Odvetniška družba Fatur o.p., d.o.o. - Javna agencija RS za varstvo konkurence

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevane Odločbe organa, ker jo je sodišče odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje organu. Upoštevaje sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 je namreč organ štel, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker Odločba z odpravo ne obstaja v pravnem smislu in organ z njo ne razpolaga. Prosilec je zoper delno odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP se je strinjal s pritožbenimi navedbami prosilca, da odprava Odločbe s strani sodišča po ZDIJZ namreč ne pomeni, da je Odločba prenehala obstajati v fizični obliki, temveč le, da je bila odpravljena njena veljavnost oziroma njeni pravni učinki. Povedano drugače, pravne posledice odprave Odločbe so v tem, da izdana Odločba ne zavezuje več, v skladu s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za informacijo javnega značaja, pa organ z Odločbo še vedno razpolaga v materializirani obliki. IP je tako ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje. IP pa je pritrdil tudi pritožbenim navedbam prosilca, da Odločba s sodbama ni bila odpravljena v celoti, kar pomeni, da je organ v tem delu dejansko napačno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo. Ker je organ izhajal iz ugotovitve (upoštevaje sicer sodbo Upravnega sodišča), da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, se nadalje do obstoja morebitnih izjem po 5.a in prvemu odstavku 6. člena ZDIJZ ni opredeljeval, zato je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-23/2018/4
Datum: 8. 3. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Odvetniške družbe Fatur, o.p., d.o.o., ki jo zastopa direktor Andrej Fatur, Štefanova 13a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 30. 1. 2018, zoper delno odločbo Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, Dunajska 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-8/2017-57 z dne 12. 1. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.    Pritožbi prosilca z dne 30. 1. 2018 se ugodi in se delna odločba Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 090-8/2017-57 z dne 12. 1. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 9. 10. 2017 med drugim zahteval odločbo in sklep, ki jo je izdal organ v postopku presoje prepovedanih omejevalnih sporazumov podjetij GH Holding d.d., SGP Pomgrad d.d., Tames d.o.o., Beograd d.d., Kolektor Koling d.o.o., in se njen izrek nahaja na spletni strani organa pod » odločba313, Objavljeno: 8. 6. 2015: GH HOLDING storitvena družba d.d., Letališka cesta 27, 1000 Ljubljana, TAMES podjetje za trgovino, inženiring in storitve d.o.o., Ormoška cesta 14, 2250 Ptuj, ter BEOGRAD d.d. gradbeništvo, trgovina, inženiring – v stečaju, Kočevarjeva ulica 4, 8000 Novo mesto«.

Organ je z delno odločbo št. 090-8/2017-57 z dne 12. 1. 2018  (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca za dostop do odločbe organa št. 3060-5/2013-99 z dne 21. 5. 2015 (v nadaljevanju: Odločba). V izpodbijani odločbi je najprej obrazložil odločitev za izdajo delne odločbe, in sicer da je prosilec zahteval z eno vlogo dostop do več različnih posameznih upravnih zadev organa, pri čemer je organ ugotovil, da gre za ločljive zahtevke, o katerih lahko odloča ločeno, z delnimi odločbami (219. člen ZUP), s tem pa bo prosilcu zagotovljen dostop do zahtevanih podatkov v najkrajšem možnem času. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe povzema odgovore uvodoma navedenih družb v zvezi z priglasitvijo stranske udeležbe, oziroma navaja katera družba se na poziv ni odzvala. V zvezi z definicijo informacije javnega značaja po ZDIJZ navaja določbo 4. člena ZDIJZ in ugotavlja, da se zahteva prosilca, o kateri je odločeno, nanaša na dostop do Odločbe, izdane v postopku ugotavljanja kršitve 6. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 – Odl. US, 63/13 - ZS-K, 33/14, 76/15 in 23/17; v nadaljevanju: ZPOmK-1), ki ga je organ zoper navedene družbe uvedel po uradni dolžnosti. Pojasnjuje, da je vsaki posamezni družbi organ posredoval isto odločbo, vendar vsaki družbi različico, v kateri so bili prekriti oziroma izločeni podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost posamezne družbe tudi v odnosu med družbami, in kot take so posamezne različice evidentirane pod različnimi številkami v evidenci dokumentov organa. Organ tako ugotavlja, da so pri zahtevani Odločbi formalno gledano sicer izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, vendar je organ prejel sodbo Upravnega sodišča št. I U 903/2015-14, s katero je sodišče odpravilo odločbo organa št. 3065-44/2013-100, in sodbo Upravnega sodišča št. I U 881/2015-23, s katero je odpravilo odločbo organa št. 3065-44/2013-99, ter zadevi vrnilo organu v ponovno odločanje. Glede na to, da je bila Odločba odpravljena, je organ v skladu s sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 ugotovil, da ni izpolnjen eden od pogojev za informacijo javnega značaja, saj zahtevana odločba v pravnem smislu ne obstaja in organ z njo ne razpolaga, zato v obravnavanem primeru ne gre za informacijo javnega značaja. Iz tega razloga je organ zahtevo prosilca zavrnil. V zvezi s stroški pa je organ odločil, da bo o stroških postopka odločil ločeno s posebnim sklepom, v skladu s četrtim odstavkom 118. člena ZUP.

Prosilec je zoper predmetno odločbo organa vložil pritožbo z dne 30. 1. 2018, ki jo izpodbija zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev postopka in napačne ugotovitve dejanskega stanja:

Bistvena kršitev postopka

Prosilec ugotavlja, da je izpodbijana odločba na več delih obrazložitve nejasna in da je njen izrek v nasprotju z obrazložitvijo. Organ je v zvezi s predmetno zahtevo ugotovil, da se nanaša na odločbo organa št. 3060-5/2013-99 z dne 21. 5. 2015 (v nadaljevanju: Odločba), iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa je razvidno, da je organ vsem družbam, na katere se Odločba nanaša, posredoval isto odločbo, vendar vsakemu različico, v kateri so prekriti oziroma izločeni podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost posamezne družbe, kot take pa so posamezne različice tudi evidentirane pod različnimi številkami v evidenci dokumentov organa. Organ je tako družbi GH HOLDING storitvena družba d.d., Ljubljana, posredoval odločbo št. 3065-44/2013-99, družbi TAMES podjetje za trgovino, inženiring in storitve d.o.o., Ptuj, odločbo št. 3065-44/2013-100, družbi BEOGRAD d.d. gradbeništvo, trgovina, inženiring – v stečaju, Novo mesto, odločbo št. 3060-44/2013-101, družbi KOLEKTOR KOLING inženiring, instalacije, proizvodnja d.o.o., Idrija, št. 3065-44/2013-102, in družbi SGP POMGRAD d.d., Murska Sobota, odločbo št. 3065/442013-103. Organ je torej posredoval družbam različice odločb z različnimi opravilnimi številkami (iz druge upravne zadeve), kot pa je opravilna številka Odločbe, do katere je zahteval dostop prosilec. Prav tako je nerazumljiva in napačna obrazložitev organa, kjer ta navaja, da je 28. 12. 2016 prejel sodbo Upravnega sodišča št. I U 903/2015-14, s katero je odpravilo odločbo organa št. 3065-44/2013-100, in 29. 6. 2017 še sodbo Upravnega sodišča št. I U 881/2015-23, s katero je odpravilo odločbo organa št. 3065-44/2013-99. Iz navedenih sodb nedvomno izhaja, da se nanašata na odločbo in sklep organa št. 3060-5/2013-100 z dne 21. 5. 2015 in odločbo organa št. 3060-5/2013 z dne 21. 5. 2015, kar kaže na to, da so ugotovitve organa v zvezi s tem napačne. Glede na to, da se po ugotovitvi organa zahteva nanaša na Odločbo, je tako izpodbijana odločba v delu, kjer se navajajo odločbe s št. 3065-44/2013, nerazumljiva, saj je organ v konkretnem postopku odločal o dostopu do javnih informacij oziroma Odločbe, ki jo je organ izdal v postopku pod št. 3060-5/2013. V tem delu se torej izpodbijane odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), saj se izrek ne ujema z obrazložitvijo izpodbijane odločbe.

Napačna uporaba materialnega prava in napačna ugotovitev dejanskega stanja

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je organ ugotavljal, ali zahtevana informacija izpolnjuje kriterije informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Čeprav je organ sam izrecno ugotovil, da so »formalno gledano« izpolnjeni vsi trije obvezni pogoji za opredelitev informacije javnega značaja, je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga, da »na osnovi dosedanje sodne prakse ugotavlja, da ni izpolnjen obvezen pogoj za opredelitev informacije javnega značaja«, saj Odločba zaradi odprave ne obstaja v pravnem smislu in organ z njo ne razpolaga. Po mnenju prosilca so navedbe organa neresnične in neutemeljene. Organ brez dvoma razpolaga z Odločbo, saj jo je izdal in vročil strankam postopka (to navaja tudi sam, ko pojasnjuje posredovanje različic Odločbe in da so posamezne različice evidentirane pod različnimi številkami v evidenci dokumentov organa). Če stranke postopka pred organom ne bi razpolagale z Odločbo, ne bi mogle vložiti tožbe, o kateri je odločalo sodišče in jo v določenem obsegu tudi odpravilo. Zahtevana Odločba oziroma njene različice tako nedvomno obstaja v spisu predmetne upravne zadeve pri organu, v fizični obliki (podpisana s strani pristojnih uradnih oseb in žigosana z žigom organa), kot tudi v elektronski obliki (skenirana kot izhodni dokument). Navedeno izkazuje, da zahtevana Odločba obstaja v materializirani obliki in organ z njo razpolaga, prav tako tudi stranke postopka in Upravno sodišče, ne glede na to, da jo je Upravno sodišče kasneje odpravilo za določene stranke in v določenem obsegu. Skladno z navedenim je ugotovitev organa, da z zahtevano odločbo ne razpolaga, napačna. Organ ni oprl svoje odločitve na določbe ZDIJZ, ki jasno določajo, da gre za informacijo javnega značaja, če informacija izvira iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga in se informacija nahaja v materializirani obliki. Pri zavrnitvi se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 z dne 5. 11. 2014, pri kateri je sodišče izhajalo iz prvega odstavka 281. člena ZUP. Takšno stališče je po mnenju prosilca napačno in neutemeljeno. Pojem »informacije javnega značaja« po 4. členu ZDIJZ zahteva, da morajo biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Tolmačenje pravnih posledic odprave odločbe na način, da velja fikcija, da odpravljena odločba preneha obstajati (v materializirani obliki), zaradi česar ni izpolnjen pogoj obstoja zahtevane informacije, je po mnenju prosilca v nasprotju z določbami ZDIJZ. Dejstvo, da je Upravno sodišče odpravilo Odločbo, ne pomeni, da je izdana odločba prenehala obstajati, temveč le, da je bila odpravljena njena veljavnost, oziroma njeni pravni učinki. To pomeni, da so pravne posledice odprave odločbe v tem, da izdana odločba  ne zavezuje več, ne pa, da je prenehala obstajati. Enako stališče je glede pravnih posledic odprave zavzel tudi IP v odločbi št. 090-33/2014/9 z dne 28. 3. 2014, v zvezi s katero je izdana sodba Upravnega sodišča, na katero se sklicuje organ. Neizpodbitno dejstvo je, da Odločba še vedno obstaja v materializirani obliki, s katero organ razpolaga. Poleg tega iz 4. člena ZDIJZ nikjer ne izhaja, da je pogoj za obstoj informacije javnega značaja tudi pravna veljavnost dokumenta. V pojem »dokument« sodijo vse oblike dokumentarnega gradiva, ki so primeroma naštete v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, in kot takšni niso pravni dokumenti, kot je npr. Odločba. ZDIJZ ne loči med različnimi oblikami dokumentarnega gradiva glede na pravno naravo, ampak jih vse zajema pod široko generalno klavzulo »dokument«. Ker torej pojem »dokument« ne pomeni samo odločbe, ampak je pojem širši, se pri razumevanju 4. člena ZDIJZ ni mogoče sklicevati na pravne posledice odprave odločbe po 281. členu ZUP. Organ je tako napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje. Nadalje prosilec glede sodbe Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 z dne 5. 11. 2014 in dosedanje sodne prakse meni, da je odločitev sodišča napačna in je organ ne bi smel upoštevati v izpodbijani odločbi. V skladu z 2. členom Ustave Republike Slovenije so državni organi, kar sta tudi organ in IP, pri svojem delu vezani na pravne predpise. Sodna praksa pa ni formalni pravni vir in se upošteva le, v kolikor obstoji ustaljena in enotna sodna praksa – zlasti višjih sodišč. Na podlagi ene same sodbe Upravnega sodišča »sodna praksa« ne obstoji, zato ne gre za ustaljeno in enotno sodno prakso, ki bi jo bil državni organ »dolžan« upoštevati pri odločanju. To je posredno potrdilo tudi Ustavno sodišče, ki se je sicer z vprašanjem, koliko enakih sodnih odločb izkazuje enotnost in utečenost sodne prakse še ni ukvarjalo, izreklo pa je, da ena ali dve priloženi sodni odločbi, v kateri/-ih je sodišče v istovrstnem primeru odločilo drugače, še ne izkazujeta utečene sodne prakse. Pojem sodne prakse v smislu načela pravne varnosti, kot podnačela pravne države, predstavljajo predvsem sodbe Vrhovnega sodišča in načelna pravna mnenja, ki jamčijo jasnost in predvidljivost sodnega odločanja. Predmetna sodba Upravnega sodišča pa ni bila preizkušena s strani Vrhovnega sodišča, zato tudi drugačne odločitev niti ne bi mogla pomeniti odstopa od sodne prakse. Iz teh razlogov prosilec meni, da organ in IP nista dolžna upoštevati citirane sodbe Upravnega sodišča, ki jo je neutemeljeno upošteval organ kot prvostopenjski organ. Dostop do odločb in sklepov organa, ki jih ta sprejema in izdaja v postopkih po ZPOmK-1, je bistvenega pomena za razvoj konkurenčnega prava pri nas, zato stališče sodišča, da ne zagotovi dostopa, dejansko pomeni, da so javnosti dostopne le tiste odločitve organa, s katerimi se je Upravno sodišče strinjalo in jih potrdilo. Strokovna javnost se tako ne more seznaniti z argumenti in stališči organa, ki jih je zavzel pri svojih odločitvah in ki niso prestale sodnega preizkusa. Zlasti je to pomembno za podjetja, ki želijo uskladiti obnašanje na trgu s pravili konkurenčnega prava, pri tem pa imajo velikokrat težave pri ocenjevanju, kdaj gre za ravnanja, ki so v mejah dopustnega. Po mnenju prosilca takšno »skrivanje« odločb organa nasprotuje načelu transparentnosti delovanja države in njenih organov, slabi pravno varnost (predvsem podjetij, ki so podvržena pravilom konkurence) in škoduje razvoju konkurenčnega prava pri nas. Tudi Evropska komisija objavlja vse odločbe, ki jih sprejme, ne glede na to, kaj v primeru vloženih zahtev za sodno varstvo kasneje odločijo sodišča EU. Prosilec še dodatno pojasnjuje, da se tudi pri nas objavlja vsa sodna praksa, vključno z odločbami oziroma sodbami in sklepi, ki jih prizivna sodišča razveljavijo in vrnejo v ponovno odločanje. Prav tako tudi IP objavlja v anonimizirani obliki vse odločbe, ki jih izda v postopku po ZDIJZ, vključno s tistimi, ki jih Upravno sodišče razveljavi in vrne IP v ponovni postopek. Če bi obveljalo stališče Upravnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, se postavlja pod vprašaj dopustnost objavljanja vseh odločb IP, ki jih je odpravilo sodišče. Navaja tudi, da je organ materialno pravno zmotno zaključil, da je bila Odločba odpravljena v celoti s citiranimi sodbama Upravnega sodišča. Prosilec je namreč pri vpogledu v sodbi ugotovil, da Odločbe sodišče ni odpravilo v celoti. Iz II. točke izreka sodbe št. I U 903/2015-14 izhaja, da je bila Odločba št. 3060-5/2013-100 odpravljena v točki 1b in v 2. točki izreka, v kolikor se nanaša na družbo TAMES podjetje za trgovino, inženiring in storitve d.o.o., Ptuj, in je bila le v tem obsegu vrnjena v ponovni postopek. Iz sodbe št. I U 881/2015-23 pa izhaja, da je bila odločba organa št. 3060-5/2013 odpravljena v točki 1a in 2, v kolikor se nanaša na družbo GH HOLDING storitvena družba d.d., Ljubljana, in je bila v tem obsegu vrnjena v ponovni postopek. Posledično je mogoče ugotoviti, da je Odločba postala pravnomočna v točki 1c, to je za družbo BEOGRAD d.d. gradbeništvo, trgovina, inženiring – v stečaju, Novo mesto, pravnomočen pa je postal tudi sklep v točki 3, ki je izdan z istim pravnim aktom in se nanaša na ustavitev postopka zoper družbi KOLEKTOR KOLING inženiring, instalacije, proizvodnja d.o.o., Idrija, in SGP POMGRAD d.d., Murska Sobota. Za te družbe je torej Odločba pravnomočna in pravno zavezujoča, zato se organ v tem delu ne more sklicevati na sodno prakso. Ker je organ zavrnil zahtevo z obrazložitvijo, da je bila Odločba odpravljena z navedenima sodbama, kar po zmotni uporabi materialnega prava s strani organa pomeni, da Odločba v pravnem smislu ne obstaja, je dejansko stanje napačno ugotovljeno in posledično že zaradi tega napačno zaključeno, da ni izpolnjen pogoj za informacijo javnega značaja.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-8/2017-65 z dne 5. 2. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo in sodbo Upravnega sodišča št. I U 725/2014-45 z dne 5. 11. 2014. Na poziv IP št. 090-23/2018/2 z dne 26. 2. 2018 je organ posredoval IP še druge dokumente predmetne zadeve, med drugim tudi Odločbo.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, sporno je, ali so pri zahtevani Odločbi izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja. IP se je torej v nadaljevanju obrazložitve te odločbe ukvarjal s tem vprašanjem.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja tako izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ torej izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. 

Upoštevaje navedeno in dokumente, ki jih je organ posredoval IP, je IP ugotovil, da organ z zahtevano Odločbo razpolaga v materializirani obliki, prav tako pa ni dvoma, da Odločba izvira iz delovnega področja organa. Izhajajoč iz te ugotovitve je tako mogoče nedvomno ugotoviti, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

IP se strinja z navedbami prosilca, da je v nasprotju z določbami ZDIJZ navedba, da je odpravljena Odločba preneha obstajati (v materializirani obliki), zaradi česar ni izpolnjen pogoj obstoja zahtevane informacije. Dejstvo, da je sodišče Odločbo  odpravilo, po ZDIJZ namreč ne pomeni, da je Odločba prenehala obstajati v fizični obliki, temveč le, da je bila odpravljena njena veljavnost oziroma njeni pravni učinki. Povedano drugače, pravne posledice odprave Odločbe so v tem, da izdana Odločba ne zavezuje več, v skladu s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za informacijo javnega značaja, pa organ z Odločbo še vedno razpolaga v materializirani obliki. Enako stališče glede pravnih posledic je IP zavzel tudi v zadevi št. 090-33/2014, ki jo navaja prosilec. Pritrditi je tako mogoče prosilcu, da v obravnavanem primeru ni mogoče izhajati iz 281. člena ZUP. ZUP se v postopkih po ZDIJZ uporablja za vprašanja, ki z ZDIJZ niso urejena, vendar ZDIJZ določa pojem informacije javnega značaja, kar pomeni, da je treba za ugotavljanje pogojev glede informacije javnega značaja upoštevati določbe ZDIJZ. Kot že navedeno, so pogoji za informacijo javnega značaja pri zahtevani Odločbi izpolnjeni. Določbe 281. člena ZUP glede pravnih posledic odprave odločb so pri presoji obstoja pogojev informacije javnega značaja povsem irelevantne. Organ je torej napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje. Ob tem pa IP pritrjuje tudi pritožbenim navedbam prosilca, da Odločba s sodbama Upravnega sodišča št. I U 903/2015-14 in I U 881/2015-23 ni bila odpravljena v celoti. Slednje je IP ugotovil z vpogledom v  predmetni sodbi, ki sta javno dostopni. Ker torej Odločba z navedenima sodbama, na kateri se sklicuje organ, ni bila odpravljena v celoti, je organ v tem delu dejansko napačno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo.

Kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 1429/2011 z dne 6. 6. 2012, je pri postopku za dostop do informacij javnega značaja bistveno zgolj to, ali organ zaprošeni dokument ima ali pa ne, pri čemer ni bistven razlog, zakaj katerega od dokumentov nima. Če organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, to pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ razpolaga. V tej zadevi se odločitev nanaša na pogodbe.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007 med drugim navaja, da je ZDIJZ s svojo uveljavitvijo 22. 3. 2003 vzpostavil novo obveznost državnih organov, organov lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov in drugih oseb javnega prava, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (organi v smislu 1. člena ZDIJZ), da posredujejo določene informacije, s katerimi razpolagajo, kot informacije javnega značaja vlagateljem zahtev pod pogoji in po postopku, ki ga glede dostopa do teh informacij ureja ZDIJZ. Navaja tudi, da obveznosti organov po ZDIJZ veljajo za vse informacije in vse dokumente, s katerimi razpolagajo, ne glede na to, kdaj je tak dokument nastal, če seveda gre za informacijo javnega značaja. Ob tem IP še navaja, da je bila predmet zahteve odločba Agencije za trg vrednostnih papirjev.

IP ugotavlja, da se v navedenih primerih sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem pravnega učinkovanja zahtevanih dokumentov, ampak je izhajalo iz pojma informacije javnega značaja po ZDIJZ, torej ali zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa in ali organ z njo razpolaga v materializirani obliki. Tako npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017 izhaja, da se v postopkih po ZDIJZ ugotavlja zgolj to, kaj v danem trenutku pri upravnem organu obstaja in kaj ne in kaj od tega ustreza definiciji informacije javnega značaja, ne more pa se v tem postopku ugotavljati, ali organ neupravičeno ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti oziroma ali bi glede na tehnične zmožnosti moral s takimi dokumenti razpolagati, pa kljub temu z njimi ne razpolaga. 

Tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 504/2016-16 z dne 06.12.2017 izhaja, da informacijo javnega značaja določa 4. člen zakona, in to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Sodišče se je v tem primeru strinjalo z ugotovitvami tožene stranke, da drugi dokumenti, kot so prosilcu že bili posredovani, ne obstajajo, organ pa dokumentov, s katerimi ne razpolaga, prosilcu ne more posredovati, niti ni dolžan ustvariti dokumentov, ki so predmet zahteve. 

Nenazadnje IP ponovno poudarja, da v pritožbenih postopkih po ZDIJZ pri presoji informacije javnega značaja izhaja iz vprašanja, ali zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa in ali organ z njo razpolaga v materializirani obliki in pri tem ne presoja pravnih posledic posameznih dokumentov. 

Izhajajoč iz navedenega IP tako ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje oziroma napačno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. Ker je organ izhajal iz ugotovitve, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, se nadalje do obstoja morebitnih izjem po 5.a in prvemu odstavku 6. člena ZDIJZ ni opredeljeval. Na podlagi tega je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje.

IP je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, upoštevaje napotke IP. Če bo organ ugotovil, da zahtevana Odločba vsebuje katero od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe mora biti naveden konkretni dokument, ki je predmet presoje, ter tudi v katerem delu ni dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. IP opozarja še na določbo 44. člena ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. 

V zvezi z navedbami prosilca glede ugotovitve organa, da se zahteva nanaša na Odločbo, in je tako izpodbijana odločba v delu, kjer se navajajo odločbe s št. 3065-44/2013, nerazumljiva, saj je organ v konkretnem postopku odločal o dostopu do javnih informacij oziroma Odločbe, ki jo je organ izdal v postopku pod št. 3060-5/2013, pa je organ pojasnil lapsus v odstopu pritožbe. Organ pojasnjuje, da je prišlo do administrativne napake, saj so pomotoma navedene opravilne številke zadeve, in sicer je namesto št. 3065-44/2013 pravilna št. 3060-5/2013. Prav tako tudi IP z vpogledom v zahtevani dokument in spletne strani organa  ugotavlja, da se zahteva nanaša na Odločbo, torej odločbo in sklep organa št. 3060-5/2013-99 z dne 21. 5. 2015. Ne glede na posredovane različice Odločbe posameznim družbam, IP ugotavlja tudi, da je predmet zahteve Odločba, in se kot taka nanaša na vse družbe, zoper katere je organ vodil postopek, ki izhaja iz Odločbe. Povedano drugače, zahtevana Odločba obsega obrazložitev postopka za navedene družbe v celoti in ustreza zahtevi prosilca.

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, zato je pritožbi ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. IP je tako odločbo organa odpravil na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi. 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ.dipl.prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka