prosilec - Komisija za preprečevanje korupcije

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh kazenskih ovadb v točno določenem primeru ter vseh dopisovanj med organom in tožilstvo. Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti v delih, kjer je bil ugotovljen obstoj izjeme od prostega dostopa, ne vsebujejo podatkov, ki bi bili neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, niti da bi bil za njihovo razkritje podan prevladujoč javni interes, zato je pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-304/2017/3
Datum:  1. 3. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 15. 12. 2017, zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 0900-33/2017-5 21005 z dne 11. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 15. 12. 2017 zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije, št. 0900-33/2017-5 21005 z dne 11. 12. 2017, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 14. 11. 2017 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh kazenskih ovadb v zvezi s primerom …, ki jih je organ posredoval tožilstvu, vseh dopisovanj med organom in tožilstvom v teh primerih in vseh dokumentov, ki jih je tožilstvo v tem primeru posredovalo organu (na primer obvestila o zavrženju ovadbe).

Organ je z odločbo, št. 0900-33/2017-5 21005 z dne 11. 12. 2017, zahtevo prosilca delno zavrnil zaradi obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov). Organ je ugotovil, da gre v zvezi z zahtevo prosilca za dokumente v zadevi, št. … (47, 57, 65, 67, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 78, 80, 82, 87, 93, 94, 97, 98, 99, 103, 104, 107, 108, 109, 110, 111 in 112), ki vsebujejo več osebnih podatkov v smislu 1. točke 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1), za razkritje katerih pravna podlaga ne obstaja. Ob tem je organ ugotovil tudi, da dokumenti pod opravilnimi št. …, …, …, …, …, …, …, …, …, vsebujejo osebne podatke funkcionarjev/javnih uslužbencev, ki so javno dostopni v skladu z določbo prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je v teh dokumentih tolikšna vsebnost in koncentracija varovanih osebnih podatkov in naveznih okoliščin posameznikov, ki niso bili funkcionarji/javni uslužbenci, bi to pomenilo grožnjo zaupnosti njihovih varovanih osebnih podatkov, zato je bilo treba tudi te podatke prekriti. Razkritje osebnih podatkov funkcionarjev/javnih uslužbencev v navedenih dokumentih bi pomenilo prepoznavnost in določljivost posameznikov, katerih osebni podatki uživajo varstvo po ZVOP-1, in sicer zaradi in sicer zaradi povezljivosti vsebin/podatkov med temi dokumenti in tudi zaradi same formulacije zahteve prosilca. Prosilec je namreč zahteval dokumentacijo v zadevi, ki jo je poimenoval s priimkom posameznika. Organ je v postopku ugotovil še, da navedeni dokumenti vsebujejo tudi osebne podatke funkcionarjev/javnih uslužbencev, ki niso povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Organ je pojasnil, da je ključni razlog za prekritje teh osebnih podatkov podan v tem, da organ v spisu zadeve, št. …, ne razpolaga z dokumenti, iz katerih bi bil razviden podatek o tem, da bi bili ti funkcionarji in javni uslužbenci seznanjeni, da je bila zoper njih vložena kazenska ovadba oziroma kakšna je bila odločitev tožilstva. Iz dokumentacije spisa zadeve izhaja zgolj podatek o tem, kakšna je bila odločitev tožilstva v zvezi s kazensko ovadbo zoper funkcionarje in javne uslužbence, ne pa tudi podatek o tem, ali so bili z odločitvijo tudi seznanjeni oziroma ali so bili seznanjeni, da je zoper njih potekal postopek. Navedeno pomeni, da v teh primerih ni bil podan utemeljen sum, da bi storili kazniva dejanja, vezana na zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic oziroma nevestnega dela v službi, zato izjema po določbi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDUZ ne obstaja (zaradi odločitve tožilstva). Javnost teh podatkov v ničemer ne bi prispevala k transparentnemu opravljanju javne funkcije oziroma nalog. Z razkritjem zahtevanih podatkov bi se domneva nedolžnosti lahko »spremenila« v domnevo o krivdi, saj bi javnost polemizirala o vprašanjih, ki sicer sodijo v domeno sodišča, javnost pa bi se opredeljevala o krivdi, čeprav ta ni potrjena. V zvezi z dokumenti pod opravilnimi št. …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … in … je organ ugotovil, da gre pri obravnavanih dokumentih za tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih osebnih podatkov, da bi bil delni dostop nemogoč in s tem nedopusten, saj bi ogrozil zaupnost varovanih osebnih podatkov posameznikov, vsebovanih v teh dokumentih, zato je dostop do njih v celoti zavrnil.

Prosilec se je 15. 12. 2017 zoper odločbo organa, št. 0900-33/2017-5 21005 z dne 11. 12. 2017 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), pritožil zaradi zmotnega uveljavljanja izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je navedel, da je iz odločbe organa razvidno, da je organ iz nekaterih zahtevanih dokumentov brisal precej podatkov o javnih funkcionarjih in javnih uslužbencih, ki niso varovani osebni podatki, saj so obrazložitve v odločbi nenavadne (npr. da bi se dalo na podlagi teh podatkov prepoznati ostale osebe). IP je zaprosil, da preveri te odločitve organa in ugotovi, ali je šlo za pravilno uporabo materialnega prava v teh primerih. Prosilec je menil, da je šlo za napačno uporabo materialnega prava tudi v primeru zavrnitve dostopa do kazenske ovadbe (1. b) in sklepa o zavrženju kazenske ovadbe (1. i). V odločbi se je organ skliceval, da dokumentov ni posredoval, ker nima podatka, ali so bili posamezniki seznanjeni s kazensko ovadbo ali zavrženjem te. Prosilec je želel poudariti, da ZDIJZ določa, da so podatki iz kazenskega postopka lahko izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, če postopek še ni pravnomočno zaključen. Nikjer pa ZDIJZ ne določa, da so podatki varovani, če osebe, proti katerim je tekel že pravnomočno končan postopek, s tem niso bile seznanjene. V zvezi z dokumenti, vezanimi na kazenske postopke, ki jih je zahteval, je organ zavzel tudi stališče, da dokumentov, kot so ovadbe in sklepi o zavrženju oziroma oprostilne/zavrnilne sodbe ali sklepi o ustavitvi pregona ne bo posredoval, ker bi ob razkritju teh informacij javnost lahko polemizirala o krivdi osumljencev. Prosilec je ob tem dodal, da ZDIJZ nikjer ne navaja polemiziranje javnosti kot nekaj, na podlagi česar bi lahko organ zavrnil dostop do informacije. Poleg tega so ti postopki zaključeni, jasne so tudi pravnomočne odločitve organov (zavrženje, ustavitev postopka itd.), zato ni jasno, zakaj bi javnost imela takšne posameznike za krive. Prosilec je menil, če bi ti argumenti obveljali, potem javnost ne bi smela imeti vpogleda do nobenega sodnega spisa ali podatkov iz kazenskega postopka, v katerem je bil posameznik pravnomočno oproščen oziroma mu krivda ni bila dokazana, saj bi lahko javnost na podlagi posameznega dokumenta (kazenske ovadbe) sklepala, da je kriv. Če mu bo kot prosilcu posredovana tako ovadba (obremenjujoč dokument za osumljenca) kot sklep o zavrženju ovadbe oziroma drug sklep o ustavitvi pregona (za osumljenca pozitiven dokument), bo lahko kot prosilec dobil uravnotežen in pravilen uvid v zadevo in ravno to bo preprečilo morebitne pavšalne sodbe na podlagi le obremenjujočega dokumenta. Prosilec je pritožbeni organ zaprosil še, da preveri prost dostop do zahtevane dokumentacije v zvezi s korespondenco med organom in tožilstvom (2. točka izpodbijane odločbe), in odloči, ali je bil v tem primeru dostop do te korespondence upravičeno zavrnjen. Ob zaključku pritožbe je prosilec zaprosil tudi za izvedbo testa javnega interesa. Prosilec je namreč zaprosil za dokumentacijo, ker je dobil namig, da je iz zahtevane dokumentacije razvidno, da tožilstvo komisiji za preprečevanje korupcije najprej sploh ni hotelo posredovati sklepa o zavrženju ovadbe (kar naj bi bilo razvidno iz korespondence med KPK in tožilstvom), iz sklepa o zavrženju ovadbe pa gre nato razbrati, da je obrazložitev v sklepu pomanjkljiva in da sklep kot tak ne poda zadostne obrazložitve glede na kazensko ovadbo oziroma se sploh ne opredeli do nekaterih sumov kaznivih dejanj v kazenski ovadbi. Dokumentacijo je tako zaprosil zaradi
opravljanja funkcije nadzora javnosti nad delom državnih organov. Če zapisano drži, je nedvomno prišlo do najmanj slabega dela tožilstva.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 0900-33/2017-7 z dne 19. 12. 2017 21005, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali gre pri zahtevanih dokumentih, ki jih je organ prepoznal kot dokumentacijo v zadevi, št. …, za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Organ se je pri (delni) zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov skliceval na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po navedeni izjemi se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.

IP je ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke, ki že sami po sebi ter v kombinacijah omogočajo popolno določljivost posameznikov. Ker razkritje osebnih podatkov predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno ugotoviti, ali je za to podana pravna podlaga. Splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor sodi organ, so opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Navedeno pravno podlago lahko predstavlja prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na podano izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (pri tem pa ne gre za izjeme iz 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). IP je tako ugotovil, da je organ ravnal pravilno, ko je omogočil dostop do imen in priimkov funkcionarjev in javnih uslužbencev, ki so izvajali svoje delovnopravne naloge in so na dokumentih navedeni v kontekstu opravljanja svoje funkcije oz. delovnega razmerja. Ker gre pri določilu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ za izjemo, ki omogoča pridobitev določenih podatkov, ki sicer sodijo v kategorijo po posebnem predpisu varovanih osebnih podatkov, je treba to izjemo tolmačiti restriktivno.

ZDIJZ tako vsebuje izjeme, ki pomenijo pomemben poseg v posameznikovo informacijsko zasebnost. Funkcionar oz. javni uslužbenec mora namreč dopustiti tiste meje posega v njegovo informacijsko zasebnost, ki jih je zakonodajalec določil z namenom preglednosti porabe javnih sredstev ali v zvezi z delovnih razmerjem. Po tej »izjemi od izjem« pa niso prosto dostopni vsi podatki, ki se nanašajo na javnega uslužbenca ali funkcionarja, ampak le tisti, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Kadar organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrne zaradi varstva osebnih podatkov, se vprašanje, kateri osebni podatki so povezani z opravljanjem javne funkcije oz. delovnim razmerjem javnega uslužbenca, presoja upoštevajoč načelo sorazmernosti po 3. členu ZVOP-1. Ta določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in nadalje obdelujejo. To pomeni, da se smejo na podlagi navedene »izjeme od izjem« razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Organ je v obrazložitvi zapisal, zakaj meni, da vsi osebni podatki funkcionarjev oz. javnih uslužbencev niso v povezavi z opravljanjem javne funkcije oz. delovnim razmerjem, pri čemer je prosilec napačno sklepal, da je organ dostop do teh podatkov zavrnil, ker bi ob razkritju teh informacij javnost lahko polemizirala o krivdi osumljencev. Organ je v tem delu odločbe le zavzel stališče, zakaj meni, da vsi podatki niso v zvezi z javno funkcijo ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

Tudi po oceni IP bi dostop do preostalih osebnih podatkov, kot tudi do informacij, ki vsebujejo z vidika zasebnosti relevantno sporočilo o določljivem posamezniku, pomenil prekomeren poseg v zasebnost teh oseb, kar bi bilo tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti, ki ga kot temeljno načelo določa 3. člen ZVOP-1. IP je namreč ugotovil, da zahtevani dokumenti v delih, kjer je bil ugotovljen obstoj izjeme od prostega dostopa, ne vsebujejo podatkov, ki bi bili neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojem »podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca« je odprt pravni pojem, ki ga je v vsakem posameznem primeru treba zapolniti z vsebino. Kot že navedeno, je pri tem treba upoštevati načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je treba v vsakem primeru posebej skrbno pretehtati, ali je zaradi varstva javne koristi oziroma pravic drugih dopustno poseči v določeno pravico in v kolikšnem obsegu. Na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ so praviloma javni tisti podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ne pa tudi tisti podatki, ki so s tem povezani zgolj posredno. Bistveno za presojo v konkretnem primeru je, da obravnavani dokumenti vsebuje podatke, ki so jih navedli prijavitelji v zvezi z delom javnih uslužbencev v ovadbah, ki so bile zavržene. Takšnih podatkov ni mogoče razkrivati na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za navedbe, ki niso bile potrjene s pravnomočnimi sodbami. Zato tudi IP ne vidi razumnega razloga za javnost teh podatkov.

Prosilec je v pritožbi zatrjeval, da je razkritje zahtevanih dokumentov v javnem interesu, zato je IP v pritožbenem postopku ugotavljal tudi, ali gre v obravnavani zadevi za izjemo od izjeme, in sicer ali gre za situacijo iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij, razen v zakonu določenih primerih, kamor pa varstvo osebnih podatkov ne sodi. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, s katerim mora organ (uradna oseba, IP kot pritožbeni organ, upravno sodišče) pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru varstvom osebnih podatkov. Prosilec utemeljuje večjo moč javnega interesa glede razkritja pred varovanjem podatkov, ki so uvrščeni med izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem, da je npr. obrazložitev v sklepu o zavrženju kazenske ovadbe pomanjkljiva in da sklep kot tak ne poda zadostne obrazložitve glede na kazensko ovadbo oziroma se sploh ne opredeli do nekaterih sumov kaznivih dejanj v kazenski ovadbi. Argumenti, ki jih je navedel prosilec v pritožbi, po oceni IP nimajo takšne teže, da bi tehtnico prevesili na stran prevladujočega javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov. Določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč dopustno uporabiti le v izjemnih primerih. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012), ki je menilo, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni.

IP je zaključil, da javni interes za razkritje zahtevanih informacij v delih, kjer je ugotovljen obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, ni podan. Prosilec v zahtevi ni navedel niti verjetno izkazal okoliščin, ki bi terjale razkritje informacij na podlagi javnega interesa, navedbe v pritožbi, da je za dokumentacijo zaprosil zaradi opravljanja funkcije nadzora javnosti nad delom državnih organov pa v konkretnem primeru tudi niso argument, ki bi bil močnejši od varstva osebnih podatkov. Glede na navedeno je odločitev organa v izpodbijani odločbi pravilna in zakonita, pritožba pa neutemeljena. Zato je IP pritožbo na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
svetovalka pri IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka