne.

2.    Pritožbi prosilke z dne 3. 2. 2018 zoper drugo točko izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-101/2017-2 z dne 17. 1. 2017 se ugodi in se druga točka izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o tem delu zahteve prosilke z dne 14. 12. 2017 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

3.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 14. 12. 2017 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za skenirane dokumente, ki jih je organ izdal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb glede inšpekcijskih postopkov, ki so v pristojnosti organa na območju Gospodarske cone Škrjanče v Občini Ivančna Gorica (k.o. Velike Pece, k.o. Radohova vas in k.o. Gorenja vas) in na območju parc. št. 783, 784, 785/4, 785/5 in 787 vse k.o. Velike Pece) v letu 2017, podrobneje:
-    dokumentacija v zvezi s postopkom inšpekcijskega nadzora (tako s strani prijave prosilke, kot s strani prijav drugih oseb ali organov),
-    dokumentacija v zvezi z ukrepanjem glede nedovoljenih posegov v prostor,
-    dokumentacija v zvezi z roki za odpravo nepravilnosti,
-    drugi dokumenti, ki so predmet spisovne dokumentacije (zapisniki, vabila, dopisi, odločbe, sklepi…).,
-    dokumentacijo, ki jo je organu v oktobru 2017 odstopila Inšpekcija za energetiko in rudarstvo za zadeve, ki so v pristojnosti organa.

Organ je dne 17. 1. 2018 izdal odločbo št. 090-01/2017-2, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Organ je ugotovil, da se zahteva v prvih štirih alinejah nanaša na inšpekcijsko zadevo št. 06122-4444/2017. V zadevi se nahajata zapisnika z dne 22. 11. 2017 in 12. 1. 2018 ter uradni zaznamek z dne 15. 12. 2017. Inšpekcijska odločba še ni bila izdana, prav tako postopek še ni zaključen. Ker je postopek še v fazi, bi posredovanje zahtevanih dokumentov prosilki lahko škodovalo inšpekcijskemu postopku, zato je organ dostop do dokumentov zavrnil na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokumenti so bili namreč sestavljeni oz. pridobljeni v inšpekcijskem postopku, ki je še v ugotovitveni fazi, inšpektor še ugotavlja dejansko stanje in pridobiva podatke potrebne za odločitev. Preuranjeno razkritje pridobljenih podatkov bi ogrozilo izvedbo inšpekcijskega postopka, saj stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi bili lahko posredovani podatki pomanjkljivi ali napačni. Zaradi tega lahko obstaja tveganje pritiskov na inšpektorja, kar bi vplivalo na možnost inšpektorja, da objektivno in pravilno odloči o stvari oz. bi bila ta možnost otežena ali zmanjšana. Razkritje bi lahko ogrozilo zbiranje dokumentov in dokazov, saj bi jih lahko zavezanci prikrili ali uničili. Organ je še zaključil, da interes javnosti po razkritju ne prevlada nad interesom varstva upravnega postopka, ki je še v teku. Organ je glede prijave, ki jo je prejel od Inšpektorata za infrastrukturo, zahtevo prosilke zavrnil na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, ki določa, da se varuje tako prijavitelj kot tudi vsebina prijave.

Zoper citirano odločbo je prosilka dne 3. 2. 2018 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je odločba organa napačna v celoti, in sicer zaradi načela prostega dostopa, ki določa, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur. Prav tako je osnovni namen inšpekcijskega nadzora in ravnanje po predpisih v korist družbe kot tudi v korist posameznikom, ki se zanesejo na to, da bodo fizične in pravne osebe ravnale po predpisih. Povsem brezpredmetno je sklicevanje organa na možnost, da bi lahko razkritje dokumenta povzročilo različne dileme v javnosti, saj je namen ZDIJZ ravno v zagotavljanju javnosti in odprtosti delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Morebitno negativno mnenje, ki bi si ga prosilec ali širša javnost lahko ustvarila, ne more predstavljati argumenta za zapiranje dostopa pred svojim delovanjem. Glede dostopa do dokumenta tekom upravnega postopka je prosilka navedla, da je treba ločiti sam postopek izdaje nekega akta od postopka začetega na podlagi ZDIJZ. Zahteva po ZDIJZ se lahko vloži med samim potekom postopka, saj ZUP nikjer ne določa, da so takšni postopki zaprti za javnost. Vsakdo, ne zgolj stranka, lahko vpogleda v dokumente, ko organ presodi, da gre za informacije javnega značaja že med samim potekom upravnega postopka. Prosilka še navaja, da dokument izpolnjuje vse pogoje za informacijo javnega značaja, saj sodi v delovno področje organa, nahaja se v materializirani obliki, kdo je dokument izdelal, pa pri dostopu do informacij javnega značaja nima nobenega pomena. Prosilka je glede prikritja prijave državnega organa navedla, da državni organ kot prijavitelj ne more biti varovan, saj je delo organov javno, prav tako pa ime organa ne more biti varovano skladno z ZVOP-1, saj organ ali javnih uslužbencev po ZVOP-1 ni varovano.

Organ je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-101/2017 z dne 16. 2. 2018.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Predmet konkretnega pritožbenega postopka je tako izpodbijana odločba v celoti.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP se že na tem mestu opredeljuje do pritožbenih navedb prosilke, da kadar dokument izpolnjuje vse zgoraj  navedene kriterije postane informacija javnega značaja, ta pa je zaradi načela prostega dostopa, prosto dostopna vsem, ki jo zahtevajo. IP pojasnjuje, da je treba ločiti med informacijami javnega značaja in med prosto dostopnimi informacijami javnega značaja.

4. člen ZDIJZ opredeljuje osnovne pogoje, ki morajo biti skupaj podani za to, da lahko določen dokument opredelimo kot informacijo javnega značaja. Praviloma se domneva, da so vse informacije, ki so v posesti zavezancev, informacije javnega značaja, kriteriji pa so namenjeni temu, da lahko zavezanci to domnevo izpodbijajo, če dokažejo, da je v njihovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave, ki je zavezanec ni pridobil ali ustvaril v okviru svojega delovnega področja. V konkretnem primeru je organ ugotovil obstoj vseh elementov in posledično zahtevane informacije v celoti opredelil za informacije javnega značaja, ki jih skladno s 5. členom ZDIJZ zahteva vsaka fizična ali pravna oseba in za odločanje o katerih se uporabljajo določbe ZDIJZ.

Zgolj dejstvo, da je določena informacija opredeljena za informacijo javnega značaja, pa še ne pomeni, da je absolutno javna in dostopna vsakomur. Za dokumente se praviloma predvideva, da so prosto dostopni, organ pa lahko izkaže, da je glede določenega dokumenta podana katera izmed izjem iz 5.a oz. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za katere je zakonodajalec presodil, da predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. 
Četudi si morajo organi prizadevati za čim večjo transparentnost svojega dela, imajo legitimno pravico, da določenih dokumentov ne razkrijejo zaradi varstva upravnih postopkov in zaradi drugih izjem, podanih v 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. V primeru, da bi bilo delovanje organov absolutno javno, organi ne bi mogli učinkovito opravljati svojega dela, ki mora biti v določenem delu in pod določenimi pogoji, ki jih vnaprej opredeli zakon, pred javnostjo vendarle zaščiteno. Izjeme, ki jih določa ZDIJZ, so določno urejene in uporablja se jih zelo restriktivno. Organi morajo pri uporabi izjem te obrazložiti in pretehtati pravico prosilca za dostop do dokumenta s pravico organa do nerazkritja dokumenta na način, da opravijo škodni test.  Pritožbene navedbe prosilke so zato v tem delu neutemeljene, ker zgolj dejstvo, da je nek dokument informacija javnega značaja, še ne pomeni, da je absolutno javno dostopen, saj mora organ ob ugotovitvi, da dokument predstavlja informacijo javnega značaja, pretehtati in ugotoviti tudi, ali dokument vsebuje katere od izjem iz 5.a člena oz. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedene izjeme namreč predstavljajo zakonsko podlago, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja. Razkritje dokumentov, ki predstavljajo katero od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, bi bilo v nasprotju z določbami ZDIJZ in bi lahko vodilo tudi do kazenske ali odškodninske odgovornosti uradne osebe, ki je odločala o dostopu do zahtevanih dokumentov.

IP na tem mestu še pojasnjuje, da dejstvo, da je bila prosilka v konkretnem primeru tudi prijaviteljica, za dostop do zahtevanih dokumentov ni bilo pravno relevantno. IP kot pritožbeni organ namreč ocenjuje naravo dokumenta in ali je dokument kot tak prosto dostopen vsakomur, ki bi ga zahteval, ne glede na to, ali je prosilka stranka oz. prijaviteljica v konkretnem zadevi ali zgolj zainteresirana splošna javnost. ZDIJZ namreč ne razlikuje med prosilci in ne omogoča privilegirane obravnave tistih prosilcev, ki imajo na drugi zakonski podlagi več pravic oz. so zaradi določenih okoliščin bolje seznanjeni z zadevo kot splošna javnost. Organ je dolžan v postopku po ZDIJZ prosilko obravnavati in o zadevi odločiti enako, kot bi odločil če bi isto zahtevo vložila katerakoli druga oseba.

Glede izjeme varstva upravnega postopka

IP je v nadaljevanju presojal, ali je organ v konkretnem postopku glede zahtevanih dokumentov pravilno uporabil izjemo varstva upravnega postopka, določeno v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je slednje odločilno za to, ali gre za informacije javnega značaja, ki jih mora organ javnosti razkriti oz. ali gre za informacije javnega značaja, ki izpolnjujejo kriterije za to, da jih javnosti ni dopustno razkriti.

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Gre za izjemo varstva upravnih postopkov, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in
2. razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

V tem pritožbenem postopku je IP torej ugotavljal, ali sta bila v času odločanja prvostopenjskega organa izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Kot izhaja iz pravne teorije (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra 2004) je splošni upravni postopek pravno urejeno zaporedje dejanj, katerih cilj je oblikovati neko upravno pravno razmerje. Za to razmerje je značilno, da nastane na podlagi enostranske in avtoritativno izjavljene volje zastopnika javnega interesa. V procesu nastajanja tega razmerja si torej stranke niso enakopravne, saj zastopnik javnega interesa (državni organ, organ lokalne skupnosti in nosilec javnega pooblastila) v tem procesu nastopa z voljo močnejšega, zato je tudi eden od temeljnih ciljev tega postopka zavarovati šibkejšo stranko. V upravnem postopku se odloča o upravnih zadevah, torej o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank (fizičnih in pravnih oseb). Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP, poleg tega pa na posameznih upravnih področjih poznamo tudi posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače, glede vprašanj, ki niso posebej urejena, pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).

Postopek inšpekcijskega nadzora je posebne vrste upravni postopek. ZIN v določbah prvega in drugega odstavka 3. člena predmetnega zakona namreč določa: »Za inšpekcije, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, se ta zakon uporablja samo glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.«.

Posebni zakon v obravnavanem primeru je Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 92/05 – ZJC-B, 93/05 – ZVMS, 111/05 – Odl. US, 126/07, 108/09, 61/10 – ZRud-1, 20/11 – Odl. US, 57/12, 101/13 – ZdavNepr, 110/13 in 19/15, v nadaljevanju: ZGO-1).

Ker se inšpekcijski postopek vodi v javnem interesu in se uvede po uradni dolžnosti, sta se v skladu s 127. členom ZUP predmetna inšpekcijska postopka začela z inšpekcijskim ogledom (zapisnika z dne 22. 11. 2017), torej ko je pristojni inšpektor opravil prvo dejanje, v obravnavanem primeru inšpekcijska pregleda. Kot že pojasnjeno, predmetni inšpekcijski postopek do odstopa pritožbe IP z dopisom z dne 16. 2. 2018 še ni bil zaključen ne z odločbo in ne s sklepom o ustavitvi postopka, kar pomeni, da sta bila postopka v teku tudi v času vložitve predmetne zahteve in odločanja organa. IP je namreč po pregledu posredovane dokumentacije ugotovil, da je prosilka zahtevo za dostop do informacij javnega značaja vložila dne 14. 12. 2017, izpodbijana odločba pa je bila izdana dne 17. 1. 2018. Da je bil inšpekcijski postopek v času izdaje izpodbijane odločbe še v teku, izhaja tudi iz popisa inšpekcijske zadeve št. 06122-4444/2017, iz katerega je razvidno, da je kot zadnji dokument v navedeni zadevi pod zaporedno številko 3 evidentiran zapisnik z dne 12. 1. 2018, torej v zadevi še ni bil izdan akt, s katerim bi bil postopek zaključen. Upoštevajoč vse navedeno je nedvomno izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej da gre za upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, in da je ta postopek v teku.

V obravnavi zadevi je hkrati izpolnjen tudi drugi pogoj iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je pogoj, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala škoda izvedbi upravnega postopka. IP je namreč ocenil, da je organ v zadostni meri izkazal škodo, ki bi nastala pri izvedbi inšpekcijskega postopka, če bi bili zahtevani dokumenti posredovani javnosti še pred zaključkom inšpekcijskega postopka. Organ je namreč povsem utemeljeno navedel, da bi lahko prezgodnje razkritje do sedaj pridobljenih podatkov ogrozilo izvedbo inšpekcijskega postopka, saj dejansko stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi posredovani podatki lahko bili pomanjkljivi ali napačni. Da je pridobivanje dokazov in ugotavljanje dejanskega stanja še v teku, izhaja tudi iz popisa zadeve, iz katerega je razvidno, da pristojni inšpektor še ugotavlja dejansko stanje in da zadeve še ni zaključil z odločbo ali sklepom o ustavitvi postopka. Razkritje do sedaj zbranih dokumentov, v fazi, ko ugotovitveni postopek še poteka, bi lahko tudi po mnenju IP ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov, zavezanci ali druge osebe, ki bi v teh postopkih lahko nudile koristne informacije, pa bi lahko prikrile ali uničile določene dokumente, pomembne za odločanje v predmetnih inšpekcijskih postopkih.

Upravni akt v smislu 28. člena ZIN torej (še) ni bil izdan. Namen inšpekcijskega postopka je, da se ugotovijo morebitne kršitve zakona ali drugega predpisa oziroma drugega akta, katerega izvajanje se nadzoruje. V skladu z ZIN lahko inšpektorji izrečejo med postopkom tudi preventivne ukrepe in opozorila, pri čemer določijo rok za odpravo nepravilnosti, in če te v postavljenem roku niso odpravljene, izreče pristojni inšpektor druge ukrepe v skladu z zakonom. V obravnavanem primeru je potrebno upoštevati tudi ZGO-1 kot specialni predpis, ki med drugim ureja inšpekcijsko nadzorstvo v zvezi z graditvijo objektov, tudi različne inšpekcijske ukrepe v zvezi z gradnjo objektov. Seznanjanje javnosti z informacijami iz posamezne faze inšpekcijskega postopka, dokler ta še teče, bi nedvomno negativno vplivalo na tek samega postopka (z informacijami bi se lahko seznanile priče, ki še niso bile zaslišane, ogrožena bi lahko bila izvedba posameznih procesnih dejanj,...), posledično pa bi to vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja in na odločitev inšpektorja. Dejanja, ki jih mora inšpektor v interesu vseh opraviti in izvesti, bi bila posledično nemogoča ali zelo otežena, kar bi nenazadnje škodovalo splošnemu javnemu interesu, ki ga zasledujejo inšpektorati, tj. zagotavljanju skladnosti z zakonom.

Vse navedeno IP vodi do zaključka, da bi v trenutni fazi postopka za njegovo izvedbo lahko nastala škoda, če bi se z dokumenti seznanila prosilka oziroma javnost. V konkretnem primeru je torej organ, po oceni IP, izkazal škodo, ki bi lahko nastala pri odločanju v konkretnem inšpekcijskem postopku, in se zato ne more strinjati z navedbami prosilke, da je organ dolžan zagotavljati čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu in da je slednje dolžan zagotavljati že med samim upravnim postopkom. IP se strinja z navedbami organa, da bi bila v obravnavanem primeru, torej v tej fazi inšpekcijskih postopkov, škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo javnega značaja.

Upoštevajoč navedeno je treba potrditi odločitev organa, saj je na dan izdaje izpodbijane odločbe zahtevana dokumentacija dejansko izpolnjevala vse kriterije za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je IP ugotovil obstoj izjeme po navedeni določbi ZDIJZ, ni presojal morebiten obstoj drugih izjem po ZDIJZ.

Glede izjeme varstva vira prijave

Tretji odstavek 5.a člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. V skladu z določbo drugega odstavka 16. člena ZIN, v skladu s katerim je dolžan ravnati tudi organ, je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. 

Treba pa je poudariti, da se drugi odstavek 16. člena ZIN nanaša izključno na vir prijave oziroma drugih informacij, medtem ko vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta. Vir je subjekt, ki je dal določene podatke ali obvestila. Z drugim odstavkom 16. člena ZIN je varovana identiteta tega vira, medtem, ko podatki ali obvestila, ki jih je ta vir dal, skladno s prvim odstavkom 16. člena ZIN uživajo varstvo pred razkritjem le, če so opredeljeni kot poslovna skrivnost ali druga tajnost. Bistvo varovanja vira prijave po ZDIJZ je namreč varstvo tistega, ki prijavo poda. Vsak posameznik ima zakoniti interes oziroma pravico, da v primeru zaznave kršitve z določenim ravnanjem oziroma opustitvijo drugega posameznika (ki je lahko tako fizična kot tudi pravna oseba) to naznani pristojnim organom. Gre za širši družbeni interes, ki prevlada nad interesom domnevnih storilcev prekrškov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej v javnem interesu. Takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, je zato treba zaščititi. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa, ki izhaja iz 16. člena ZIN. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način z varovanjem prijaviteljev vzpostavil širši (javni) nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj (kršitev), kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – tj. javnim interesom. 

Glede na navedeno tajnost vira prijave ne obsega tudi vsebine prijave, temveč zgolj varstvo identitete prijavitelja. Za zagotovitev ustreznega ravnotežja med pravico dostopa do informacij javnega značaja in varstvom identitete prijavitelja, pa je v luči zgornjih utemeljitev treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja (tako tudi Upravno sodišče v zadevi II U 456/2016-13, z dne 23.08.2017). Glede na navedeno je treba v konkretnem primeru tudi na podlagi navedb prijaviteljev presoditi, ali so posamezniki na podlagi teh navedb določeni oziroma določljivi.

IP je pregledal dokumentacijo, za katero je organ odločil, da v celoti predstavlja izjemo varstva vira prijave in ugotovil, da je organ z izjemo varstva vira prijave ščitil spremni dopis Inšpektorata RS za infrastrukturo, prijavo prijavitelja in tudi vse nadaljnje dokumente s prilogami, ki so nastali v okviru inšpekcijskih pristojnosti Inšpektorata za infrastrukturo. IP ugotavlja, da se ne more strinjati s pavšalnim zaključkom organa, da je glede vseh dokumentov, ki jih je Inšpektorat RS za infrastrukturo odstopil organu, podana izjema varstva vira prijave. IP namreč ugotavlja, da iz določenih dokumentov vira prijave ni mogoče razbrati,  glede tistih, iz katerih pa je vir prijave mogoče razbrati, pa se organ ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. IP hkrati ugotavlja, da določeni dokumenti predstavljajo dokumente ustvarjene v okviru inšpekcijskega postopka, ki ga je vodil Inšpektorat za infrastrukturo in bi lahko predstavljali izjemo varstva upravnega postopka iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, do česar pa se organ sploh ni opredelil, prav tako pa v postopek ni pritegnil Inšpektorata RS za infrastrukturo, da bi se opredelil do tega, ali bi posredovanje dokumentov, ki jih je odstopil organu, lahko škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi Inšpektorat RS za infrastrukturo in ali je upravni postopek pri Inšpektoratu za infrastrukturo še v teku. Organ se tudi ni opredelil do tega, ali bi posredovani dokumenti morda lahko škodili upravnemu postopku samega organa.

IP ugotavlja, da se organ glede sklopa dokumentov, ki jih je Inšpektorat RS za infrastrukturo posredoval organu, ni spustil v vsebinsko obravnavo. Organ je v izreku ugotovil, da se zahteva prosilke nanaša na dokumentacijo, ki jo je organu v oktobru 2017 odstopila Inšpekcija za energetiko in rudarstvo, ki deluje v okviru Inšpektorata RS za infrastrukturo, ter da se dostop do celotne dokumentacije zavrne na podlagi 5.a člena ZDIJZ. V obrazložitvi odločbe je organ pavšalno presodil, da je glede vseh posredovanih dokumentov podana izjema, ki izhaja iz tretjega odstavka 5.a čl. ZDIJZ (varstvo vira prijave), pri čemer IP ugotavlja, da je organ navedeno izjemo uporabil preširoko in za preobsežen spekter dokumentov. Organ hkrati ni preveril, ali gre za dokumente iz inšpekcijskega postopka Inšpektorata RS za infrastrukturo, ki je še v teku, prav tako pa ni ugotavljal ali bi posredovanje teh dokumentov škodilo izvedbi inšpekcijskega postopka Inšpektorata RS za infrastrukturo. Organ je glede vseh dokumentov varoval vir prijave, čeprav nekateri dokumenti sploh niso prijava, iz nekaterih drugih pa prijave ni mogoče razbrati. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega za vsak dokument posebej ne ugotavlja obstoja izjeme na podlagi 6. čl. ZDIJZ, se odločbe ne da preizkusiti, zato obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. čl. ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. čl. Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.). V skladu z 214. čl. ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:
1. obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je to oprto;
3. razloge, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. drugega odst. 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo v tem delu odpraviti. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. čl. ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zlasti zaradi nepopolne obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilka, so predmet presoje in za vsak dokument posebej ugotavljati obstoj izjem, navedenih v 6. čl. ZDIJZ. IP ugotavlja, da bo v konkretnem primeru organ zlasti presojal obstoj izjeme na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka) in tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ (varstvo vira prijave).

Glede izjeme varstva upravnega postopka IP pojasnjuje, da 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, predvideva kumulativno izpolnitev dveh pogojev in sicer: (1.) da je upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen podatek, v teku in (2.), da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka. Drugi pogoj predvideva uporabo t.i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka. Glede na to, da gre lahko v konkretnem primeru za izvedbo dveh inšpekcijskih postopkov (pri organu samem in pri Inšpektoratu RS za infrastrukturo) je dolžan organ glede obeh upravnih postopkov preveriti, ali bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi upravnih postopkov. Slednje pa mora organ storiti glede posameznega zahtevanega dokumenta. V konkretnem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, razkritje katerega podatka iz dokumentacije bi za organ pomenilo grožnjo za zakonito izvedbo inšpekcijskega postopka. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki so katera izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.

Glede izjeme varstva vira prijave pa mora organ ugotoviti, iz katerih dokumentov izhaja vir prijave in ali je mogoče prosilcu omogočiti dostop do preostalih delov dokumenta ob upoštevanju instituta delnega dostopa ali ne.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je sledil odločitvi organa iz prve in tretje točke izreka izpodbijane odločbe in v skladu s prvim odstavkom 248. člena ZUP pritožbo prosilke v tem delu zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.  Pritožba je v delu, ki se nanaša na drugo točko izreka izpodbijane odločbe utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. tč. drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilke v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 1. in 3. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka